国有企业全面预算管理存在的问题及建议研究

【摘 "要】全面预算管理，对国有企业提高经营管理和风险防控水平、优化资源配置、提升整体管理水平和经济效益、实现国有资本的保值增值发挥着至关重要的作用。论文以A公司为研究对象，在国有企业深化改革的特殊背景下，分析A公司全面预算管理的现状，对其面临的问题展开深入剖析，并提出A公司实施全面预算管理的改进建议。

【关键词】国有企业；全面预算管理；预算编制；预算执行；绩效考核

【中图分类号】F275；F276.1 " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " 【文献标志码】A " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " 【文章编号】1673-1069（2024）09-0078-04

1 引言

随着市场经济的深入发展，全面预算管理已成为国有企业提质增效、增强核心竞争力的重要手段。然而，在实际操作中，国有企业在预算管理方面仍面临诸多挑战，长此以往，将直接影响预算管理的效率和效果，进而制约国有企业的健康发展。由此可见，对国有企业全面预算管理存在的问题及建议进行研究是十分有必要的。

2 A公司全面预算管理的现状

A公司是一家中小型国有企业，属于技术服务行业。2021年，在集团公司的牵头下，A公司开始国有企业改制，2022年末完成市场化改革，并推行全面预算管理。至今企业已推行全面预算管理两年时间，积累了一定的经验，但同时存在一些问题。目前，A公司的全面预算编制过程分为6步。一是编制启动。公司董事会确定下一预算年度的经营目标；财务部根据公司的经营和预算目标，确定预算编制的原则和要求，并传达给各部门，各部门开始启动预算的编制。二是编制上报。公司根据业务发展计划，编制下一年度预算草案报送集团公司。三是审查平衡。预算草案经集团公司审议后，取得集团公司正式下发的预算草案修改意见。四是审议批准。公司全面预算草案，经公司总经理会议审核后，上报公司党支委及领导班子会审核。五是批准上报。经公司领导班子会审核的年度总预算，提请上报公司董事会审议，待董事会批准后上报集团公司审批。六是下达执行。公司收到集团公司预算批复后，下达预算，财务部根据全面预算指标层层分解至各部门。具体流程如图1所示。

3 A公司全面预算管理存在的问题

3.1 缺少预算管理委员会

在国有企业全面预算管理的实践中，预算管理委员会是全面预算管理的核心机构，也是最高权力组织。此委员会，通常由企业内部的高级管理人员和财务专家组成，主要职能包括预算的规划、实施、监督与调整等整个流程的管理。

A公司未设置预算管理委员会，由财务部门负责整个预算过程的管理，包括预算的审核、汇总、分解、执行、管控和分析，预算编制由各部门独立进行。在这种管理模式下，首先各部门在编制预算时可能主要关注部门的预算目标，忽视企业的预算目标，部门之间的预算冲突难以协调；其次，由于缺乏专业的指导，在部门编制预算时往往采用增量预算，默认历史数据就是合理的，不加分析，直接保留原有的历史项目，导致预算编制缺乏科学性和准确性；最后，由于财务部门对其他部门的预算数据缺乏深入的了解，预算分析只能停留在财务数据的分析上，无法挖掘数据背后深层次的原因和提供有效的改进措施，预算分析和管控无法深入实施，最终影响预算执行的整体效率。

3.2 经营和预算目标偏离市场，缺乏合理性

A公司是由董事会确定经营和预算目标，编制预算草案上报集团公司批准，但经过层层审核，最终集团公司下达的A公司经营和预算目标是根据国资委下达的集团公司预算目标分解而成，一般和集团公司预算目标保持同比率增长。A公司的主营业务是建筑服务，近年来房地产市场不景气，建筑服务整个行业产值大幅下降，不少中小企业面临倒闭的风险。但是A公司近两年的经营和预算目标却要求和国资委的总目标保持同比率增长，这种自上而下以“一刀切”的方式分配的预算目标偏离市场，缺乏合理性。预算目标的合理性是全面预算管理成功的关键因素之一。若预算目标设定不合理，将直接影响预算管理效能，并可能导致企业资源配置错误。

国有企业在制定预算目标时，需要考虑市场环境的变化以及国家法律法规、政策的变化等情况，如果缺乏对行业趋势的分析和研判，随意制定经营和预算目标，即使投入再多的资源，也难以达到预定的目标，最终造成资源的浪费。

A公司的经营和预算目标的设置缺乏合理性，极易导致经营收入目标难以分解落实。在国有企业中，经营收入预算为预算管理的核心部分，收入目标应该自企业总收入目标分解到各个业务部门、各个小组，最后到各个员工。若经营目标设定缺乏可行的业务数据支撑，在实际经营中难以实现，将无法分解至各部门和各员工。若强行分解，部门和员工感到难以实现，将丧失实现目标的动力，进而影响工作积极性，同时也削弱了预算的指导性和权威性。

3.3 基础数据不完备，存在预算松弛现象

预算松弛是指最终确定的预算水平和最优预算水平之间的差异，预算松弛可能导致资源浪费和预算管控失效，这种现象在国有企业的预算编制过程中比较常见。由于上级管理部门严控成本费用，要求每年的预算成本费用和上年数进行比较，尽量只减不增，削减不必要的开支。为了不使未来的成本预算金额受限，预算部门大都倾向于高估当期成本费用预算。A公司也存在预算松弛现象，导致预算松弛的原因很多，主要是源于信息的不对称及预算部门的考核压力。

首先，信息的不对称可能导致预算松弛。第一，企业的管理层和预算编制的执行层存在信息不对称问题，预算编制的执行层是企业经营运行的直接参与者，掌握着更具体、更真实的经营信息，上级管理层受信息渠道和决策时间的限制往往无法准确判断预算的合理性；第二，部门之间也存在信息不对称的现象，如财务部门或者审计部门，由于专业的限制无法判断预算金额的合理性，这种信息不对称使得预算编制的基础数据存在问题，难以避免预算松弛现象。

其次，预算部门的考核压力也容易引发预算松弛现象。由于预算调整需要经过层层审批，涉及的程序比较烦琐，所以部门在制定预算时，会为一些不确定事项留出较大的预算空间，制定宽松的预算，尽量规避出现预算调整或者预算超支的情况。宽松的预算可以减轻预算部门的考核压力，但是同时也削弱了预算的指导作用，无法有效节省成本。

3.4 预算科目和会计科目口径不一致

A公司的预算编制表共13张，其中，资产负债表、利润表、管理费用及财务费用明细预算表、营业成本明细预算表、人工成本明细预算表的预算科目设置和会计核算科目的口径均不一致。

虽然预算编制和会计核算相对独立，但是预算管理和会计核算的关系非常密切，预算管理需要和会计核算相互配合。首先，预算需要参考会计核算数据进行编制；其次，A企业没有单独的预算信息系统，预算分析和管控依赖于会计核算数据；最后，会计核算的对象即经济业务活动需要依据预算目标进行管理。

财务数据集中记录在会计核算系统中，由于预算科目和会计科目的口径不一致，A公司在进行预算数据分析时需要将会计核算数据从会计核算系统中导出手工调整为预算科目口径。预算科目和会计科目无法一一对应，使得会计核算数据和预算数据的转换需要耗费大量的时间和精力，而且容易出现错误，不利于预算管理和会计监督，也无法满足及时性和准确性的要求，明显不适应企业的战略发展。

3.5 信息化程度低，预算编制和管理难度大

信息化程度较低是国有企业的普遍现象，企业的信息化建设耗时耗力，在行业经济形势不景气的环境下，国有企业的信息化建设普遍推进较慢。A公司完成全面预算改革时间较短，预算管理信息化建设相对滞后，预算制定需靠人工收集、汇总、校验数据，预算编制流程冗长，同时提升了出错的概率。

信息化程度较低降低了预算编制和管理过程中的沟通和协作效率。各部门的预算编制的信息传达只能通过开会、表格文件、电话等方式，不仅耗费时间，而且无法保证信息的及时和准确传达。A公司的部门数量较多，各个部门的预算数据相对独立，部门预算数据在编制过程中经常需要调整，财务部门负责汇总部门预算数据，在汇总时需要反复和各个部门确认数据的更新，并进行多次汇总，此过程需要耗费大量的时间和精力。同时，公司管理层只有在开会听取汇报时才能较为完整地了解预算相关信息，平时无法及时获取预算的执行情况，难以监督预算的执行，信息的滞后容易导致预算的决策依据不足，造成决策失误。

3.6 预算绩效考核机制不完善，员工考核不到位

预算绩效考核包括两个层面：一个是公司层面，针对整个公司的经营业绩，主要是考核各个指标，如营业收入、净利润等指标；一个是运营层面，针对预算执行者，包括执行预算的各个部门和员工。A公司在公司层面有明确的绩效考核标准，也能够严格执行，但是缺少完善的运营层面的考核机制，公司预算管理制度中明确了部门和员工预算绩效考核办法，但是员工绩效考核指标体系不完善，可执行性较低，在实际工作中无法落实。

缺少运营层面的预算考核将导致预算的执行效率较低。运营层面的预算考核主要是为了将公司层面的预算指标细分到部门和个人，将公司目标、部门目标和个人目标建立联系，从而保证预算目标的实现。缺乏对预算执行者的绩效考核将导致公司层面的预算难以落地，员工考核和公司目标没有建立起有效的关联，员工缺乏对公司目标的责任感，将无法激励员工为了公司目标而努力。

4 A公司全面预算管理的改进建议

4.1 设立预算管理委员会

完善预算管理机构是国有企业全面预算管理改革的关键环节。一个健全的预算管理机构能确保预算管理的科学性、规范性和高效性，进而推动企业资源的有效分配与战略目标的达成。A公司应增设预算管理委员会，统筹全面预算的编制工作。

预算管理委员会需明确其职能与责任。预算管理委员会应负责预算编制、审批、执行、监控及评价等全过程管理。首先，该委员会须具备足够的权威性，以协调企业内部各部门之间的关系，确保预算工作顺利开展；其次，预算管理委员会需承担预算管理培训与指导任务，以提升企业内部对预算管理重要性的认知；最后，预算管理委员会应聚焦于信息化建设，鉴于当前信息技术的快速发展，借助信息化工具能显著提升预算管理效能。为此，该委员会需推进预算管理的信息化进程，采纳先进的预算管理软件，构建统一的预算管理系统，以实现预算数据的自动化搜集、处理及分析。

4.2 优化监管体系，确保经营和预算目标的合理性

优化监管体系的目的在于保证国有资产的保值增值和国有企业的可持续发展。构建高效、透明且规范的监管体系，有利于确保国有企业经营活动全面遵循国家法律法规，同时，显著提升国有资本运营效能和经济效益。通常，国有企业的监管体系包括政府监管层、出资层和运营层，政府监管层主要是国资委，承担国资监管责任；出资层可能是国资委，也可能是产业集团公司等；运营层则是企业本身的治理层，他们共同承担着公司的监管责任。

首先，优化监管体系需明确各个监管层级的监管目标与原则，明确政府监管层、出资层和运营层的主体责任，总体监管目标应与国家经济发展战略及国有企业改革导向一致，旨在增强国有企业核心竞争力，促进可持续发展。监管原则应包含合法性、高效性、公平性与透明性，确保监管既能满足国家宏观调控需求，又能激发企业活力与创新动力。

其次，从政府部门的经济目标到国有企业自上而下层层分解的经营和预算目标应避免“一刀切”现象。目标的分解应建立在分类的基础上，实现细化管理。国有企业的类别、发展阶段、任务要求等都存在差异，制定经营和预算目标应充分考虑企业的实际情况和外在的市场环境，只有这样才能充分调动员工的积极性，发挥预算绩效考核的价值。

4.3 减少预算松弛现象

预算松弛使得企业经营过程中产生大量的无效成本，经营成本无法实现最小化，利润也就无法实现最大化，长此以往，将造成资源浪费，严重影响企业的经营效益。加强预算管理，减少预算松弛，是确保国有企业预算管理科学性和有效性的关键步骤。

首先，减少预算松弛应当评估预算目标与企业战略目标的一致性。管理层应向员工宣传企业的战略目标，预算目标应当支持企业的长期战略规划，在预算制定阶段，需要确保预算目标不仅在财务上是可行的，而且在战略上是与企业的长远发展相协调的。同时，在考核评价中，将员工个人目标、部门目标和企业的战略目标保持协同，将员工的考核和企业的发展融为一体，尽量避免个人本位主义和短期行为对预算编制的消极影响。

其次，减少预算松弛应当加强对预算的合理性审核。第一，应加强上下级之间信息的沟通和共享，如利用网络技术建立信息共享系统，让上层管理者能及时了解企业的信息，加强对预算合理性的审核；第二，预算审查部门应加强对预算数据的审查，如有必要可通过聘请外部专业人士协助等方式核实其合理性，减少预算松弛的现象的发生。

4.4 统一预算科目和会计科目口径

预算科目和会计科目的统一性是保证预算管理有效性的重要因素，在国有企业中尤为关键。预算套表通常被用作规划和控制企业财务活动的工具，而会计科目核算则是记录和报告企业的日常经济业务活动。二者口径的一致性能够确保预算细分目标与实际财务数据的清晰对应，提升预算执行的透明度与可追溯性，并简化预算分析的流程，降低数据错误和不一致性出现的可能性。

预算科目和会计科目口径的统一有助于提高预算编制的准确性。在预算编制过程中，若预算科目和会计科目的口径不一致，可能导致预算编制人员在预算编制阶段难以准确地将预算目标转换为具体财务指标。这种不一致会在预算执行阶段引发预算与实际财务数据不匹配的问题，进而影响预算控制的有效性。因此，国有企业应确保预算科目和会计科目口径的统一，以此助力预算的编制与执行。

此外，保持预算科目和会计科目口径的一致性有助于提高财务报销审核的效率。企业财务部门在审核成本费用支出时，同时需要进行预算管控，审核支出是否在预算范围内，若预算科目和会计科目不一致，审核时需要将财务数据转换成预算数据，再判断是否超支，增加了财务报销审核的工作难度。当预算科目与会计核算科目保持一致时，财务人员可直接判断报销是否超预算，不仅提高了财务报销的审核效率，也避免了因口径不一致而产生错误的可能性。

4.5 推行预算信息化管理，提高效率和准确性

推行预算信息化管理是国有企业提升预算管理效能的重要途径。计算机系统的数据处理能力远超人力，而预算管理的对象主要是数据，利用信息化系统提升预算管理的效率和准确性是未来的必然趋势。

首先，预算信息化管理能打破预算信息的壁垒，实现企业的预算数据协同。通过信息化平台，设置数据公式关系，预算编制部门只需要填写基础数据，所有数据就能同步更新至财务部门汇总，修正预算数据时，也无需反复审核汇总，避免烦琐的人工操作，显著提升预算编制的效率和准确性。同时，企业管理人员能够随时通过信息化平台获取完整的预算相关信息，能减少预算信息的传递成本，增强预算管理决策的科学性，提升预算管理的效能。

其次，预算信息化管理能显著提升预算管理的精细度。利用信息化系统强大的存储能力，所有与预算相关的信息都可以存储到信息化系统中，并可依据需求多维度分类汇总，企业可以实时监测预算的执行情况，同时和目标数、历史数等进行对比分析，对于重点指标还可以根据总项或者单项设置预警机制，提升预算管理的精细度。

4.6 完善预算绩效考核机制，将考核落实到员工

完善预算绩效考核机制，是国有企业全面预算管理的核心环节，将预算绩效考核分解到运营层面，落实到员工，能提高员工的责任感，保证预算目标的实现，同时有助于资源优化配置，降低预算风险。

首先，完善的预算绩效考核机制能提高员工的责任感，保证预算目标的实现。通过运营层面的预算考核指标，能将公司预算目标转换成员工的个人目标，增强员工对预算的参与感和责任感，激励员工更加努力完成公司的预算目标。同时，完善预算考核指标能约束不必要的开支，降低企业的运营成本，保证预算目标实现。

其次，完善的预算绩效考核机制能优化资源配置，加强预算风险防控。部门的预算考核可以量化各部门的资源使用效率，企业可以通过考核结果调整部门间的资源分配，将有限的资源投入效益最好的业务。此外，通过定期比较和分析员工个人目标和工作成果之间的差异，能及时发现执行中的偏差，并采取相应的措施，降低预算风险。

5 结语

当前，很多国有企业都在进行全面预算管理改革，并逐步完善全面预算管理制度，以提质增效、增强核心竞争力，保证企业的可持续发展。通过不断优化预算管理，国有企业可以更好地满足市场经济的发展要求，提高资源配置的效率和效果，为实现可持续发展奠定坚实的基础。A公司作为国有企业的一员，其在预算管理方面的改革和创新，不仅能够提升自身的管理水平，也将为其他国有企业提供宝贵的经验和参考。

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