完善碳定价机制 助力“双碳”目标实现

当前，积极应对气候变化已经成为全球治理的重要议题，越来越多的国家开始积极参与到降碳减排行动中。《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》对深化生态文明体制改革作出全面部署，提出关于健全绿色低碳发展机制的一系列重要举措。碳定价作为推动绿色低碳转型的重要政策手段，可以通过为温室气体排放赋予明确的价格，达到激励企业主动降低排放、采用清洁技术，同时引导消费者转向低碳生活方式的积极效果。

根据《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）的定义，碳税和碳排放权交易（以下简称碳交易）是显性碳价最重要的两种定价手段，代表了通过经济学理论消解负外部性的两种思路。从作用机理看，碳税属于价格调控手段，为碳排放规定了固定价格，当单位碳税等于边际社会成本时，税率最优；碳交易以配额价格（碳价）为信号，鼓励减排成本低于碳价的控排企业更多地减排，并将富余的配额在碳交易市场出售以获得经济激励，从而有效降低所有控排企业的履约成本。

2024年5月，世界银行发布《2024年碳定价发展现状与未来趋势》年度报告（以下简称《报告》）。《报告》指出，碳定价在实现《巴黎协定》目标中扮演着至关重要的角色，自2005年以来，每年生效的碳税和碳交易项目数量持续增加，截至2024年4月，全球已有75项碳税和碳交易工具正在运行（其中碳税39项、碳交易36项），覆盖了约24%的全球温室气体排放，全球碳定价收入在2023年首次突破1000亿美元大关，其中碳交易收入占据主导地位。大多数国家将碳定价收入用于资助气候与自然相关的项目。

从具体实践看，目前大部分国家和地区采取的是单一政策，即结合自身情况在碳税和碳交易中择一实施，少数国家如英国、法国、德国、丹麦、加拿大等则同时运用碳税和碳交易两种政策工具进行调节。在我国，全国碳排放权交易市场在碳定价机制中处于主体地位，据生态环境部2024年7月发布的《全国碳市场发展报告（2024）》显示，全国碳排放权交易市场从发电行业入手，于2021年7月启动上线交易以来，现纳入重点排放单位2257家，年覆盖二氧化碳排放量约51亿吨，占全国二氧化碳排放的40%以上，成为全球覆盖温室气体排放量最大的市场。与此同时，我国碳市场建设还处于起步阶段，在覆盖行业、交易方式主体和品种、市场活跃度、市场功能发挥等许多方面仍需发展和完善。

笔者认为，在实施效率和覆盖面上，碳税和碳交易具有较强的互补性：碳交易适用于集中性排放源，主要由大中型企业参与交易，实施市场化定价，相对灵活。而碳税适用范围更广，适用于分散性排放源，由政府确定税率，保障了碳定价的下限。目前，许多国家和地区正在规划引入新的碳定价机制，努力提高碳定价政策覆盖面和针对性。我国也应该不断完善碳定价机制，在进一步完善碳交易市场、更好地发挥显性碳价引导功能基础上，加强对碳税的政策准备，逐步构建“碳税+碳交易市场”的复合型碳定价机制。

第一，进一步完善绿色税制体系。党的二十届三中全会提出“实施支持绿色低碳发展的财税、金融、投资、价格政策和标准体系”。目前以环境保护税、资源税为主体的绿色税制体系，虽然分别从限制污染物排放、促进资源集约利用层面促进生态优化，但缺失了对碳排放这一重要环境影响因素的规制，而适时开征碳税正好填补了这一空缺，让绿色税制体系更为完整，也是落实党的二十届三中全会精神的题中之义。当然，必须在充分考虑经济发展状况、公众接受程度、税收法定要求等因素的前提下，讨论开征新税种这一重要议题。与单独开征碳税相比，一种更为稳妥的办法是将二氧化碳作为广义上的应税大气污染物的一种，进而将碳税纳入环境保护税之中，实现环境保护税的扩围。在实施步骤上，也应当采取渐进式原则，采用较低的基准税率和分行业的差别税率，并辅以相应的税收优惠政策，比如对低于一定排放量的经营主体实施免征，对主动落实减排任务的经营主体予以适当减免，等等。此外，建议明确碳税收入专款专用，用于服务“双碳”目标实现，确保碳税的平稳推行。

第二，持续健全碳交易市场功能。围绕《碳排放权交易管理暂行条例》落实，持续完善全国碳排放权交易市场相关政策配套制度，分阶段、有步骤地推动碳交易覆盖更多重点行业，不断丰富交易品种、交易主体、交易方式，进一步提升市场活跃度。改进现有的免费碳配额分配模式，提升有偿分配比例，逐步解决交易不活跃、碳价持续低迷等问题，让碳价更为真实地反映企业碳减排成本。大力发展全国温室气体自愿减排交易市场，形成强制减排与自愿减排“双轮驱动”，服务全社会节能降碳行动，促进绿色技术应用推广，引导产业转型低碳发展。

第三，建立碳税与碳交易政策协调机制。从国际经验看，欧盟不仅在碳税政策上创新较多，还成功实现了由单一的碳税政策向碳税和碳交易政策并行的复合政策的转化。在此过程中，应建立一定的协调机制，以充分发挥两种政策工具的优势，避免政策出现重叠，加重企业负担，降低政策效果。在政策覆盖对象的协调方面，可以在一定程度上结合欧盟的有效经验，目前欧盟碳市场的交易主体为电力部门和大的工业部门，各国碳税的征收主体为汽车燃料、居民部门和小的工业部门等非碳交易排放部门，我国碳税征收也应主要针对除参与碳交易以外的排放部门，同时区分不同行业、不同规模进行差异化征收。在碳税税率和碳交易价格的协调方面，在碳税税率的确定时，应参考全国碳排放交易市场的平均交易价格，确保碳定价体系的相对统一。

作者单位：国家税务总局湖北省税务局