城乡建设用地增减挂钩应用模型研究

摘 "要：目前，对于城乡建设用地增减挂钩应用模型的研究较少，该文将济南市章丘区黄河街道城乡建设用地增减挂钩确定为3种应用模型，在借鉴国内已建立的城乡建设用地增减挂钩评价指标体系的基础上，通过分析引入节地率、建设效率、单位面积指标收益3个新的指标，从而确定模型的对比指标，最终经过定量计算确定最优的应用模型。通过对比各模型的应用特点，详细分析不同模式的优缺点，提出具有建设性的建议，为城乡建设用地增减挂钩的应用提供决策依据。

关键词：城乡建设用地增减挂钩；耕地保护；应用模型；指标体系；城乡融合

中图分类号：F301.2 " " "文献标志码：A " " " " "文章编号：2096-9902（2024）08-0044-04

Abstract： At present， there is little research on the application model of the increase and decrease of urban and rural development land. In this paper， the increase and decrease of urban and rural development land in the streets of the Yellow River in Zhangqiu District of Jinan City is determined as three application models. On the basis of drawing lessons from the domestic established evaluation index system of the increase and decrease of urban and rural development land， three new indicators of land saving rate， construction efficiency and income per unit area are introduced through analysis， thus the comparison index of the model is determined. Finally， the optimal application model is determined by quantitative calculation. By comparing the application characteristics of each model， the advantages and disadvantages of different models are analyzed in detail， and constructive suggestions are put forward to provide decision-making basis for the application of linking the increase and decrease of urban and rural development land.

Keywords： link the increase and decrease of urban and rural development land; arable land protection; application model; index system; urban-rural integration

为解决城市化进程中用地需求不断增加与耕地保护的矛盾，国土资源部创新开展了全国城乡建设用地增减挂钩试点工作，首批试点于2006年在山东、江苏、湖北、四川及天津5个省市开展。该项工作开展以来在统筹城乡发展，优化土地利用结构，保护耕地，集约节约用地等方面发挥了极其重要的作用，同时也存在着一定问题和发展瓶颈。目前，对于城乡建设用地增减挂钩（以下简称“增减挂钩”）政策研究较多，但缺少对实际应用的研究，本文通过对济南市章丘区黄河街道这一充分开展增减挂钩工作地区的研究分析，为下一步完善发展增减挂钩提供决策依据。

1 "增减挂钩项目开展模式

增减挂钩项目开展模式因依据的标准不同，其划分类型也就不同，目前主要有以下几种划分方式。

按照资金来源方式的不同分为政府主导型、企业主导型、自主开发型。政府主导型是指由县（市、区）政府作为项目实施主体，项目资金全部来源于财政资金，从设计到实施直到最终节余指标使用全部由政府主导，各地早期开展的增减挂钩项目大部分为该模式，这种模式能充分发挥政府权威性，实施力度大，但资金来源单一，财政状况紧张时容易造成资金拨付不到位，进而影响项目进度[1]；企业主导型是由企业作为项目的实施主体，负责项目资金筹措，承担项目发展战略制定、项目开发建设、项目招商运营的全过程实施与管控，随着土地市场的开放度不断增强，更多的企业参与到增减挂钩项目建设中来，由于企业有着更多的融资渠道，所以财政状况差的地区多采用该模式，但由于企业追求的是利润最大化，所以工程质量存在隐患，且企业资金运转一旦出现问题，容易造成项目烂尾；自主开发型通常是由村集体自发组织本村村民主动进行宅基地退出，利用腾退出的土地指标发展乡村经济，或者通过政府使用指标将获取的资金收益返回至村集体，由于该模式是由村民自发开展的，所以群众意愿能够获得最大满足，群众的参与性也更强，但这种模式通常要求村集体具有很强的经济实力。

按照搬迁村庄安置区位置分为村内安置型、就近集中安置型、镇驻地集中安置型。村内安置型是指安置区设置在本村村内，为单个村庄拆迁，安置用地多利用旧村原有宅基地，安置区多为小型社区，该模式开展起来比较灵活，但由于社区小人口少，配套很难得到保障；就近集中安置型主要是在地理位置接近的多个村庄范围内，选取距离各村较近的位置设置集中安置区，也就是通常说的合村并居，此类社区规模由安置村庄的多少决定，该模式在满足社区配套的同时还不影响村民正常耕作；镇驻地集中安置型是指安置区位于镇驻地，涉及的拆迁村可能位于镇驻地周边，也可能位于镇驻地较远的位置，镇驻地社区通常为当地规模最大的社区，也拥有着最为完备的配套。

根据节余指标的使用范围分为县域内指标使用型、省域内指标流转型、跨省域指标调剂型。县域内指标使用型是指增减挂钩项目产生的节余指标限定在县域范围内使用，严禁跨县域使用指标；省域内指标流转型是指节余指标允许突破县域范围，在省域范围内流转使用；跨省域指标调剂型是指按照国务院办公厅2018年印发的《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》要求，将“三区三州”及其他深度贫困县增减挂钩节余指标由国家统筹跨省域调剂使用。由于增减挂钩指标能否跨地区流转是由国家政策规定的，所以采取哪种模式并不是当地政府能够完全决定的。

2 "增减挂钩应用模型研究

2.1 "黄河街道概况

黄河街道地处济南市章丘区西北部，北接黄河，与济南市济阳区隔黄河相望，总面积121.89 km2。境内大部分为冲积平原，地势略西高东低，南高北低，海拔在18.5～21 m之间[2]。土地利用类型以耕地、林地、村镇建设用地为主，农业种植以小麦、玉米、蔬菜为主。截至2023年，黄河街道下辖72个行政村已有31个行政村搬迁至新型社区，其中29个村通过实施增减挂钩政策完成拆迁安置。

2.2 "模型确定

增减挂钩项目开展模式均是从单一方面进行的划分，而实际应用中却是多个方面的结合，结合黄河街道增减挂钩项目情况，本文将29个增减挂钩拆旧村确定为3种应用模型，A模型为“政府主导+本村安置+县域使用”涉及2个拆旧村；B模型为“企业主导+就近集中安置+省域流转使用”，涉及6个拆旧村庄；C模型为“政企合作+镇驻地集中安置+省域、县域结合使用”，涉及21个拆旧村庄，3种模型分布如图1所示。

图1 "黄河街道增减挂钩模型在最新影像图上的分布

2.3 "对比指标选取

目前对于增减挂钩项目尚未建立完善的评价指标体系，增减挂钩政策作为一种创新的土地整治方式，国内学者多在借鉴土地整理项目评价体系基础上，主要从经济效益、社会效益、生态效益3方面构建指标体系（表1）[3-6]。

表1 "增减挂钩项目传统指标评价体系

由于上述指标体系是参照土地整理项目建立的，其中的新增耕地率、绿色植被覆盖率、景观破碎度对于土地整理项目有一定评价意义，但对于增减挂钩项目而言，因项目复垦区限定在旧村范围内，复垦区内除必要的道路、沟渠等配套外，全部复垦为耕地，因此这3项指标对于增减挂钩项目的评价没有实际意义。

本文目的是通过对比3种应用模型，从而能够分析出哪种模型或者什么样的组合模式更适宜增减挂钩的应用，因此上述评价指标体系中的指标如果对于3个模型是相同的，对于模型对比也是没有意义的。通过多年增减挂钩项目的实施，黄河街道采取的双区同建模式，让搬迁后的农民在将复垦后土地流转后能够到产业园区打工获得额外收入，对于所有村民而言在增加就业和收入方面是相同的，因此农民纯收入增加率、单位投资就业人数2项指标是相同的；由于黄河街道地处黄河下游冲积平原，水资源丰富，项目拆旧区复垦后均配套了完善的水利设施，能够充分满足项目区灌排，所有耕地等级与周边耕地相同，因此指标灌溉保证率也相同；黄河街道实施的所有增减挂钩项目的村民满意率均在95%以上，因此居民支持率也是相同的。综上所述，农民纯收入增加率、单位投资就业人数、灌溉保证率、居民支持率这4项指标不再纳入模型对比分析中。

为更加全面地对比3个模型，本文增加了节地率、建设效率、单位面积指标收益这3个指标，分别用来反映土地集约节约利用程度、项目推进速度和节余指标收益大小，最终确定黄河街道增减挂钩模型对比指标为：单位面积投资、静态投资收益率、安置区公共设施配套率、节地率、建设效率、单位面积指标收益6个指标。由10位熟悉增减挂钩工作的专家和管理人员根据1—9的标度来确定上述6个指标的相对重要性，建立两两成对比较的判断矩阵，最终确定各指标的权重（表2）。

表2 "增减挂钩模型对比指标权重表

2.4 "模型对比分析

首先整理汇总计算各评价指标所需的基础数据（见表3），计算出3个模型的各项指标值，然后对指标计算结果进行标准化处理获得各项指标的得分，最后加权求和得到对应模型的总得分（见表4）。需要指出，该得分是为了比较3个模型的相对优劣程度，采用极差标准化处理后的得分，并不是该模型的绩效得分。

通过对比可以看出，C模型得分最高，说明C模型最适合在黄河街道这一类型的地域进行推广应用，分析原因：一是C模型是由政企合作实施的，由于C模型的拆旧村庄属于黄河滩区内，黄河滩区迁建是国家级的民生工程，国家给予了一定的财政补贴，同时该项目又由央企参与运作，因此项目资金能够得到充分保障，政企的有效联合，既能发挥企业运作的高效，又能充分发挥政府对项目的监管作用，实现效率、质量的完美结合；二是C模型是将黄河滩区内搬迁的村民全部集中安置在黄河街道驻地，对于平原地区，村民搬迁后，复垦出的土地与原村内原有耕地统一进行流转，既保证了村民的土地收入，又解决了住房远离后无法耕作的问题。截至2022年底，黄河街道已流转耕地8万亩（1亩约等于667 m2），占所有耕地面积63%，增减挂钩项目复垦区的耕地全部进行了流转。同时镇驻地社区完善的基础设施配套、丰富的公共服务资源、便捷的出行、舒适的环境都让村民更加愿意搬迁；三是节余指标省域和县域内的结合使用，既能缓解本地用地需求，又能获得比较大的指标收益，对于增减挂钩指标交易政策，市场导向型或政府导向型都过于偏激，促使市场机制和行政机制契合则更加有效[7]。对比来看，虽然C模型取得的效果最佳，但相对于A、B 2个模型其单位面积投资是最大的，且投资额远大于指标收益，这对于增减挂钩项目的推进是非常不利的，如果不是因为项目属于国家级的民生工程，项目的实施将存在极大的金融风险。再者，镇驻地的承载力、规划的建设面积决定了其安置能力是有限的，不可能所有增减挂钩项目都采取镇驻地集中安置的方式，同时异地安置容易产生较大的土地权属纠纷。

B模型整体得分较C模型低，与C模型对比可以看出，该模型在单位面积投资、单位面积指标收益两项指标上得分更高，这充分体现了企业运作模式效益最大化的特点，但由于项目实施过程中存在资金拨付不及时的情况，B模型项目实施周期比C模型要长，而且指标调剂使用受土地市场行情影响，指标价格波动大，回款周期长。项目安置区位于6个拆旧村的中心位置，虽然离镇驻地较远，但由于社区规模相对较大，社区人口超过5 000人，因此社区的配套比较完善，同时由于社区距离村集体土地较近便于耕种，因此该模型复垦出的耕地大多流转给了本村村民。虽然该模型总得分并非最高，但各项得分比较均衡，说明该模型进行推广应用的适应性更强。

A模型在3个模型中得分最低，主要是由于该模型的安置区公共设施配套率和建设效率特别低导致。该模型涉及2个村属于黄河街道2010年开展的第一批增减挂钩试点项目，政策方面不够完善，受规划条件限制，安置区设置在本村村内，社区规模小，相应的配套设施很少，由于当时新型社区刚刚兴起，对于农民“上楼”的利弊存在不同观点，农民对于进社区也需要一定接受的过程，所以早期项目进展相对较慢，且随着社会发展，人们对于社区环境和配套的要求也越来越高，所以A模型这种本村安置的小型社区越来越不被接受。

3 "结束语

以提高土地利用价值为手段，集约利用土地为目标的拆村并居政策代表了农村土地整治的基本走向[8]。如何充分发挥增减挂钩政策在破除城乡二元结构，推动乡村振兴方面的作用，是各级政府应当考虑的。由于增减挂钩项目运作模式的多样性，这就要求地方在开展工作前必须结合本地实际，选择最适宜的方式，才能确保搬迁村民的根本利益。真正的城镇化不是简单的土地城镇化，不是单纯的以农民“上楼”为目的，更多的应该是人的城镇化，要以新型城乡统筹模式来导入相关产业，产业发展是支撑城镇化持续健康发展最为重要的内生动力，也是解决“上楼”农民就业问题的关键所在，产业发展水平的高低决定城镇化发展水平和质量的高低。

建议下一步增减挂钩项目实施重点达到以下3方面目标。一是带动村集体增收。通过新型农村社区建设，村庄化零为整，将大量土地复垦为耕地，增加村庄耕地面积，通过将新增耕地对外流转发包，村集体获得持续稳定的收入。二是实现传统农业提升。加速土地合理流转，实现更大范围内规划产业布局，切实提供解决农民就地就近务工途径，让群众不离乡背井就能实现由农民向产业工人转化，增加农民收入。结合本地实际，利用当地的有利资源，打造集高效农业、休闲度假、游玩娱乐于一体的生态观光旅游社区，一举多得。三是双区同建促进城乡融合。增减挂钩项目前期规划既要考虑社区规划又要考虑园区规划，社区建设改善农民居住条件，实现农民生活上向城镇融合，产业园区的建设改变农民生产条件，实现农民生产上向城镇融合。

参考文献：

[1] 王瑷玲，赵庚星，李占军.土地整理效益项目后综合评价方法[J].农业工程学报，2006，22（4）：58-61.

[2] 李立国.中华人民共和国政区大典山东省卷[M].北京：中国社会出版社，2015：231-233.

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[4] 覃事娅，尹患斌，徐朋.土地整理综合效益评价指标体系的构建[J].山东国土资源，2003，23（2）：5-7.

[5] 李岩，赵庚，王瑷玲.土地整理效益评价指标体系研究及其应用[J].农业工程学报，2006，22（10）：98-101.

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[7] 王明生，郭忠兴，薛朝辉，等.城乡建设用地指标交易政策优化研究——基于地票与复垦券的分析[J].城市发展研究，2020，27（3）：100-106.

[8] 秦小健，赵谦.城乡土地增减挂钩政策的现实困境及可能出路[J].安徽行政学院学报，2011，6（2）：66-71.