民办图书馆立法保护研究：演进、困境与纾解

2024-12-31刘鹏王贵海

图书馆研究与工作 2024年8期

摘要：从四个阶段系统回顾民办图书馆立法保护的演进路径，深刻反思民办图书馆立法保护的实践样态，发现民办图书馆立法保护存在制度规范有待完善、保障机制衔接困难及组织机构匮缺乏力的现实困境。面对民办图书馆立法保护的严峻形势，探索通过系统论研究方法，积极构建制度有力、组织聚力、保障得力的民办图书馆立法保护体系，以期为我国民办图书馆事业的高质量发展提供坚强法治保障。

关键词：民办图书馆；立法保护；发展沿革；现实困境；纾解对策

中图分类号：G258.83；D922.16 文献标识码：A

Research on Legislative Protection of Private Libraries： Evolutionary， Dilemmas， and Solutions

Abstract This article systematically reviews the evolutionary path of legislative protection for private libraries through four stages， reflecting deeply on the practical state of such protection. It identifies several challenges， including the need for improved institutional norms， difficulties in coordinating guarantee mechanisms， and insufficient organizational strength. In light of the severe situation surrounding the legislative protection of private libraries， the article explores the use of systems theory research methods to actively construct a robust legislative protection system characterized by strong institutions， cohesive organizations， and effective safeguards. This aims to provide strong legal guarantees for the high-quality development of private libraries in China.

Key words private library; legislative protection; development evolution; realistic dilemmas; solutions

民办图书馆是由社会力量自主创办、自主管理、自主运营的非营利性图书馆[1]，与公共图书馆共同承担国家图书文化给付的行政任务，是国家推动社会力量参与文化公共服务的新创举。然而，现阶段我国在依法治理民办图书馆方面面临诸多现实问题。经过梳理发现，学术界对公共图书馆立法保护的理论研究成果颇丰，但针对民办图书馆立法保护的理论研究较少。本文通过系统论的研究方法，以“过去—现在—未来”的时间脉络为视角，展开对民办图书馆立法保护的论述，具体思路体现为对民办图书馆立法保护的“回顾—反思—展望”，即系统回顾民办图书馆立法保护的演进路径，深刻反思民办图书馆立法保护的现实困境，并寻求纾解之道。

1 近现代民办图书馆立法保护的演进路径

探寻民办图书馆立法保护演进路径的意义在于帮助我们系统了解其发展规律及经验教训，从而更有针对性地应对当前和未来所面对的机遇与挑战。本文结合我国近现代民办图书馆在特定时期的不同发展特点，将其立法保护的演进路径归纳为萌芽、成长、探索及进步四个阶段。

1.1 萌芽阶段（1897—1912年）

该阶段主要发生在清朝末期。以张元济1897年创办通艺学堂图书馆作为我国民办图书馆的开端，该馆制定的《图书馆章程》和《阅报处章程》成为我国民办图书馆立法保护的萌芽[2]。《图书馆章程》对办馆宗旨、藏书建设、图书分类、人员配备、借阅办法、图书赔偿、借阅册数、借阅时间及图书捐赠等方面均有所涉猎。《阅报处章程》则详细规定了报刊种类、阅读辅导、报刊到馆登记及读者阅读登记等内容。这是迄今为止我国发现的最早的民办图书馆管理制度，构建了我国早期民办图书馆独具特色的管理模式雏形[3]。随后，1904年《湖南图书馆兼教育博物馆规则》和1909年《京师及各省图书馆通行章程》的相继颁布，也为早期民办图书馆运行、管理及服务提供了制度遵循。萌芽阶段的民办图书馆管理制度的制定与实施，具有极其重要的历史意义和现实价值。这些制度开创了我国民办图书馆立法保护的先河，奠定了我国民办图书馆事业发展的基础，标志着我国民办图书馆管理开始逐步走向规范化、科学化的发展路径。

1.2 成长阶段（1912—1949年）

该阶段主要发生在民国时期。这一时期我国与国际社会接触频繁，为吸收西方国家民办图书馆事业发展的先进经验提供了契机，同时也推动了我国民办图书馆立法保护的繁荣发展。1915年，北洋政府颁布了《图书馆规程》和《通俗图书馆规程》两部重要法规，明确了我国民办图书馆事业发展的法律依据及办馆规范。国民政府在1927年至1949年间颁布了包括《图书馆条例》《新出图书呈缴条例》《私立图书馆立案办法》等在内的十余部相关法规。特别是《私立图书馆立案办法》的颁布实施，对私立图书馆的设立条件、设立程序、设立审查、审理登记、设立效力及设立期限等方面进行了详细规定[4]。这些法规的制定和实施，对于促进民办图书馆的发展和提高民办图书馆服务质量具有重要意义，标志着民国时期民办图书馆管理的制度化与规范化。与此同时，有条件的地区结合民办图书馆管理工作实际，也纷纷制定了民办图书馆内部管理工作规程。正是以上这些重要法规的制定和实施，民国时期的民办图书馆立法保护才得以繁荣。相较于萌芽阶段，成长阶段的民办图书馆立法保护的内容更为细化，对读者的权益保障也更加深入，为我国近现代民办图书馆事业发展奠定了坚实基础。

1.3 探索阶段（1949—1978年）

该阶段主要发生在中华人民共和国成立后至改革开放前。1955年，文化部印发《关于加强和改进公共图书馆工作的指示》，明确了中华人民共和国成立初期我国图书馆工作的目标、对象及任务，强调重点推进社会主义和爱国主义的教育宣传，对信息文献采取了顺应当时社会形势的分类。1956年，文化部发布《明确图书馆的方针和任务为大力配合向科学进军而奋斗》的报告，提出由图书馆承担为知识分子提供研究资料的基本任务，这是在当时国家科学发展的紧迫形势下，图书馆作为知识传播和智力支持载体的充分体现，也标志着我国图书馆事业迈上了新台阶。在进入以计划经济为主的社会主义事业探索发展时期后，我国各类图书馆数量显著增长，其中民办图书馆从1949年的百余家增加至上万家。1957年，国务院印发《全国图书协调方案》，提出建立11个中心图书馆委员会，以促进图书馆之间的业务合作和信息文献交流[5]。1962年，文化部印发《1963—1972年科学技术发展规划》，强调了图书馆在我国科学发展中的重要地位，要求图书馆能够及时准确地利用图书、资料和情报为科学技术发展提供有效支持。尽管该阶段专门针对民办图书馆的政策并不多见，但文化事业从各个方面逐渐繁荣起来，图书馆与图书馆员的地位得到进一步提升，全国性的文化图书政策也得到了进一步完善。

1.4 进步阶段（1978—2023年）

改革开放后，我国文化事业随着经济高速发展得到长足进步。在这一时期，图书馆事业及立法保护的制度规范迎来了历史的春天。1980年，中共中央书记处通过《图书馆工作汇报提纲》，总结了1949年以来图书馆工作的经验和教训，有力推动了我国民办图书馆事业回归正轨。1982年，文化部发布的《省（自治区、市）图书馆工作条例》，对公共图书馆的性质、任务、服务对象、职能及运行等方面进行了详细规定[6]。此后，有关民办图书馆的各类政策开始不断涌现。尽管这些民办图书馆立法制度仍存在一些缺陷，但它无疑为未来图书馆政策的完善奠定了基础。《公共图书馆法》第四条规定“国家鼓励公民、法人和其他组织自筹资金设立公共图书馆”，明确将民办图书馆纳入了法律保护范畴。然而，由于缺乏行之有效的运行程序及灵活多变的执行方式，民办图书馆在面临治理困境时，仍会出现心有余而力不足的局面。

2 民办图书馆立法保护的现实困境

通过上述分析不难发现，随着民办图书馆相关法律的修订与完善，我国民办图书馆立法保护的制度框架已初见雏形，基本实现了对民办图书馆发展的规范引导。然而，民办图书馆的立法保护还不成体系，在实施运行过程中，不同程度地暴露出制度规范、保障机制及组织机构等方面的问题。这是立法与司法制度缺乏统筹的体现，阻碍了法律生命力的蔓延[7]。

2.1 制度规范有待完善

2.1.1 法律规定供给不足

《公共图书馆法》第四条明确指出，国家鼓励公民、法人和其他组织自筹经费设立公共图书馆。这意味着公共图书馆设立主体由单一化走向多元化和民主化，社会力量出资兴办的公共图书馆在我国开始具有合法地位。虽然民办图书馆可以承担部分公共图书馆的职能，但在设立、管理及保障机制等方面与公共图书馆却大相径庭。《公共图书馆法》以政府设立的公共图书馆为主要实施对象，并不完全契合民办图书馆的管理需求，因此暴露出规范管理缺失和促进措施不足的问题[8]。

2.1.2 法律条文可行性差

《公共图书馆法》关于民办图书馆的法律条文在司法适用中可行性不高，在司法裁判中能够发挥的作用有限，具体体现在两个方面：一方面，宣示性条款过多。经过梳理发现，该法共有17条宣示性条款，占法律条文总数的30.9%，这些条款明确了该法适用的基本原则和价值追求，作为国家立场与政策态度的现实表达，发挥法的评价、指引及预测作用，但仅在法律规定不明确或存在争议的情况下，才可以为法律解释提供具体指引[9]。另一方面，法律责任条款缺失。经过梳理发现，该法仅有1条关于法律责任条款，虽然使用了“不得”“应当”等强制性表达，但缺乏对应的惩罚措施，导致对民办图书馆的保障效力有限。

2.1.3 法律程序存在缺失

明确的法律程序可以规范指引民办图书馆的设立、运行、管理及服务等行为，使其更加规范、公正及透明，有助于提高民办图书馆的服务质量和管理水平，增强读者对民办图书馆的信任度和满意度。现阶段民办图书馆立法保护的法律程序缺失主要表现为两个方面：一方面，民办图书馆的退出、接管等程序不够明确，为权力寻租提供了可能。另一方面，民办图书馆管理和服务行为监督制约机制的缺失，导致部分违法违规行为屡禁不止，损害了大众的知识权益与文化权益。

2.2 保障机制衔接困难

2.2.1 经费来源不稳定

制约民办图书馆发展的最大瓶颈是办馆经费，民办图书馆经费来源不稳定的问题十分普遍[10]。通常存在以下三个方面问题：其一，捐赠不稳定。民办图书馆通常会向社会募集捐赠款项用于购买图书、维护设施及开展活动等，但由于社会经济环境的变化，捐赠款项数量及频率都不稳定，有时会出现捐赠减少甚至停滞的情况。其二，政府补贴不足。虽然一些地方政府会对民办图书馆进行资金补贴，但是补贴金额通常难以满足民办图书馆的正常运营和发展需求。其三，自筹资金困难。民办图书馆的自筹资金通常来自会员制度、出租场地等方式，但是这些方式的收入极不稳定，有时甚至会出现收入为负的情况。

2.2.2 设施保障不充分

民办图书馆的设施大多无法与公办图书馆相比，并因此影响用户的阅读体验和使用体验。通常存在以下问题：其一，场地供给不足。民办图书馆的经费来源相对有限，很多民办图书馆的场地都比较狭小，无法容纳足够的图书和用户。例如，微澜图书馆北京五馆，仅有10平方米左右，除了三排书架外，仅能容下一张办公桌。其二，数字化设备使用不足。缺少用于数字化处理、存储和展示图书馆藏书、文献和其他资料的设备，如数字化存储设备、数字化展示设备、数字化检索系统等[11]。

2.2.3 服务质量不过关

现行的相关法规缺少对民办图书馆服务质量的精准立法，导致民办图书馆在藏书质量、文化活动及开放时间保障方面存在很多问题。其一，藏书质量不高。由于民办图书馆的经费来源相对有限，大部分民办图书馆没有专职的图书采购人员，无法准确评估读者需求和市场趋势，导致购买图书的质量不高，无法满足用户的阅读需求。其二，文化活动不多。民办图书馆通常是由图书爱好者或志愿者经营，他们可能缺乏专业的文化活动策划和组织经验，组织讲座、展览、读书会等高质量的文化活动受限。其三，开放时间保障不力。《公共图书馆法》第三十八条明确了公共图书馆的开放时间，但倘若像要求政府设立的公共图书馆那样去要求社会力量兴办的民办图书馆难度较大[12]。

2.3 组织机构匮缺乏力

2.3.1 机构设置依附

民办图书馆的自我发展能力薄弱[13]，需要依附其他机构或组织获取支持和认可，以实现其服务目标和使命。具体体现在三个方面：其一，资金来源的依附性。民办图书馆机构通常是由私人或非营利组织出资设立，因此其资金来源相对不稳定，需要依附于其他机构或组织来获取资金支持。其二，服务对象的依附性。民办图书馆通常面向特定的服务对象，如某个行业、某个地区或某个群体，需要依附于相关机构或组织来获取服务对象的支持和认可。其三，资源共享的依附性。民办图书馆机构通常资源有限，需要依附于其他机构或组织来实现资源共享和互助。

2.3.2 职责范围交叉

目前，我国对于民办图书馆的管理法规尚不完善，缺乏明确的职权划分和监管机制，导致民办图书馆与公办图书馆之间的职权范围存在不同程度的交叉，难以有效协调和管理。具体体现为如下三个方面：其一，藏书管理。公办图书馆和民办图书馆都有藏书管理的职责，但是由于两者的性质不同，其藏书的数量、种类、采购渠道等方面也存在差异。其二，文化活动。公办图书馆和民办图书馆都有举办文化活动的职责，但是由于两者的资源和规模不同，其举办的文化活动也存在差异。其三，知识产权保护。公办图书馆通常通过购买正版书籍、建立数字图书馆等方式来保护知识产权，而民办图书馆则通常通过签订合同、购买授权等方式来保护知识产权。

2.3.3 人员身份多重

自发性、草根性、多样性是民办图书馆的基本特性[14]。创办人的文化自觉是民办图书馆萌生的主因。民办图书馆大多为非图书馆职业的人创办，主要分布在农村欠发达地区，创办主体多为农民和退休人员。民办图书馆的从业人员素质总体不高，缺乏专业知识和管理能力，无法为读者提供准确、及时的咨询和服务，甚至会给读者提供错误信息，同时也导致了民办图书馆功能布局欠合理，阅读资源少，推广服务手段单一，受众面窄等问题，继而引发重建轻管、利用率低等连锁反应。

3 民办图书馆立法保护的纾解之道

通过现实困境分析可知，我国民办图书馆的立法保护滞后于民办图书馆的发展现状，已经成为制约民办图书馆发展的制度短板。我们可以考虑通过系统论的研究方法，以制度规范表达系统要素的层次性，以组织机构表达系统结构的稳定性，以保障机制体现系统环境的互动性[15]，积极构建制度体系、保障体系与组织体系三位一体的民办图书馆立法保护体系，为民办图书馆立法保护提供有针对性的纾解之道，也为我国民办图书馆事业的高质量发展提供坚强法治保障。

3.1 健全立法保护制度体系

3.1.1 法律地位精准化

法律地位的精准化是推进民办图书馆专业化管理的基础。通过立法确立民办图书馆的法律地位，明确其非营利与社会公益的性质，便于向民办图书馆提供精准的法律保障。其一，规范准入。进一步明确民办图书馆的设立条件，可以由各级政府向社会发布设立民办图书馆招标公告的方式，由相关的公民、法人或其他组织根据自身的经济实力进行投标设馆，从而保证设立的民办图书馆有足够的经济能力购置书籍、设备及开展相关服务。其二，简化审批。简化民办图书馆的审批手续，对符合设立条件的民办图书馆，文化行政主管部门应及时审批并发放准入执照。对信用等级优秀的企业或个人，探索采取民办图书馆备案审批制，由民办图书馆按规定自主办馆，并最终由文化行政主管部门进行验收。坚决杜绝在审批及备案的过程中收取法律法规规定以外费用的情形发生。其三，完善管理。进一步规范民办图书馆的法人登记，引导民办图书馆建立法人治理结构，确保其独立承担民事责任的法律地位，便于与政府、社会组织、企业等进行合作和交流，推动形成决策民主、管理规范、服务优良的运行机制。

3.1.2 法律规定精细化

科学规范的制度设计是民办图书馆行业发展文明程度的重要指标[16]。法律条文是否具有可操作性是检验制度设计效果的重要参考，笔者建议从以下两个方面积极探索完善法律条文设计，提升民办图书馆法律规定的精细化程度。一方面，补强宣示倡导条款。考虑在《公共图书馆法》修订时，针对“鼓励自筹资金设立图书馆”“支持开展国际交流与合作”等7条宣示倡导性条款，增设精确的行为模式、法律后果及法律程序，全面提升相关条款的适用性与约束力。另一方面，完善法律责任条款。聚焦该法关于民办图书馆的义务性规范，有针对性地增设法律责任条款，明确责任主体、责任形式与责任内容，确保相关条款的可操作性与执行力。压实政府部门的法律责任，政府部门对本行政区域内民办图书馆服务管理工作负总责，建议增设政府部门限期责令改正等行政职责；落实民办图书馆及相关工作人员的法律责任，对民办图书馆及相关工作人员课以赔偿损失、消除影响等私法责任。

3.1.3 法律程序精密化

民办图书馆的行稳致远不仅需要方便快捷的准入程序，更需要建立灵活有效的退出、接管与监督程序。其一，建立民办图书馆的退出程序。明确民办图书馆的退出情形，即经营期限届满、违法或者经营不善及章程规定的其他退出情形等。明确民办图书馆的退出方式，即合并、再建、所有权转让、倒闭、清算等。由于民办图书馆退出方式不同，所适用的程序也不尽相同。民办图书馆可依次遵守以下程序实施退出：由民办图书馆举办者、理事会或董事会提出退出申请；委托专业会计师及律师事务所进行资产清算，并对民办图书馆的办馆质量进行综合评估，出具民办图书馆是否可持续发展报告；文化行政主管行政部门依据资产清算情况及可持续发展报告情况，决定民办图书馆是否应当退出，并对符合退出条件且具有可持续发展能力的民办图书馆做好后续接管工作。其二，建立民办图书馆的接管程序。为了减轻民办图书馆因经营不善等原因退出对公共文化输出所造成的冲击与损害，政府有必要临时对民办图书馆进行接管，以确保其正常运营。政府可以自行经营或者委托其他专业机构经营。倘若经过一段时间的政府接管，民办图书馆还是无法达到理想的运营状态，那么选择破产清算则更为理性，如此可以有效保护民办图书馆的公益性质。除此之外，政府可以设立专门基金，用于购买民办图书馆的土地和财产，并将其转化为敬老院、养老院、社会住宅及文化教育场所等其他社会服务设施，以解决民办图书馆举办者成本回收、员工安置及图书馆负债等问题[17]。其三，建立民办图书馆的监督程序。加强对民办图书馆的监管，可以保障其合法运营，预防违法违规行为的发生。建议设立专门监督机构，通过日常巡视检查、投诉举报专查、专项执法检查等方式对民办图书馆的运营和管理进行监督检查，发现问题及时进行处理。监督检查的结果要及时向社会公开，接受社会监督，确保监督的公平公正。对于违反法律法规和规章制度的民办图书馆，监督机构应该对其采取相应的惩罚措施，包括警告、罚款或暂停服务等，确保监督检查的权威性、惩戒性及有效性。

3.2 完善立法保护保障体系

3.2.1 经费保障标准化

进一步将民办图书馆建设纳入公共文化服务体系和各级政府的主要考核内容。按照各级政府财政上一年度总收入的一定比例，设立民办图书馆事业发展基金和专项资金，列入各级政府下一年度财政预算。符合条件的民办图书馆每年可向各级政府文化行政主管部门申请扶持专项资金和奖励扶助金。鼓励民间文艺团体、爱心人士及企业通过捐赠书籍、设备、资金等方式为民办图书馆提供经费支持，设立荣誉制度和激励政策，并对相关主体在就业创业、评先评优、市场准入等方面实施税费减免。

3.2.2 设施保障规范化

民办图书馆的设施保障对于社区文化建设、知识传播共享及用户素养提高都具有重要意义。建议制定出台民办图书馆等文化场馆涉及税收、信贷、融资、土地使用等方面的刚性配套政策，明确政府和相关部门的职责分工，形成工作合力，确保社会力量能够全权参与基层公共文化事业的扶持体系。在有条件的地区，政府可通过向社会力量购买公共文化服务的方式，统筹场地、设施及数字化设备采购。政府向社会力量购买公共文化服务的推进过程，无疑是民办图书馆办馆模式、办馆思路，特别是办馆体制不断向高质量转变的法治化过程。

3.2.3 服务保障科学化

民办图书馆服务质量的提升可以增加读者的满意度和忠诚度，从而吸引更多的读者和投资者。建议由文化行政主管部门对本区域内图书的使用率与实效性进行综合评估。不断扩充民办图书馆的藏书数量，定期举办各种体验式和渗透式的讲座、展览及读书会等文化活动，提升用户的文化服务体验。综合考虑民办图书馆的资金运转能力、读者类型、容纳能力及服务能力等因素，以民办图书馆稳定运营为前提，明确民办图书馆的开馆时间和天数。建议弹性规定民办图书馆运营时间，给予民办图书馆适度的自主权，如每周或每月至少开放几日，具体情况民办图书馆可根据自身情况决定并提前15个工作日进行公告。

3.3 强化立法保护组织体系

3.3.1 机构设置网格化

为了更好地满足大众对公共文化服务的现实需求，建议对民办图书馆机构设置实行网格化，建立总分馆互补工作体系，即以县级公共图书馆为总馆，在总馆内部建设民办分馆，并延伸到乡镇及街道，加挂县公共图书馆派出机构牌子，采用馆中馆模式办馆，力争每个乡镇及街道都能实现民办图书馆的全覆盖。如此，政府通过向社会力量购买公共文化服务的方式，将民办图书馆服务列入购买内容，能够进一步提高公共文化服务的质量与覆盖面，为大众输出更加贴心的综合性公共文化服务。

3.3.2 职责范围具体化

理清民办图书馆的职权范围与管理责任，对确保其正常发展运营及提供服务意义重大。具体可以从以下三个方面进行操作：其一，明确民办图书馆的职权范围。建议由民办图书馆主要承担以乡镇及街道为主的公共文化服务职能。其二，加强服务管理。建议明确民办图书馆和公办图书馆的服务内容、质量及水平，避免出现不合理竞争和恶性竞争的情况。其三，加强合作与交流。建议民办图书馆和公办图书馆定期共同开展文化活动，公办图书馆可视情况向民办图书馆提供知识产权保护方面的法律援助服务。

3.3.3 人才培养常态化

搭建民办图书馆人才培养交流平台，鼓励专业文化工作者以志愿服务的方式到民办图书馆开展业务辅导，确保人才的专业化与稳定性。探索从薪酬、晋升、荣誉等方面建立激励机制，激发员工的工作热情与创造力。加强对民办图书馆先进事迹及典型经验的正面宣传报道，提高大众对民办图书馆的认知和信任度，吸引更多人才加入民办图书馆事业。

4 结语

法治与文化相辅相成，法治需要文化支撑，文化需要法治保障。正是由于法律的保护，民办图书馆才如愿成为公共文化阵地基础设施的有益补充。民办图书馆的现实困境，反映出现阶段民办图书馆立法保护依旧任重道远，我们必须充分释放民办图书馆立法需求，系统构建制度有力、组织聚力、保障得力的民办图书馆立法保护体系，竭力将制度优势转化为治理效能，持续为我国民办图书馆事业的高质量发展提供坚强法治保障。

* 本文系2023年度辽宁省社会科学规划基金重点项目“我国公共图书馆数据开放机理、模式与实现路径研究”（项目编号：L23ATQ002）的成果之一。

参考文献：

[1] 单轸，邵波.法治生态下民办图书馆发展战略研究[J].新世纪图书馆，2019（7）：74-80.

[2] 顾烨青.通艺学堂首次使用“图书馆”之名考[J].国家图书馆学刊，2019，28（2）：87-93.

[3] 宋兵.张元济和我国近代最早的民办图书馆[J].大学图书馆学报，2014，32（5）：123-126.

[4] 马秀娟，魏豫州，张梅.民国时期图书馆法规与私立图书馆发展[J].图书馆论坛，2016，36（6）：57-60.

[5] 申晓娟.新中国图书馆法治建设70年[J].图书馆杂志，2020，39（1）：4-25.

[6] 苏钰雯，汤子珺，刘菡.我国公共图书馆地方立法比较研究[J].图书馆建设，2021（6）：70-80.

[7] 付子堂.马克思主义法学理论的中国实践与发展研究[M].北京：中国人民大学出版社，2020：590.

[8] 乔伟荣.民办图书馆法律规制与保障研究[J].图书馆建设，2020，306（6）：92-99.

[9] 朱兵.文化立法研究[M].北京：中国政法大学出版社，2019：382.

[10] 高雅.民办图书馆建设与服务模式探析：以荒岛图书馆为例[J].图书情报工作，2014，58（S2）：4-7，242.