集体经营性建设用地入市流转法律问题研究

摘 要：建设用地需求量居高不下，而面对我国当前农村土地入市流转存在的政府垄断以及非法入市等问题，极大程度上展现出当前集体经营性建设用地入市流转法律制度的缺失。基于此，本文对集体经营性建设用地范畴以及入市流转面临的法律困境进行研究，结合集体经营性建设用地当前入市流转的两种具体方式进行分析，提出了落实土地规划、加强确权管理、流转收益合理分配、完善市场监管与保障土地增收等方式，全面推进集体经营性建设用地实现规范性有序化的入市流转。

关键词：集体经营性建设用地；入市流转；配套制度

中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：１００９ — ２２３４（２０24）11 — ０１４４ — ０４

对比现阶段在土地要素市场中已经形成成熟配置的国有土地而言，我国当前的集体土地在流转过程中却呈现出更加明显的流动性差、市场调节机制较差以及流转法律限制等问题。作为一种社会公共资源，集体经营性建设用地实现入市流转不仅需要考虑到基于法律层面的问题，同时也需要考虑到相关政策以及经济因素的存在。在流转集体土地的过程中，确保形成更加完善的经营流转法规，则在一定程度上能够保护农民集体的合法权益，并促进我国土地市场更加竟然有序。

一、集体经营性建设用地的范畴以及入市流转的法律问题

（一）集体经营性建设用地范畴

根据我国对土地出台的相关管理法中的内容进行界定，基于所有权划分我国现有的土地类型，可以分为两种，即集体土地和国有土地。除此之外，划分现有土地类型时也可按照用途进行区分，则可分为三种，包括农用、建设用地以及未开发类。在所有权以及用途的规划过程中，可形成几种相互交叉的用地类型，构成了基于国有以及集体的六大不同用途分类。而对于集体用地当中的建设性用地而言，其主要是指在除了农用建设以外适用于建设用途的土地。在土地管理法中对集体建设用地提出了明确的划分，其中包括农民用于建设住宅以及相关附属的居住性宅基地，乡镇企业建设用地，农村公路、道路、桥梁等公共设施建设用地以及乡镇学校、养老院、卫生院等公益性事业用地。

（二）集体经营性建设用地入市流转问题

我国现阶段的集体经营性建设用地的占地面积相对较高，并且在实际当中相较于城市建设用地的多种土地开发用途，所体现的应用价值相对较差［１］。而若想要提升集体经营性建设用地的使用价值，就需要促进其入市流转，进入到商业化建设当中。根据我国现阶段对农村集体经营性建设用地所制定的相关法律法规的内容进行界定，规定了其无法自由进入到市场当中进行交易。需要经过国家征收，将其转化为国有土地之后，才能够公开进入到土地市场中进行商业化流转。基于这样的现象，将完全由国家的征收制度决定集体经营性建设用地的使用价值，导致其市场价值普遍偏低，严重影响了农民的土地收益保障。现阶段所实施的国家以及集体所有制的土地所有权制度，在相关的法律内容中对农村集体用建设用地的入市流转产生了限制。

二、集体经营性建设用地的入市流转方式研究

（一）出让与转让

我国现阶段针对集体土地的使用权流转已经初步创建了较为完善的运作流程，并且在不断优化的过程中实现了更加成熟的运作。今后可以根据我国现有的农村土地管理制度为有关集体经营性建设用地的出让与转让等创建相适配的管理制度，从而明确使用权责，确保土地流转规范合理。在所有的土地流转权责范围内，其中首要的方式就是出让以及转让。通过将满足一定年限的集体经营性建设用地进行转让或是出让，均需要经过系统化的法律流程，并且是建立在土地所有者的基础上展开合理的转让或是出让。具体而言，其中出让是指通过使用者向所有者支付一定的款项，从而准许使用集体用地。而相应的，转让可以按照多种不同的方式进行划分，包括出售、赠与或是交换等，是指在使用者获得首次使用权之后，对当前集体用地的使用权进行二次处理。

（二）抵押与租赁

抵押是指债务人对债权人承诺债权担保，而这一前提则建立在以财产占有不宜转移的基础上。对集体用地使用权进行抵押，则可以将其划分为土地抵押，隶属于不动产的抵押行为，在抵押时要求双方做出书面回应并签订合同，应当根据《合同法》以及《物权法》中的基本内容，确保依法规范完成抵押登记办理。根据相关法律要求中的内容界定，地上建筑物在抵押过程中需要遵循房地一体原则进行抵押。若到期债务人未能够及时的偿还债务，债权人可根据实际情况选择变卖抵押物，从而抵偿债务人所欠下的债款。此时的集体经营性建设用地则实现入市流转，并将转让金作为补偿价款。

租赁是指集体经营性建设用地的使用权以及所有权持有人向承租人租赁土地使用权的方式完成的入市流转，同样是以一定期限为标准支付相应的价款。因此，这样的入市流转方式需要受到租赁合同的约束，一般租赁年限需要限制在20年内，过期无效。根据法律原则，承租人在获得土地使用权之后，未获得出租人允许不得建设永久建筑物。在租赁期限届满之后需要及时按照合同约定归还用地［2］。

三、规范集体经营性建设用地入市流转的有效优化举措

（一）细化土地用途权属于与规划

在我国有关对土地实施管理的法律规章中，其核心内容是针对于土地实施切实可行的管理，从而对现有的土地资源实施科学合理的规划与利用。基于我国当前经济发展的实际情况，同时也要结合土地空间的自然属性进行分析，确保土地资源规划与利用均属于科学合理的状态，应当创建更为周密的计划。对土地利用进行合理规划，其根本作用是帮助政府部门对土地资源实施必要的调控与配置，从而全面满足当前国家经济社会的发展需求，对土地资源采取合理的手段实施调配，全面促进社会经济发展。这就需要相关政府部门能够根据当前土地权属规划以及实际应用情况集中调控土地资源，为集体用地的入市流转奠定一定基础［３］。

除此之外，在土地管理法中也规定了管制土地用途的基本要求，这是考虑到我国现有的土地资源较为紧张，为避免滥用或是造成土地资源利用率不足，则应当从根本上对其用途加以管制。因此，在依照土地用途监管的相关原则进行分析后进行总结，当集体用地进入到土地市场进行正式流转之后，若不能够严格监管规划土地的使用用途，促使土地资源实现合理的分配使用，将会促使集体经营性土地对农村社会的经济发展以及繁荣稳定产生严重影响。基于这样的问题，在促进集体经营性建设用地实现入市流转之后，将会在一定程度上提升农村土地以资源的市场价值，从而全方位强化土地收益，为农民的土地利益提供保障。为全面凸显当前阶段农村地区建设用地所具有的使用价值，相关部门应当全面贯彻用途管控要求，针对农耕用地展开高强度监管，避免农民通过非法渠道低价转让价值较低的耕地以期获得短暂的利益。否则将会导致农村耕地大批量作为建设用地流入到土地市场当中，严重影响土地市场秩序，并危害我国的耕地占有量，导致土地资源分布不平衡。

相较于其他资源，土地资源的主要管理区别在于以分类形式进行管理，要求既定土地的使用类型不得随意改变，耕地与建设用地的差异性类别导致其价格同样存在差异。因此，需要积极创建统一化的建设用地市场，对乡镇以及城市的建设用地实施统一的监管，为用途以及用地规划等制定更为详细的监管制度。在促进集体经营性建设用地在法律允许的范畴内进行入市流转之后，将会显著提升土地使用价值。通过用途管制以及合理的用地规划制度建设，则能够避免农民非法流转农用地，实现在合理的土地规划内对集体经营性建设用地实施合理的建设［４］。

（二）完善土地确权与登记管理

国务院依法行使土地所有权，但当前却仍旧没有针对产权部分做出清晰明确的界定，这直接影响了集体用地的入市流转。不明确的土地产权，将会损害农民利益，在众多研究中，针对于现状提出了两个不同的解决探索，一种是认为需要促进现有土地制度彻底变革，另一种则是认为需要对现有集体土地所有权进行优化完善。

实现入市流转，需要建立在清晰的产权上，了解土地的所有权人以及所有权的行使人包括出让主体。基于宪法以及物权法中的相关规定，土地所属为国家以及集体，坚持分离法则下的所有权以及行使权，则集体成为了集体经营性建设用地的所有权主体。当出让土地时，需要集体给出相应的界定，明确出让主体是谁。但是在这一过程中集体经济组织中成员众多，民主决策制力度相对薄弱，不利于做出决断。

而经营性建设用地流转的最终目的是为了获得相应的土地收益，实现较高的流转利益，则最佳的所有权主体应设定为村民小组。以这样的组织性主体，成员之间形成密切关系，基于自治性能够达到更为高效的决策工作，从而保障集体经营性建设用地流转的合理性以及最大利益效果。

在逐步确立产权的过程中，需要同步完善确权制度，最好实现确权颁证工作，从而对集体以及农民权益起到良好的维护作用。在我国出台了不动产登记行政法规之后，积极改变了政府机构的职能，促使政部门能够积极保护不动产权利人的权益，提升了办事效率与水平。通过这样的条例内容，能够为集体经营性建设用地的流转提供更为坚实的法律支撑，从而实现更加安全且方便快捷的交易流转。

（三）优化土地流转收益分配制度

促进集体经营性建设用地入市流转的过程中，最为关键的所在就是关于收益分配的问题。由于多方主体参与流转，促使主体更加多元，包括农村集体、土地使用权人、建设用地所有权人以及农民个人等。收益分配的合理性，关乎着今后土地市场是否能够健康发展。在我国相关法律法规中明确指出，有关土地增收的分配机制创建需要兼顾国家、集体以及个人，从而适当的提升个人收益。这一制度的创建，其本质上是充分考虑了在流转集体经营性建设用地的过程中，每一不同的主体其对土地增值所产生的实际贡献［５］。

在首次流转土地的过程中，集体经营建设用地的所有者自行分配所获得的收益，一部分为集体经济活动保障，另一部分则为基础设施建设经费，而剩下的则直接向成员个人进行分配。基于我国关于土地增收的分配决定中，提到了应向集体成员的个人倾斜精神收益分配，从而实现个人收益不得提升。因此，政府部门在界定收益分配比例时，可以联合当地经济水平、耕地面积以及人均收入等因素制定更为科学的分配计划。

而当进入转让形式之后，由于使用权人成为了流转主体，此时所有权人则不再拥有收益分配权利。而政府部门为了报了账土地有序流转，则可以利用税收调节机制实现，按照国有土地流转的同等税收比例对集体用地进行征收，但是同样无权参与到收益分配当中。这一制度的创建，便于对农民个人的土地收益起到良好的维护作用，但是需要对流转收益中的各方分配比例进行合理的调配，从而形成更加公平合理的收益分配。

政府部门作为公共权力机关，为保障对土地市场实现更加良好的调控，可以通过间接参与利益分配的方式，通过土地增值税、使用税、契税等方式在土地出让、出租以及转让环节中实现税收调控。

（四）完善用地流转市场监管制度

市场作为一只无形的手，在集体经营性建设用地流转的过程中能够起到良好的调配与监管作用。通过对土地市场进行全范围监管，可有效规避各种不良因素与的产生，促进土地入市流转健康发展，并推动社会整体经济水平提升。在集体经营建设用地的入市流转尚未形成更加井然有序的发展势态的情况下，需要创建完善的市场监管机制对其进行调节与监管。一方面，在集体经营性建设用地进行流转的过程中，对招标、拍卖、挂牌等创建更为严谨的统一制度。若实际当中允许工业、商业、房地产开大以及旅游等方式使用集体经营性建设用地的，流转方式需要采用招拍挂方式［６］。

而另一方面则是需要为土地交易许可制定相应的管制制度，确保切实维护农村集体利益，并促使农村土地市场稳定。在对集体用地进行流转之前，应当由村集体召开全体会议进行表决，要求所有村民均到场参与会议表决，若实际村民数量超过60%以上同意则可准许与土地进行流转，随后由村民代表誊写书面文件，而后才能够进行流转，这样可以有效规避由村集体干部成员擅自处置侵害村民土地所属权益的问题。此外，要制定更为严格的违规惩治制度，面对在集体经营性土地流转的过程中出现的不合规现象，以及违法乱纪等行为，均需要加以严惩。

（五）完善入市基本保障

纵观近年来的土地流转情况，发现其中由于违规征收而导致对农村土地权益造成侵害的情况依然存在。土地征收制备受关注，征收中的相关法规是否负荷标准也广受热议，而在我国逐步落实土地征收制的过程中，有关部门也积极重视到了这一问题。不仅是由于土地征收制会影响到多方主体的收益，同时也将会对城市化进程以及社会关系的稳定和谐产生直接影响。由于在以往的征收过程中存在着一定的问题，包括程序冗杂、后续安置不当以及征收范围界定缺乏标准等，导致农民十分抵触征地。基于在实际征收环节中社会矛盾问题时有发生。

土地征收制度可能会影响入市流转，从某种角度上讲，二者的制度可以实现互补，在不断扩大征收范围的过程中，将会所部缩小流转范围。而逐步完善征收制度的改革，首先需要明确征收范围，对公共所属范围进行明确解释，向民众公开征收范围以及相关标准，取得民众信服，避免以权谋私影响征收与流转的公平性。其次是需要优化整地程序，确保创建更加严格、规范且透明的流程，保障农民在土地征收过程中保有参与权、知情权以及救济权，对其合法权益提供保障［７］。第三是要提升征收补偿，做好土地征收后的安置处理，为农民提供长效社会保障。最后则是创建责任追究追，针对于在征收中的违法违规行为相关负责人给予严惩。在全面完善土地征收的过程中，需要创建完善的社会保障制度。土地一直以来是农民赖以生存的重要生产资料，因此在促进土地入市流转的过程中，应当创建更加完善的保障性功能，为农民群众带来更加可观的收益，这才能够有效弥补集体建设用地入市流转对其带来的损失。要求相关部门根据当地实际情况，加大财政投入，为农民提供充足财政补贴。通过切实完善土地流转相关的基础保障性举措，对于入市流转等同样能够起到良好的促进作用。

四、结论：

在我国以往集体经营性建设用地入市流转呈现出一定的法律问题的背景下，需要通过规范化的入市引导，通过多方协调，严格监督，并全面完善落实配套政策制度，才能够促使土地有序规范流转，从而快速搭建更加健康的土地流转市场，保障农村经济快速发展。

〔参 考 文 献〕

［1］马琳. 集体经营性建设用地入市流转法律问题探讨［J］. 中国房地产，2022（35）：31-33.

［２］陈礼，颜洪平. 海南省农村集体经营性建设用地入市流转问题研究——以文昌市为例［J］. 南海学刊，2022，8（04）：54-65.

［３］罗邦民. 集体经营性建设用地入市的法律问题研究——以《海南省集体经营性建设用地入市试点办法》为样本［J］. 农村经济与科技，2020，31（21）：41-42.

［４］仙玉莉，詹王镇. 集体经营性建设用地入市出让主体多元化法律问题研究［J］. 绥化学院学报，2020，40（11）：29-32.

［５］马帅帅. 农村集体经营性建设用地入市的法律问题探析［J］. 上海房地，2019（12）：35-38.

［６］宁翰城. 集体经营性建设用地“入市”法律问题研究——以全国三十三个试点县（市、区）为背景［J］. 安徽行政学院学报，2017，8（01）：86-91.

［７］郑丽霞. 农村集体经营性建设用地“入市”流转的法律问题研究［J］. 农业经济，2016（09）：100-102.

〔责任编辑：杨 赫〕