“双碳”目标下建强我国绿色税收体系的思考

“双碳”目标即碳达峰与碳中和的简称，是新时代我国把握新发展阶段，完整、全面、准确贯彻新发展理念，构建新发展格局的重要战略部署，也是推动实现可持续发展的重要举措。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出要健全绿色低碳发展机制，完善绿色税制，构建绿色低碳循环发展经济体系。以绿色税制和相关征管配套制度为核心的绿色税收体系是因地制宜发展新质生产力，构建绿色低碳循环发展经济体系，推动实现高质量发展的基础性制度。《2030年前碳达峰行动方案》明确提出要通过建立健全绿色低碳税收体系，发挥税收对“双碳”目标的支持作用。本文通过分析我国绿色税收体系现状，提出了一些绿色税收体系改革完善的思考。

我国绿色经济和税收体系概要

（一）碳转型亮点突出起步成势，但仍待进一步强化治理

《巴黎协定》着眼全球环境治理，为国际气候变化治理制定出具体目标，提出在21世纪末相较于1990年代的温室气体排放水平升温要控制2°C以内，截至2023年9月，全球已有150多个国家做出了碳中和承诺，当前已有54个国家基本实现碳达峰。因经济社会快速发展，中国在进入21世纪后二氧化碳排放量一度显著增加。在2014年成为世界第一大排放经济体后，中国的碳排放问题愈加受到世界关注。2024年8月，中共中央国务院出台《关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》（以下简称《意见》），明确提出推动经济社会发展绿色化、低碳化，是实现高质量发展的关键环节，对以碳达峰碳中和工作为引领，协同推进降碳、减污、扩绿、增长做出战略部署。近年来，我国大力发展绿色低碳新兴产业，以新能源汽车、光伏、电池等“新三样”为代表的先进制造，有力地推动了经济绿色转型和产业结构优化，碳排放总规模趋于平缓，单位GDP能耗持续下降，但仍处于排放总量较大的状态，距离实现双碳目标还有一段较长的进程。

（二）能源结构转型成效显著，但新能源体系仍待进一步健全

当前，我国正加快推动由传统化石能源为主向清洁绿色能源为主的能源结构转型。2024年8月国务院发布的《中国的能源转型》白皮书显示，我国2023年清洁能源消费比重达26.4%，清洁能源发电量约3.8万亿千瓦时，占总发电量比重为39.7%，一次性能源从2014年至2023年增长了35%。传统能源在未来很长一段时间仍将发挥主要作用。根据国家统计局发布数据，2023年我国能源消费总量达57.2亿吨标准煤，煤炭占能源消费总量的比重达55.3%，比上年下降0.7%，仍占据一半以上的能源消费份额。以清洁电力为代表的新能源体系仍待进一步建立。我国的光伏技术、风电装机容量都处于国际领先地位，为双碳目标的实现做出了巨大贡献，但与传统火电相比仍然存在成本较高、技术不够成熟、稳定性相对较差等问题。如，从生产端来看，由于我国地理环境的限制，光伏、风力发电等基地通常建设在西北地区，输送距离从西到东往往跨越数千公里，而发电时段取决于自然条件，电力的使用又具有阶段性峰值，电力的储备和稳定供应是亟待解决的技术难题；从需求端来看，清洁能源还存在使用成本较高和使用效率较低等问题。

（三）绿色税收体系加快构建，但绿色低碳政策仍待进一步完善

我国一直倡导走可持续发展之路，2024年7月，上海合作组织国家绿色发展论坛提出倡议，要“共建绿色发展伙伴关系，共促可持续发展”。《意见》提出，要“健全绿色转型财税政策”“完善绿色税制”“研究支持碳减排相关税收政策”。党的十八大以来，我国进一步全面深化改革，在财税改革领域大力推动构建完善绿色税收体系，经过一段时期的改革实践和税收法治化建设，形成了主要由资源税、车船税、耕地占用税、城镇土地使用税、环境保护税、车辆购置税等构成的绿色税种，但系统完备的绿色税收体系仍需进一步建立完善。一方面，由于碳交易、碳监测等基础性制度尚不完备，专门针对双碳目标出台税种的条件并不成熟，目前我国的低碳税收政策主要通过对原有税种设计优惠减免或抵免饶让等降低实际征收率来实现，更多偏向于技术性而非制度性安排。另一方面，环境保护税等新增绿色税种主要由当年的排污费等非税收入“平移”而来，税种规模小，税收税负轻，调节能力偏弱，征收品目等较为单一，鼓励节能环保的政策作用不够明显。再一方面，税务部门在征管实践中与环保、发改、国土、科技等主管部门的政策一致性协作机制还不够健全，系统治理的制度机制未全面建立。

关于完善我国绿色税收治理体系的思考

（一）健全具有系统治理能力的绿色税种体系

坚持系统观念，紧密围绕新一轮财税体制改革安排部署和党的二十届三中全会关于绿色发展的目标方向，酝酿改革现行税种或出台新的绿色税种，以鼓励绿色低碳为目标确定新的税种品目、税率、征收对象等，在环保、发改、科技、财政等各有关部门协同一致性机制下，研究制定税种优惠抵免政策，健全具有系统治理能力的税种体系，稳步推动和助力高质量发展。一是拓展原有税种新功能。《决定》明确提出，要建立新污染物协同治理和环境风险管控体系。基于污染物和碳排放同根同源、高度重合的特征建立完善监测体系，将排污和温室气体排放叠加的高能效低技术重污染的生产活动和产品纳入重点治理，完善拓展环保税、消费税等绿色税种列征品目、税率等，对采用高新技术进行大规模设备改造予以税收抵免、加快留抵退税，以多种手段创新并举，推进降碳减污扩绿协同增效。二是研究碳税等新税种。《决定》同样提出，要健全生态产品价值实现机制。通过建立碳交易市场，可以激励企业提升环保清洁的优质产能，控制碳排放量。根据发达国家经验来看，碳税和碳交易不是相互替代的碳减排手段，两种政策工具往往相辅相成。我国已初步建立碳交易市场，也有专家学者探讨在我国开征碳税的可行性，因此在税种的开设和征税对象的选择层面，可以结合我国的国情进一步研究设立碳税制度对双碳目标实现的可能性与收益性，从而制定相应的碳减排政策。

（二）健全系统完备的绿色征收体系

绿色税收体系的效能发挥离不开科学合理、系统完备的税收征管体系。一是创新完善数据供给机制。充分发挥税收根植于经济运行中的数据逻辑，形成税收数据服务国家治理、赋能产业发展的新机制，推动税务部门与生态环境、自然资源等多部门加强治理协同，形成以数治税的科学征管机制，既服务绿色低碳发展大局，又实现税收征管效能大幅提升。如，可以搭建信息交互应用场景，实现信息的及时充分共享，着力提升税收征管效率。二是形成有力的税收监管体系。健全垂直管理机构和地方协作配合机制，税务部门要深度融入地方治理，在各级地方政府的支持下加强新行业、新经济、新业态的行业监管，通过规范行业管理形成有效税收治理，推动税收监管和行业监管互促共进，从而切实提升税收促进绿色低碳现代产业体系建设的职能作用。税务部门要与相应的执法部门、社会信用机构联合制定协同治税措施，严格规范公正文明执法，刚柔并济提升纳税人税法遵从度和社会满意度，形成绿色税收成为共识、税收法制深入人心的征管新局面。三是加强财税协同。要通过培育绿色税收收入，推动壮大绿色低碳财源建设，以组合拳的方式放大财税政策共施的乘数效应。如，对于尚未处于征收范围中的污染物考虑进一步制定相应的征收政策纳入征管范围。又如，根据新一轮财税体制改革要求，未来消费税将逐渐下划地方，成为地方财政的重要来源，可以考虑利用消费税为杠杆，对于购买绿色环保产品发放“消费券”、对绿色发展转型的企业给予政策性减免饶让等，鼓励市场经济向绿色低碳行业倾斜，也进一步发挥消费税的促进作用，形成地方发展向绿、财政良好循环的新局面。

（三）健全以碳循环为核心的绿色税收管理体系

随着我国经济发展进入更高水平，废旧物资循环将在资源利用中占据更加重要的地位。《意见》提出，到2030年，大宗固体废弃物年利用量达到45亿吨左右。作为生产经营抵扣的重要成本凭证，增值税发票将在废旧物资循环利用中发挥基础性、保障性作用。其中，反向开票是串联起第一轮生产销售和第二轮废旧物资再生产的关键环节，没有反向开票就没有废旧物资的“流通证明”，如果税收管理不能准确识别跟踪碳排放和碳回收形成的“碳足迹”，极易成为经济循环中的堵点阻点。要前瞻研究在碳中和及碳交易机制中置入税收管理基本制度，粗浅思考如下：一是将排碳作为一项成本要素、节碳作为一项财富剩余纳入经济流通机制，同时配套的税收制度是将碳交易纳入增值税应税项目。二是除在发票中标记商品种类、数量、价格、金额、税额以及交易双方等现有流通信息外，还应结合碳交易机制，在发票中创新增加标记全流程、唯一性、可识别的碳排放量信息，实现商品价值和碳排放量双链条式抵扣。即，生产者在购入生产资源时应从供应方手中取得碳排放的抵扣额度，在销售产品或劳务时则向购买方开具碳排放的销项证明，抵扣完成后的余额可以进行碳交易。将碳交易机制纳入税收管理体系，将在以货币增值为价值取向、实现交易为市场取向的社会生产活动外，创造出低碳节碳减碳就是财富的市场新要素，建立起绿色低碳的市场体系，从而践行“绿水青山就是金山银山”的理念。

作者单位：国家税务总局成都市税务局