税务证明事项告知承诺制的实践困境及完善建议

税务证明事项告知承诺制，是指公民、法人和其他组织在向税务机关申请办理税务事项时，税务机关以书面形式（含电子文本）将证明义务、证明内容以及不实承诺的法律责任一次性告知申请人，申请人书面承诺已经符合告知的相关要求并愿意承担不实承诺的法律责任，税务机关不再索要有关证明并依据书面承诺办理相关税务事项的工作机制。该制度是我国深化“放管服”改革，优化营商环境背景下的产物，旨在构建以诚实信用原则为指导的新型征纳关系。目前，国家税务总局共下发了两批共12项事项清单，主要涉及纳税人享受契税、个人所得税减免所需信息，车辆购置税免征需提供资料等。由于试点时间不长，各地相关部门信息共享机制发展进度不一，在实施中存在一定困境。本文拟通过对随州市税务证明事项告知承诺制实施情况进行分析，查找存在的问题及原因，探讨并提出完善路径意见建议。

税务证明事项告知承诺制实施历程

2021年6月，国家税务总局发布《关于部分税务证明事项实行告知承诺制进一步优化纳税服务的公告》（2021年第21号），决定自2021年7月1日起，在全国范围内对家庭住房情况书面查询结果等6项税务证明事项实行告知承诺制。

2021年7月，国家税务总局湖北省税务局（以下简称“省税务局”）印发《国家税务总局湖北省税务局全面推行税务证明事项告知承诺制实施方案》，对湖北省税务系统落实税务证明事项告知承诺制的主要工作任务及工作要求进行了进一步明确。

2023年1月，国家税务总局发布《关于进一步实施部分税务证明事项告知承诺制的公告》（2023年第2号），决定自2023年3月1日起，在全国范围内对列入目录内的国家综合性消防救援车辆证明等6项税务证明事项实行告知承诺制。至此，税务证明告知承诺制事项增至12项。省税务局紧接着下发了《关于落实〈国家税务总局关于进一步实施部分税务证明事项告知承诺制的公告〉的通知》，强调做好宣传培训及强化核查监管等工作要求，推动税务证明事项告知承诺制持续走深走实。

随州市税务证明事项告知承诺制施行现状

据统计，自2021年7月施行到2023年底，随州市税务系统共适用告知承诺制办理清单税务证明事项28714件，其中第一批清单事项27602件，第二批清单事项1112件。

其中，申报享受契税减征提供资料占比最多，合计达95.8%，其次是纳税人申报享受免征个人所得税事项提供资料占比，合计为4.2%，其他8项清单事项目前暂未有办理。

当前告知承诺制存在的主要困境及原因

通过在一线走访调研，税务证明事项告知承诺制推行主要存在以下问题：一是思想认识不统一。税务证明事项告知承诺制的适用以纳税人自愿选择为原则，但有的地区将告知承诺制作为规避自身风险的手段，对部分事项在办理时全部适用告知承诺制，导致其清单事项办理件数远大于其他地区。二是政策施行口径不够明确。如“家庭唯一生活用房”的界定，与纳税人享受契税、个人所得税减免政策息息相关，在《税务总局关于个人转让房屋有关税收征管问题的通知》（国税发〔2007〕33号）中明确为“家庭唯一生活用房是指在同一省、自治区、直辖市范围内纳税人（有配偶的为夫妻双方）仅拥有一套住房”，在《全国税务机关不动产登记税费一窗办理业务指引（试行）》（税总财行发〔2021〕53号）文中表述为“纳税人申请享受家庭唯一住房等税收优惠政策的，根据纳税人的申请或授权，由购房所在地的房地产主管部门或不动产登记部门等出具纳税人家庭住房情况书面查询结果”，此处“购房所在地”的范围并未明确。三是信息共享程度低。如不动产登记信息，随州市目前只实现了县域内互通，尚未实现全市互联互通，少数纳税人利用税务机关无法准确核实其真实房产套数的漏洞，在作出唯一住房承诺后，再向税务机关申请退税，极易引发争议。四是事后核查不足。部分税务机关在业务办理时均采取了事中核查形式，未能按照国家税务总局要求的时限、比例和频次开展事后核查，也暂未发现及处理过不实承诺、虚假承诺。

笔者认为，要克服以上问题，实现税务证明事项告知承诺制的有效推行，必须首先厘清以下问题：

一是创新性与合法性如何统筹兼顾。税务证明事项告知承诺制的推出，是对传统审批制度的流程再造，是信用导向的制度创新，是不断加快转变税务机关职能、提高行政效率的一次新的探索，也是“放管服”改革背景下，不断优化营商环境，真正让纳税主体提升自我治理能力的一次突破。作为一项创新制度，其法律性质存在一定的争议。目前，主要有三种不同观点：一是行政协议说，即认为申请人可自主选择是否适用告知承诺制，税务机关未将自己的意志强加给纳税人，符合签订协议时的双方合意，同时税务机关也有对于不实承诺、虚假承诺等的责任承担规定，这都符合行政协议的规定；二是行政行为说，因告知承诺制只能给满足相关条件的人申请处理，故税务机关处理的对象是相对特定的，符合行政行为是行政机关对特定相对人作出的单方行为的要义；三是附条件的行政行为说，即申请人满足税务机关提出的附随条件时，税务机关处理相应的事项，作出相应的行政行为。目前，在税务总局发布的相关工作规程中，明确了相应事项办理流程和操作规范，但对于权利（力）配置方面存在不明确问题，如对于税务机关的权利（力）仅仅提到了行政处理处罚和失信惩戒等，尚需完善。

二是提升效率和加强监管如何有机统一。税务证明事项告知承诺制是基于税务机关对申请人充分信任，以书面方式作出承诺所达成的契约制度，能够提高行政审批效率，减轻了市场主体的负担。但这并不意味着税务机关监管责任的减少，依据国家税务总局工作规程的要求，在办理完告知承诺制相关事项后，对一定时限内的办理事项要按照一定比例进行核查。从目前情况看，事后核查监管也存在诸多困难。首先是外部准确信息获取不易，公安、民政、自然资源等部门信息库尚不完善，尚不具备全省乃至全市范围内信息数据联通可查询，通过人工发函协调手段进行核查效率很低，且上述信息多涉个人隐私，相关部门出于多方考虑，对向税务机关批量提供查询信息配合度不高。其次是事后监管难，目前税务证明事项告知承诺制办理数据量最大的事项为个人申请享受契税和个人所得税减免，办理主体均为自然人纳税人，且不动产交易等多为临时偶发的税收业务，即使在事中事后核查中发现问题，以税务机关有限的行政手段，要实现对自然人的责任追究仍存在诸多困难。

三是信用建设和争议解决如何有效协调。行政机关实行告知承诺制的实践已有近20年历史，但直到近年来社会信用体系的建设加速背景下才得以引起前所未有的重视。推行该制度的初衷是税务机关相信绝大多数的申请人不会虚假承诺，而良好的诚信关系能带来双赢的局面。但在实际工作中，少数申请人进行虚假承诺的现象不可避免，甚至出现利用信息化建设的不完善“先用后退”。税务证明事项告知承诺制工作规程中规定了纳税人违反告知承诺书所要承担的责任，涉及接受税务机关处理处罚甚至可能移交司法机关追究刑事责任，但对自然人纳税人进行信用惩戒等未提及。首先是自然人征信体系不完善。税务机关在有限的征管资源和海量自然人纳税人、数据核查处理压力下，难以实现对自然人纳税人的动态信用管理，与人民银行等部门的跨部门信息一体联动尚未完全实现，不利于提升自然人纳税人的纳税遵从度，也无法进一步提升税务机关对自然人纳税人的税收征管质效。其次是争议解决途径不明确。税务事项告知承诺制未对纳税人作为申请人享有的如知情权、选择权、陈述申辩权、异议申请听证权、税收法律救济权等进行明确，对由适用告知承诺制带来的纳税争议等问题解决途径也未予明确规定。

完善建议

一是要明确税务证明事项告知承诺制的法律地位。通过明确告知承诺制的法律地位，对该制度进行法律规制，从而形成一套完整、严密、统一的税务证明事项告知承诺制实施规范，为税务机关和纳税人之间的权利（力）配置、明确双方法律责任以及争议解决等提供有力的理论支撑。笔者倾向于其法律属性为行政协议，因其兼具“契约性”和“行政性”特征，符合行政协议的要义。要明确双方的权利（力）义务，如纳税人可享有知情权、选择权、陈述申辩权、异议申请听证权和法律救济权等，以防止税务机关行政公权力的滥用，有助于在公权力下保护纳税人的私权利，即使私权利受到侵犯也能获得相应的救济，通过实体及程序上的权利来制衡行政权力，实现税务证明事项告知承诺制真正的价值。

二是要加快统一协调的信息共享平台建设。随着近几年来大数据的发展应用，在政务服务领域也在不断推进数据信息共享。通过此次对税务证明事项告知承诺制施行情况调研发现，政务服务领域信息互通共享系统建设仍存在较大提升空间，实现信息联网共享还存在诸多壁垒。各相关行政部门在信息收集和共享建设中各自为政，呈现条块分割的碎片化状态，不利于税务机关对政策施行口径的把握及事中事后的核查监管落实，也不利于告知承诺制的公开、透明实施。通过加快统一协调的信息共享平台建设，实现多部门多领域信息联网可查询，可进一步降低制度性交易成本，便利行政相对人的同时提升行政机关审批效率。

三是要大力推动社会信用体系建设提档升级。作为一种信用导向的管理制度，告知承诺制只是初级的制度形态。鉴于对市场主体信用信息的不完整掌握，它赋予所有市场主体统一的、最高的信用值，即假定所有申请人都会百分百履约。未来随着社会信用体系的不断完善，市场主体的信用画像和等级会越来越全面、细致和真实，对于实施告知承诺制的税务事项范围可进一步拓展，并可对不同信用等级的市场主体实行不同的适用条件，使告知承诺制的实施更加公平合理。同时可根据申请人实际践诺的情况进行分类对应制定不同程度的信用奖惩措施，以符合比例原则的法治要求，实现税务机关精准化监管的追求目标。

作者单位：国家税务总局随州市税务局