黑土地保护战略下黑土地保护项目档案的规范管理

摘 要：我国实施的黑土地保护工程是国家一项重大战略决策，对把14亿人的饭碗端在自己手中有重大意义。吉林省地处世界三大黑土地带之一的中国东北黑土带，合理保护和开发利用省内黑土资源是实现粮食增产、农民增收和绿色增效的重要保障，对实现农业农村现代化和农业高质量发展意义重大。黑土地保护项目档案是黑土地保护工程建设的一个缩影，既维护着黑土地保护行业发展历程的真实性，又对黑土地保护工程起着重要的指导、监督、保证作用。因此，黑土地保护项目档案管理的规范化改进刻不容缓。本文基于前期丰富的调研成果，分析目前吉林省黑土地保护项目档案管理的主要问题，试提出档案建设及管理的改进措施，以期为我省黑土地保护项目档案管理工作提供依据。

关键词：黑土地；黑土地保护战略；档案管理

黑土地性状好、肥力高，是地球上最珍贵的土壤资源之一，是大自然对人类的特殊馈赠。中国东北平原黑土区是世界上最肥沃且垦殖时间较短的土壤类型之一，在保障国家粮食安全中具有非常重要的地位。其以弯月状分布在吉林省、黑龙江省，以“土壤肥沃、土质疏松、适宜农耕”而闻名于世，区域内黑土层厚度达到三十至一百厘米，有“一两土二两油”的美誉。对吉林省来说，黑土地贡献了全省80%左右的粮食产量。国家领导人在吉林省考察时指出，一定要采取有效措施，保护好黑土地这一“耕地中的大熊猫”。近年来，为切实做好黑土地保护与利用工作，国家出台了一系列相关政策文件，要求把黑土地保护作为一件大事来抓，把黑土地用好、养好。在推进黑土地保护实施过程中，需要建立切实保护黑土地质量的技术模式和相关制度体系。黑土地保护项目档案规范化管理是“黑土地保护利用标准体系建设工程”的重要组成部分，黑土地保护项目档案是检验黑土地保护项目完成情况的重要依据。因此，黑土地保护项目档案的规范化管理能够引领档案质量提升，实现黑土地保护技术的科学性、系统性和应用性，为黑土地的永续利用提供科技支撑。

1 黑土地保护项目档案管理的目的及重要性

1.1 黑土地保护项目的相关概念

采取工程、农艺、农机、生物等措施保护黑土地的优良生产能力，确保黑土地总量不减少、功能不退化、质量有提升、产能可持续的活动，称为黑土地保护项目。黑土地保护项目实施过程中直接形成的具有保存价值的文字、图表、录音录像、电子文件等不同形式和载体的历史记录即为黑土地保护项目档案。其旨在对黑土地保护项目中产生的各类档案明确归档要求和管理制度，发挥原始资料的准确性、完整性、方便性、规范性的作用，提高黑土地保护项目档案的质量。

1.2 黑土地保护项目档案管理的重要性

黑土地项目档案是维护黑土地保护过程中历史真实面貌的一项重要工作，记载着黑土地保护过程中的优秀成果，是黑土地保护项目实施中最原始、真实的记录，保留了每级职能部门、每个环节、每个阶段、每种措施的客观性及执行和履行职能的真实性，记载了黑土地保护的历史过程，是不可再生的历史资料，档案资源的开发利用是实现档案价值、促进档案工作提质增效的关键环节。黑土地保护项目档案规范化管理能够实现各市（县）档案资料格式统一、内容完整、数据安全可靠，对研究黑土地保护措施的实施效果和科学发展提供第一手资料，是进行数据分析、扬长避短、制定发展方向的依据，是衡量工程质量和管理水平的重要尺度，所以用标准规范黑土地保护项目档案工作对提高档案管理水平具有重要意义，为推动农业高质量发展打下坚实基础。

2 吉林省黑土地保护项目实施背景

2.1 国家、省内政策背景

党中央、国务院高度重视东北黑土地保护，明确提出要采取有效措施保护好这块珍贵的黑土地。十三届全国人大常委会第三十五次会议于2022年6月24日审议通过了《中华人民共和国黑土地保护法》，明确了“黑土地”的概念，为多年来由于黑土地概念界定不明确、出现的黑土地数据信息可用性不强、相关档案利用价值不高等问题提供了法律依据。其中第九条中提到“县级以上人民政府自然资源主管部门会同有关部门开展土地调查时，同步开展黑土地类型、分布、数量、质量、保护和利用状况等情况的调查，建立黑土地档案”。国家农业农村部等七部委印发《国家黑土地保护工程实施方案（2021-2025）》农建发〔2021〕3号、农业农村部办公厅财政部办公厅国家发展改革委员会办公厅《关于进一步做好东北黑土地保护的通知》（农办计财〔2021〕11号）。

《中共吉林省委 吉林省人民政府关于全面加强黑土地保护的实施意见》（吉发〔2021〕10号）、吉林省政府印发《吉林省黑土地保护工程实施方案（2021-2025）》吉政办函〔2021〕141号、《吉林省黑土地保护条例》。其中《吉林省黑土地保护工程实施方案（2021-2025）》工作目标将典型黑土地22个重点市（县）划为黑土地耕地保护区，总面积不低于2500万亩，连续5年采取工程、农艺、生物等综合措施进行保护。同时未来，我国还将实施国家黑土地保护工程，建设200个集中连片退化耕地治理示范区，开展保护性耕作六千万亩。

2.2 项目档案管理情况

为加强和完善我省黑土地保护项目档案规范管理，强化档案工作为黑土地保护的服务功能，2021年12月至2022年11月，吉林省档案学会和省农业农村厅选派省内档案、标准化、农业、水利等方面知名专家学者组成黑土地保护项目档案管理课题专家组，对全省近年黑土地保护项目建设工程档案、农技档案管理情况进行研究。深入榆树市、公主岭市、舒兰市、梨树县和扶余市等地，通过召开座谈会，查阅档案资料，听取农田建设项目负责人介绍，走访建设工程档案管理服务的第三方公司等线下和线上方式开展课题研究。调研中发现，吉林省黑土地保护项目投资额度大、建设土地面积广、项目种类多，形成的档案类别复杂。如何全面、规范、科学地对纷繁复杂的黑土地保护项目档案进行管理，解决当前吉林省黑土地档案管理的问题，达到科学、规范、通用、实用的目标，是亟需解决的课题。

3 吉林省黑土地保护项目档案管理现状探讨

3.1 档案管理现状

调研发现，吉林省各级农业农村主管部门和农田建设科、农业综合服务中心等部门档案意识较强，普遍认识到应该加强档案管理工作。全省多数地区黑土地保护档案工作有专人负责，基本能够按时收集档案资料，并进行简单整理，建立了专用的档案室，购置了专门存放档案的柜、架，实体档案得到了基本管理。

3.2 档案管理现存问题

3.2.1档案收集完整性较差。工程建设大事记、会议纪要、现场检查记录和工程建设纠纷处理记录等档案资料不全，缺少施工过程节点照片、施工关键部位和隐蔽工程的影像资料等。工程技术档案资料内容不规范，缺乏测量数据、施工前原始地貌照片和施工过程照片，技术资料缺时间、地点等基本要素。档案缺乏系统性。多数县（市、区）设立财务结算中心工程款统一结算，使黑土地保护项目档案中缺财务档案，影响了项目档案的完整性。

3.2.2档案整理规范性较差。存在仅收集，未依照工程档案管理规范和标准要求进行整理，没有按照文件材料形成的规律和文件的内在逻辑关系进行鉴定、分类、组卷、装订、编辑文件页码和编辑案卷目录。保管期限划分不准确。部分单位存在不划分文件保管期限现象，导致普通档案和重要档案同等管理，没有保护好重要文件，浪费了有限的档案管理资源。

3.2.3档案保管安全性较差。部分农田建设工程管理单位档案安全保管意识不强，疏于对档案的安全保管，档案散乱堆放，缺乏保护档案的安全设施，面临水害火灾的风险较大，档案安全存在严重隐患。

3.3 档案管理问题原因剖析

我国大规模开展黑土地保护工程是近年才开始，作为一项全新的重大工程，工程管理上方方面面的问题都需要积极探索和完善。黑土地保护项目档案管理上出现上述问题，原因分析如下：

3.3.1重视项目建设，轻视档案管理。档案管理存在严重问题的单位，虽问题不尽相同，但究其原因都存在对档案工作重视不足的问题，常常存在对档案工作“说起来重要，干起来次要，忙起来不要”的问题，严重影响了项目档案管理水平。

3.3.2专业素质不足，缺乏专业知识。调研发现，各黑土地保护项目管理单位档案员基本上是兼职档案员，几乎没有档案专业培训的经历，档案工作经验严重不足。

3.3.3行业标准缺失，缺乏评价机制。黑土地保护项目档案属于科技领域的专业档案。一方面，国家对科技类档案行业标准和技术规范不健全，针对性和可参照性不强。另一方面，专业类档案缺乏切实可行的行业标准和技术规范。而统一性的档案管理标准应用性、指向性不强，黑土地保护项目档案的评价机制缺少依据，评价标准不完善，缺乏合理性。

4 黑土地保护项目档案建设途径

4.1 明确管理体制、强化主体责任

《黑土地保护法》将黑土地保护工作纳入县级以上人民政府国民经济和社会发展规划中，黑土地档案建设作为黑土地保护工作的重要组成部分，同时也是实现黑土地保护目标的一项重要举措，应依法纳入黑土地保护机制。黑土地档案切实履行省级建设单位统一领导、县级及以上建设单位分级管理的工作体制，依规建立层级管理工作责任制，权责清晰，方能强化档案管理主体责任。

4.2 制定地方标准、实现规范管理

为全面贯彻落实黑土地保护的相关政策，提高档案资政服务和治理效能，用标准规范黑土地保护项目档案工作对提高档案管理水平具有重要意义，制定地方标准势在必行，既维护黑土地保护行业发展历程的真实性，又对黑土地保护工程起着重要的指导、监督、保证作用，从而实现黑土地保护科学管理和决策。这是贯彻落实《中华人民共和国黑土地保护法》《吉林省黑土地保护条例》中建立黑土地系列档案的基本任务和要求，是完成《中共吉林省委、吉林省人民政府关于全面加强黑土地保护实施意见》工作目标的有利保障。制定地方标准《黑土地保护项目档案管理规范》能科学确立黑土地保护项目档案建设秩序，实现黑土地保护项目档案资料格式统一、内容完整、数据安全可靠；能够促进黑土地保护相关项目管理水平不断提升，更好地发挥作用，取得更好的效益。

4.3 建立协作机制、稳定人员队伍

黑土地保护工作涵盖农业农村、自然资源、环境保护、水行政、科技等部门，要建立黑土地保护协调机制，黑土地档案建设也应加强合力，促进档案资源的合理开发利用，以便加强各职能部门之间的政策协调、技术互交、环节衔接、资源共享。建立并完善黑土地保护工程中业务部门与职能部门的联络员制度，形成内部档案组织网络，档案收集管理职能要明确到具体科室和个人，制定档案管理职责，明确责任， 稳定档案人员队伍，确保档案工作的延续性和稳定性，加强对管理人员的业务培训，提高档案管理人员的业务能力。

4.4 建立管理制度、加大验收权重

制度建立既要统筹黑土地保护项目的普遍性，又要顾及实际工作的针对性，从拟定的分类方法、标识制定、保管期限等方面维护黑土地档案建设秩序，规范档案的建设行为，促进黑土地档案工作的开展。黑土地保护项目结束后，项目管理单位或委托监理单位应根据档案管理的要求对项目法人单位（勘察、设计、施工、监理等）档案的案卷质量进行审查，审查合格后项目管理方可进行竣工验收，项目竣工验收后，档案管理部门宜向所在地档案管理部门移交项目档案。

5 黑土地保护项目档案规范化管理社会效益分析

《黑土地保护项目档案管理规范》填补了我省档案管理规范的空白。黑土地保护项目档案的规范化管理将为黑土地保护工程中的各种农业措施提供技术依据，可以通过数据分析对吉林省东、中、西部地区黑土地保护工程的实施效果进行横向、纵向比对，获取各县（市）在黑土地保护工程中的不足，进而加以改进和完善。这对促进黑土地质量提升和我省农业生产的健康发展、保护粮食安全具有重要意义。同时，随着数字经济和农业数字化的发展，黑土地保护项目档案的数字化管理也将逐步完善，进一步为实施黑土地保护相关工程的科学管理和决策提供参考，推动农业经济高质量发展，切实促进黑土地保护事业健康、可持续性发展。