小学劳动教育政策变迁二十年的分析与启示

摘"""要政策执行理论认为，政策本身对政策执行有重要影响。新时代新劳动教育政策的颁布对我国“五育并举”教育格局的深化具有深刻的时代意义。小学作为教育发展的起步阶段，劳动教育的开展对小学生的成长价值非凡。本研究以公共政策执行理论为视角，以政策本身应具有的具体明确性、政策的合理性、政策标准与体系、政策性质与类型为分析框架，以文本分析法为基本的研究方法，以话语分析和词频分析为分析路径，追溯过去二十年小学劳动教育政策的变迁，厘清小学劳动教育政策本身对政策执行的根本性影响，深化对小学劳动教育政策的价值体认，实现对政策的全面认识，从而推进小学劳动教育政策的有效执行。

关键词小学劳动教育政策；政策执行；政策合理性；政策明确性

引用格式田振华.小学劳动教育政策变迁二十年的分析与启示[J].教学与管理，2025（03）：25-29.

政策执行理论认为，“政策执行是政策过程的重要环节，而政策本身是政策执行的重要影响因素”[1]，即政策本身的变迁会影响政策执行的发展。百年来，劳动和劳动教育是世界范围内学术研究与实践追溯的重要领域。当今时代，人工智能、大数据的迅速发展，重构了人类社会的实践样态与生活形态，人类对劳动观的认知不断被重构重塑，导致现实中青年一代对劳动教育的认识存在诸多的误区和误判，劳动教育被弱化、淡化的情况随处可见。面对这种全球化的根本性变革，中共中央、国务院、教育部颁布了一系列关于劳动教育的指导性文件和相关政策，指出劳动教育是中国特色社会主义教育制度的重要内容，强调要加强大中小学的劳动教育，促进学生形成正确的世界观、人生观、价值观，这是新时代对新教育的新要求。小学生作为国家未来发展的后备力量，其劳动教育政策本身的规定性直接决定着社会主义建设者和接班人的劳动精神面貌、劳动价值取向和劳动技能水平。因此，研究分析小学劳动教育政策本身的内容，能为当下我国发展、推广劳动教育提供更加精准的参考和更加有力的借鉴。

一、小学劳动教育政策文本的基本情况与分析框架

政策文本内容是政策文本分析的依据和基础，会随着时间的推移和历史性的不同形成一定数量的、具有差异性的政策文本内容，要开展政策文本分析必须界定政策文本的内容，厘清政策文本的分析路径。

1.小学劳动教育政策文本的基本情况

就小学劳动教育政策文本的内容而言，首先，按照一般研究的理解，政策的内涵性主要指党的政策性文件、重要领导人的讲话、教育相关法律及教育行政规章等内容。其次，从历史性来讲，我国劳动教育政策是在一定历史阶段、经历了长期的积淀而逐步完善和规范的，对小学劳动教育政策的考察，其实质就是从历史发展的视角对政策做整体性、全面性的审视。再次，劳动教育政策一般情况下是把大中小学的劳动教育要求整合在一起形成的系列性政策，本研究聚焦小学的相关政策，在全面检索的基础上，将涉及小学的部分摘录出来并进行精确性分析。最后，由于各个地区对政策执行的灵活性可能导致政策在不同层面存在着较大差异性，为了保证分析的一致性，所检索的政策均是国家层面所颁布的相关政策。基于以上宏观界定，本研究选取了2001年以来的小学劳动教育政策作为分析对象。之所以选择近二十年（2001-2021年）来的政策文本作为研究内容，一是时间上的特殊性。2001年是新课程改革的起始之年，教育教学的秩序、要求、内容都得到了重构，小学劳动教育政策也不例外。二是参考的历史性。以近二十年小学劳动教育政策的变迁来进行经验梳理，能有效、充分说明小学劳动教育发展的逻辑证成性。三是研究的认同性。在近年来的研究中，大部分学者认同2001年至今是我国劳动教育政策的创新发展阶段。

综合以上分析，就小学劳动教育政策的分析路径而言，本研究对2001年以来国家层面颁布的小学劳动教育政策文本进行了检索、搜集，共整理相关政策文件15份（见表1），涉及纲要、决定、守则、规范、报告、意见、通知、讲话、法律等多种形式，这些政策对小学劳动教育进行了直接与间接的相关规定。具体而言，从2001年至2010年，国家层面共出台小学劳动教育相关政策文件5份，而2011年至2021年，国家层面共出台小学劳动教育相关政策10份，这些都是本研究重要的研究资料。总之，本研究以2001年以来国家所颁布的小学劳动教育相关政策共15个文本为分析对象并进行编码，以文本分析法为主要的研究方法，以词频分析和话语分析为具体的分析路径开展研究。

2.小学劳动教育政策文本的分析框架

公共政策执行理论认为，“政策本身会影响政策的有效执行，具体要素包括政策的合理性、政策的具体明确性、政策标准与体系、政策性质与类型”[2]四个维度。所谓政策的合理性，宏观上讲，指的是政策符合社会发展规律，代表人民利益，能够促进社会发展，被执行者认同，被政策对象拥护；从微观上讲，指的是政策内容与方向正确，政策基础和规划程序科学，政策逻辑严密。所谓政策的具体明确性，指的是政策方案、目标、措施以及行动步骤具体、明确、切合实际。所谓政策标准与体系，指的是政策标准、政策体系等完善、全面、到位。所谓政策性质与类型，指的是政策问题的复杂程度、涉及领域、涉及利益的多寡等方面，具体包括政策的表现形式、基本特征、基本分类、基本作用。结合公共政策的内涵以及小学劳动教育政策的基本属性，可以看到小学劳动教育政策是典型的公共政策，符合公共政策的一般特征，其政策要求也遵循公共政策执行的相关要求。本研究以此为分析框架，展开对近二十年来小学劳动教育政策变迁影响政策执行的发展分析。

二、小学劳动教育政策本身影响政策执行的分析结果

按照政策执行理论的价值逻辑，在小学劳动教育政策执行场域中，政策的合理性、政策的具体明确性、政策的标准与体系、政策性质与类型作为政策本身的表现形态，会影响小学劳动教育政策的有效执行。

1.小学劳动教育政策的合理性

就政策内容与方向而言，从2001年至今，小学劳动教育都是在中国共产党的领导下，直接或者间接地开展，其目的是为社会主义现代化建设服务，为人民服务。就其内容与形式而言，可以归纳为七种类型：一是劳动教育作为综合实践活动课程的内容之一得以呈现，表述为“劳动与技术教育”，目的是“形成初步技术能力”；二是表述为“劳动教育”，目的是“培养学生热爱劳动、热爱劳动人民的情感，掌握一定的劳动技能”；三是表述为“劳动”，要求个人事务和家务劳动相结合，集体劳动和社会实践相结合。四是表述为“加强劳动教育，培养学生热爱劳动、热爱劳动人民的情感……促进德育、智育、体育、美育有机融合……使学生成为德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人”，单独提出了加强劳动教育，也提到了德智体美的有机融合以及德智体美全面发展，但“劳育”未纳入融合以及全面发展的范畴，其目的是“培养学生热爱劳动、热爱劳动人民的情感”；五是表述为“充分发挥劳动综合育人功能，以劳树德、以劳增智、以劳强体、以劳育美、以劳创新，促进学生德智体美劳全面发展”，历史上第一次将劳动教育融入了其他四育，充分拓展了劳动教育的外延和内涵，提升了劳动教育的地位。六是表述为“教育与生产劳动相结合”，依然将劳动教育归位为综合实践活动课程的重要内容，强调个人事务与集体事务相结合，社会服务与职业体验相结合，但与之前有所不同的是，本次政策进一步拓展了劳动教育的内容。七是表述为“加强劳动教育，……培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人”，2018、2019、2020年出台的相关文件都沿用如上表述。至2020年，中共中央、国务院《关于全面加强新时代大中小学劳动教育的意见》正式确立了劳动教育的重要地位，2021年《中华人民共和国教育法》进一步将劳动教育的地位合法化。

综合以上阐述，结合词频和话语分析，一方面，小学劳动教育政策自2001年以来，经历了多次的反复和变化，说明了我国劳动教育政策的变迁也难以摆脱“问题关注周期”现象，处于不断的反复、跌宕与重构之中。另一方面，虽然其不断地起伏、变化，但最终获得了合法性地位，证明了其历史的必然性以及能促进社会发展的功能性特征，符合人民的利益和社会的发展要求，也逐渐被政策对象所认同，在继承的基础上得以发展，在科学的基础上趋于完善。同时，小学劳动教育政策在各个阶段表述、内涵、指向各有特点，充分反映了当时历史背景下对劳动教育的要求和需求，符合当时情景下社会的发展规律，代表了当时背景下人民的正当利益，能够有效促进当时的社会发展，也同时表征了小学劳动教育政策在被政策执行群体和政策目标群体理解、认同、反复的过程中影响着政策执行。

2.小学劳动教育政策的具体明确性

政策执行理论认为，政策的具体明确性主要指的是：“政策方案、目标、措施以及行动步骤是否具体、明确、切合实际，包括四个方面的内容，即是否有应然层面的政策方案，是否有比较清晰的政策目标，是否有切实可行的政策措施，是否有层次明了的行动步骤。”[3]整合2001年至今国家层面的小学劳动教育政策文件，对以上四个维度进行文本的类属性分析。

综合以上分析可以发现，在现有的政策文本中，就数量和占比而言，有13份政策文本对政策目标做出了比较清晰的界定，占比86.7%；有13份政策文本对政策方案的阐述比较明了，占比86.7%；有5份政策文本有比较具体的政策措施，占比33.3%；有5份政策文本有比较明确的行动步骤，占比33.3%。整体来看，2000年至今的小学劳动教育政策目标基本比较清晰，政策方案大体完整，但政策措施和行动步骤长期缺位，导致劳动教育执行情况不佳，地位和价值难以稳定并确立。

就小学劳动教育政策发展的阶段性来看，2000至2010年政策目标和政策方案比较全面，而2000至2009年的政策措施和行动步骤长期缺位，直到2010年的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，明确了小学劳动教育的政策措施，但行动步骤依然缺位。同时，2011至2021年政策目标、政策方案、政策措施、行动步骤不断趋于完善，且更加精细化，但依然存在着政策目标、措施、方案、行动步骤同时空缺的现象，如2012年《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》中，仅仅提到了德智体美四育，且政策措施和行动步骤虽然在发展，但进展缓慢，时有时无，直到2020年《关于全面加强新时代大中小学劳动教育的意见》以来系列文件的颁布与实施，小学劳动教育的目标、方案、措施以及步骤才得以完善并形成体系，地位全面确立，价值得到了充分的彰显。以上变迁过程一方面说明了小学劳动教育政策的发展具有渐进性、积累性、周期性、历史性和过程性等特征，系统总结、梳理其历史发展进程和基本经验，对今天实施劳动教育具有重要的实践意义。另一方面，政策执行理论认为，“政策具体明确性是政策执行者行动的依据，也是对政策执行进行评估和控制的基础。”[4]从时间纬度看，小学劳动教育政策在近20年的时间里，有目标、有方案，但政策措施和行动步骤不具体、明确，政策界限不清导致政策执行缓慢，2020年小学劳动教育系列政策的颁布，从根本上改变了这种现状，有望实现小学劳动教育的整体发展和全面落实。

3.小学劳动教育政策的标准与体系

政策执行理论认为，政策标准与体系指的是政策标准、政策体系等是否完善、全面、到位，即政策在建立与颁布过程中，是否有配套的同类政策，是否从政策目标、政策内容、政策实施、政策保障、政策监测等要素出发，形成一个政策的系统，从而保证政策的有效执行。

在小学劳动教育的政策场域中，从2000年以来政策发展脉络看，所涉及到的相关政策基本上处于孤立状态，各个阶段的政策仅仅是以价值论为基本立场，提出了劳动教育有益于学生、有益于社会、有益于人类发展，但缺少了基本的政策标准，没有形成较为完备的政策体系。其中，2015年《关于加强中小学劳动教育的意见》和2020年《关于全面加强新时代大中小学劳动教育的意见》实现了劳动教育政策的标准化与体系化，尤其以2020年颁布的劳动教育政策最具典型性和代表性。2020年出台的《关于全面加强新时代大中小学劳动教育的意见》，不仅从总体上说明了我国劳动教育的地位、目标、执行原则等内容，更是会同教育部印发了《大中小学劳动教育指导纲要（试行）》的通知，作为其配套文件，比较详细、具体地说明了劳动教育应该如何做、如何评的问题。而2021年《中华人民共和国教育法》的修订，更是将劳动教育提到了法的地位，实现了小学劳动教育政策的标准化、体系化、合法化。至此，真正意义上的劳动教育政策体系初步形成，这不仅有助于保证劳动教育政策目标的具体执行，劳动教育政策对象的全面发展，也会促使整个社会劳动氛围的整体形成，最终保障政策的执行效果，为实现共同富裕的社会目标奠定理论与实践基础。

4.小学劳动教育政策的性质与类型

公共政策学认为，政策的性质和类型包括政策的表现形式、政策特征、政策分类、政策作用，概指政策问题的复杂程度、涉及领域、涉及利益的多寡等内容，具体见表2。

政策执行理论认为，政策通过其表现形式、基本特征、基本分类、基本作用影响政策执行效果，小学劳动教育政策作为重要的公共政策之一，也不可避免受以上因素影响。

就小学劳动教育政策表现形式而言，在近二十年颁布的政策中，通过中国共产党的政策形式发布的有14次，其中包括教育部发布的8次，中共中央、国务院4次，党的代表大会1次，全国教育大会国家领导人发言1次。同时，从2000年至今出台的政策中，通过人民代表大会立法的仅有2021年修订的《中华人民共和国教育法》，这在历史上首次将“劳育”提升到与德智体美同等的地位，并以立法的形式将其稳定下来。这从表现形式上说明了我国历来都比较重视劳动教育，但在执行上稍有欠缺。

就小学劳动教育政策的基本特征而言，首先，“任何公共政策的制定是政党和政府（政治组织）的政治行为，公共政策集中体现了统治阶级的利益需要，是源于政治动机的组织产物，因而其带有鲜明的政治倾向性。”[5]我国是人民当家作主的社会主义国家，国家一切权力属于人民，劳动教育政策集中体现了人民的利益需要，是经过长期的历史实践之后所作出的集体决定，不仅充分反映了广大人民群众的心声，也表征出了人民群众对自身利益维护的价值选择，是对劳动教育政治性和价值选择性的充分体现。其次，劳动教育政策是经过一个长期的演变、发展而最终形成今天的样态的，经历了反复的实践与拓展，最终证明其对推动社会的进步、实现人的全面发展有重要的意义和价值。再次，经过长期的探索，2020年出台的《关于全面加强新时代大中小学劳动教育的意见》，是以中共中央、国务院的名义颁发的，体现了国家对劳动教育的重视，同时也体现了劳动教育政策的权威性，这一政策文件是面向我国所有的大中小学生的，具有普适性意义。最后，基于劳动教育政策的权威性以及劳动教育被列入教育法的重要举措，更基于法律的稳定性特征，2020年颁布的劳动教育政策也具有稳定性和长期性的特征。

就劳动教育政策分类而言，一方面，目前最新的劳动教育政策是一种一般意义上的程序性政策，它规定了劳动教育应该“怎么做”和“谁来做”的具体问题，对我国教育格局有比较重要的影响，即由以前的“德智体美”明确为“德智体美劳”，丰富、发展、完善了我国的教育体系。另一方面，从利益分配的类型而言，劳动教育政策属于象征性政策，并不需要交付任何实质性的东西，也不分配有形的利益，更多的是涉及人们所珍视的一些价值观，如最新劳动教育政策中所提到的“引导学生树立正确的劳动观念，涵育丰富的劳动情感，培养扎实的劳动能力，培育高尚的劳动精神”等内容，均不涉及比较实质性的利益。

就小学劳动教育的基本作用而言，主要体现在功能导向上。当前小学劳动教育存在着被学生弱化、淡化等一系列问题，这会影响学生后续的成长，进而影响社会的发展。因此，出台劳动教育政策来引导小学生树立正确的劳动观念，从小学会热爱劳动，热爱劳动人民，这不仅要体现在观念上，也要通过一系列的实践措施，诸如倡导劳模精神，树立劳动典型等行为进行引导，共同实现对小学生正确劳动观的整体引领。

三、小学劳动教育政策文本分析的现实启示

以上以词频分析和话语分析为基本方法，以小学劳动教育政策的合理性、政策的具体明确性、政策标准与体系、政策的性质与类型为基本分析维度，对2000年以来我国小学劳动教育政策进行了摘录、提取和分析。在此基础上，对我国近二十年来小学劳动教育的价值、导向、目标、特征、功能等有了一个初步的把握，同时对小学劳动教育政策自身所存在的问题有了初步的认识，也对政策和政策执行的改进形成了一定的启示。

1.小学劳动教育政策的具体明确性有待提升

从近20年来（2000-2020）所出台颁布的涉及小学劳动教育政策看，15份主要的政策文件中，详细、明确、具体规定了小学劳动教育的基本任务、基本内容、具体做法、主要保障等的政策文本仅3份，即教育部、共青团中央等部门2015年出台的《关于加强中小学劳动教育的意见》、中共中央和国务院2020年颁布的《关于全面加强新时代大中小学劳动教育的意见》以及教育部印发的《大中小学劳动教育指导纲要（试行）》，占所有政策文件的20%。其余出台的小学劳动教育的政策文件，有的只是提到了劳动教育，但没有具体提到目标任务；有的提到了劳动教育，但没有明确劳动教育在我国教育体系中的基本定位；有的明确了劳动教育的基本定位，也说明了劳动教育的基本内容，但没有具体的保障措施……，这类政策占到了总数的80%，这种现状也是导致劳动教育在我国教育体系中一直存在、但始终没有被真正落到实处的主要原因。2020年中共中央国务院颁布的《关于全面加强新时代大中小学劳动教育的意见》及其配套性政策，第一次比较全面的说明了小学劳动教育的基本定位，即“如何做”“谁来做”等基本问题。但就目前政策体系而言，还需要在政策执行过程中，进一步发现问题，来弥补、修正现行政策的不确定和不明确性，如需要有更全面的配套政策来明确“家庭劳动、学校劳动、社会劳动、个人劳动等具体包括那些内容，其边界在何处”等微观环节，以此保障政策的有效实施和高效执行。

2.小学劳动教育政策体系有待完善

就公共政策的一般理解而言，宏观层面的政策体系包括总政策、基本政策和具体政策。具体到小学劳动教育政策，以2020年中共中央国务院颁布的《关于全面加强新时代大中小学劳动教育的意见》为例，这是我国劳动教育的总政策，小学劳动教育政策包含在这一总政策之中，是指导全国劳动教育的总原则，其内容具有高度的概括性和全局性，是一种整体上的战略性政策。而教育部印发的《大中小学劳动教育指导纲要（试行）》是我国劳动教育基本政策和具体政策的集合体，呈现了劳动教育不同层次政策主体所需要采取的具体措施，对劳动教育的准则、边界做出了具体规定，具有较强的操作性。但过去二十年的小学劳动教育政策仅仅从定位、价值、内容、特征等的某一个方面做了说明，政策整体比较零散，缺乏系统性，2020年出台的政策在一定程度上弥补了之前政策的缺憾，可就政策体系本身而言，还需要在小学劳动教育基本政策的支持保障、基本政策的内在逻辑、具体政策的评价模式、具体政策的标准化以及具体政策的价值体认等方面做更加清晰的界定、更加全面的概括和更加系统化的完善。

总体而言，现在总是对过去的经验与检验，过去的经验和检验又会昭示现代的实践。从历史变迁的视角看，小学劳动教育政策变迁未能摆脱“问题关注周期”现象，因此，分析近二十年来小学劳动教育政策的内容变迁，有助于深化对小学劳动教育政策的价值体认，实现对政策的全面认识，推进小学劳动教育政策的有效执行。

参考文献

[1][2][3]汪大海.现代公共政策学[M].北京：清华大学出版社，2013：66，171，73.

[4]陈振明.政策科学[M].——公共政策分析导论[M].北京：中国人民大学出版社，2003：316.

[5]谢明.公共政策导论[M].北京：中国人民大学出版社，2009：29-52，35.

[作者：田振华（1986-），男，甘肃庆阳人，重庆第二师范学院教师教育学院，副教授，硕士生导师，博士。]

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