马来西亚环境影响评估制度框架特点、不足及未来走向

［摘要］ 马来西亚结合本国国情对引入的环境影响评估制度进行本土化改造。以不同中心解释“污染”和 “环境”的概念，体现出“环境—社会”二元立法目的。结合马来西亚历史、文化原因，赋予州政府一定自主权，以双层制度构建保障马来西亚环境影响评估制度整体顺利运行。但是，该制度在有效性方面仍存在不足，主要表现为公众参与程度不充分、累积影响评估准确性较低和政治利益不当逾位3个方面。受国际议题的影响，马来西亚在环境影响评估制度上展现出贴合气候变化议题、加强森林保护的未来走向。

［关键词］ 环境影响评估；马来西亚环境影响评估程序；制度特点

［中图分类号］ D933.8；X820.3" " " " " "［文献标识码］ A" " " " " ［文章编号］1003－2479（2024）06-070-12

环境影响评估制度（Environmental Impact Assessment System，以下简称EIA制度）是指国家以法律形式要求主体做出重大决策和承诺之前，确定、预测、评估和减轻发展建议的生物物理、社会和其他相关影响的一系列制度1。因其对预防环境污染、环境破坏具有科学预见性，被世界各国立法确立，作为环境保护法律主要制度之一。马来西亚于1974年颁布《环境质量法案》（Environmental Quality Act 1974），将其作为马来西亚环境基本法，并通过1985年《环境质量法案》修正案确立了环境影响评估制度，要求企业在做出重大决策和承诺之前，将环境因素、社会因素纳入项目管理中，部分可能对环境产生重大影响的项目方应向环保局总干事提交EIA报告，并采取相关预防措施。此后，马来西亚根据《环境质量法案》的授权，通过颁布相关附属法规和修改原有法规，逐渐建立起一套具有马来西亚特色的EIA制度框架。

马来西亚EIA制度是中资企业在马来西亚开展投资合作承担的企业环境责任首先需要满足的标准，也是马来西亚为预防投资开发对环境造成负面影响的现实可能而制定的环境监管制度之一。有鉴于此，本文对马来西亚EIA制度特点、不足和未来走向进行探究，以供参考。

一、马来西亚EIA制度框架特点

马来西亚作为一个君主立宪联邦国家，其EIA制度采用双层立法体系结构，分为联邦立法和州立法。联邦立法主要包括《环境质量法案》《环境质量（规定活动）（EIA）法令》《环境影响评价指南手册》等国家环境政策，以及联邦根据《联邦宪法》附录9中的清单Ⅰ“联邦清单”、清单Ⅲ“并行清单”制定的各种法律。州立法主要指各州根据《联邦宪法》附录9清单Ⅱ“州清单”、清单Ⅲ“并行清单”制定的法律2，如沙捞越州1994年制定的《自然资源和环境条例》1、沙巴州2002年制定的《环境保护法令》等。

（一）二元立法目的：环境—社会

立法目的是立法者通过制定法律文本，意图有效调控社会关系的内在动机，既是法律创制也是法律实施的内在动因2。这关系到马来西亚EIA制度的宗旨、性质和实施方式。

根据《环境质量法案》“详题＆导言”有关阐述，马来西亚EIA制度立法旨在“致力于预防、减少、控制污染和改善环境以及与之相关的目的”。在该法案第2节中将“污染”解释为通过对环境有害的各类物质，对环境产生任何不利影响，造成对公众健康、安全或福利，或对各种动植物有害及潜在危害的状况，以及违反本法其他规定的行为。可见，该法案在强调公众福祉的同时，将保护范围扩大到动植物，并突破了传统“人类环境”概念，转向生态学意义上的“污染”概念，开始考虑以整个生物界为中心和主体而构成的为生物生存所必要的外部空间和无生命物质的总和3。同时，为避免“污染”概念扩大造成社会发展“负增长”的问题4，马来西亚法律对“环境”概念进行限缩，解释为人类周围环境的物理因素、生物因素和美学等社会因素。因此，马来西亚法律将“环境”概念中心限制为人类，在保护的立场上，回归传统“人类环境”概念，预留环境利用和开发的合法空间。

马来西亚EIA制度立法目的在与其密切关联的国家环境政策中也有体现。国家环境政策致力于为自然资源开发提供宏观框架，给联邦和州政府机构、各个工业部门以及地方社区提供环境管理指导，其宗旨涵盖代际、自然、社会3个方面。在代际方面，采用“安全、健康”等关键词，“为现代以及后代提供一个清洁的环境，安全、健康和有生产力的环境”。其中，“安全”和“健康”都有着对维持环境要素结构和对环境改造的自我恢复力的潜在描述。“安全”是风险的反函数，通常指评价对象对期望值状态的保障程度，在环境领域定义为人类在生产、生活等方面不受环境污染等影响的保障程度5。“健康”在EIA制度框架中则指健康危害评价，即采用统一的危害指标定量描述各类污染物对人体健康的危害6。在自然方面，鼓励多方参与，重视国家文化传承和自然保护。在社会方面，关注可持续发展，要求生活、消费和生产方式既满足当代人需要，又不影响后代人满足其需要的能力7。

在具体规定中，马来西亚EIA制度强调“致力于预防污染”，鼓励在规划和决策环节考虑环境因素8，使开发活动更具环境可容性和友善性，保护人类赖以生存的自然和物理系统提供的物质和服务，促进社会的可持续发展。通过强制企业向环保局提交EIA报告审批，促使企业对拟议项目种类、选址、布局及环境保护设计等方面加以关注9。同时，要求企业在EIA报告中收集项目选址的环境基线数据，安装污染治理设施，采取相对合理的环境友好方案进行开发。环保局在审批EIA报告时，注重综合考虑开发活动特征和环境区域特征，要求企业对拟议项目采取的污染治理技术进行论证，为项目环境保护设计可行性提供依据1。在实践中，如果项目被质疑选址或布局存在破坏环境、环境保护设施设计不完善的可能性，将影响拟议项目的推进。例如，碧桂园森林城市项目因被质疑存在水污染、危害生物资源、环评信息不透明等问题，成为中资企业在马来西亚市场承担环境风险的代表案例2。

随着马来西亚开发活动日益频繁，被纳入EIA评估范围的项目种类和评估要求也随之扩充。2015年《环境质量（规定活动）（EIA）法令》将拟议项目由19种扩充为38种，并引入了“环境敏感区”的概念，将依法设立的各级各类自然、文化保护地，以及对建设项目的某类污染因子或者生态影响因子特别敏感的区域规定为环境敏感区，如国家公园、自然保护区、风景名胜区、世界文化和自然遗产地、海洋特别保护区、饮用水水源保护区等区域，要求任何项目都必须避免位于或毗邻环境敏感区，并将环境影响评价的要求扩展到毗邻或靠近环境敏感区的某些活动，如沿河两岸的海岸或土地开垦，以及矿物开采活动。

综上所述，马来西亚EIA制度建立在开发和利用环境的基础上，采取“环境—社会”结合生态学概念和传统环境概念两个方面利益作为自身立法理念和基本价值3。一方面，承认对各类生态要素的损耗都是有害行为，需要予以管控，通过扩大“污染”外延，尽可能地将范围涵盖各类生态要素，当污染行为发生，即可根据《环境质量法案》相关条文对法益予以保护。另一方面，又承认人类生活难以避免对环境造成侵害，无条件地将环境视为独立实体予以保护是难以实践的，认可人类活动存在向环境索取资源和排放废弃物的情况。此种立法目的是面对环境与发展两难选择的折中。对环境的保护最终落脚点是保障人类当下和未来的自然基础和环境质量。根据“环境—社会”双层立法目的，在马来西亚EIA制度具体条文中，有的采用“污染”概念，对可能损害或已经损害各类生态要素的行为予以禁止，通过对生态环境的保护间接实现对人类未来生存环境的保护；有的采用“环境”概念，对侵害人类生活质量的行为予以禁止，直接实现对人类当前生存环境的保护。

（二）双层制度框架：一致性与差异性

从制度框架出发，马来西亚EIA制度具有双层框架特点，既有代表马来西亚整体环境保护的强制性要求，又在一定程度上赋予各州根据自身情况制定具体措施的弹性空间。马来西亚构建“联邦—州”的双层立法框架，以联邦层级的三级构架搭建EIA制度整体框架，尽力引导各州共同达成防控污染、环境保护之目的。

在联邦层级中，第一层级以作为最高法律《联邦宪法》授权的《环境质量法案》制定并强制执行，以及其附属立法2015年《环境质量（规定活动）（EIA）法令》，以法令规定项目或活动类型的方式划定EIA范围。第二层级则是以国家环境政策作为价值指导EIA体系运行，沟通法案与EIA指南达到一致。第三层级则是以2016年《环境影响评价指南手册》作为EIA指令指导具体EIA操作，规定技术和程序上的强制要求。

虽然马来西亚联邦环保局为推行EIA制度做出了大量努力，但受限于《1963年马来西亚协议》、1993年政府体制改革，以及马来西亚《联邦宪法》对立法权的分配，联邦环保局自身权力有限，无法将联邦层面的EIA制度贯彻落实1。因此，在州层级，联邦政府并未设置过多的强制性规定，而是保留各州选择EIA具体措施的自由（见图1）。

在马来西亚各州中，由于历史、政治、文化等原因，马来西亚东部沙捞越州和沙巴州EIA制度自由程度较高。在立法权方面，根据《马来西亚协议》《联邦宪法》，沙捞越州和沙巴州有权制定本州内适用的EIA制度。此外，沙捞越州和沙巴州的官僚体制继承自1957年英国殖民政府，行政机构较为独立。在文化上，沙捞越州和沙巴州人口种族多元，文化背景相较于马来西亚西部各州更为多样。因此，联邦政府允许沙捞越州和沙巴州拥有更大的自主权对EIA制度框架进行调整。在沙捞越州和沙巴州开展项目活动时，应遵循其各自颁布的环境立法。

除了具体EIA制度不同，沙捞越州和沙巴州享有较高自主权的另一个表现为双层EIA审批机关并存。在沙捞越州和沙巴州，联邦环保局州办公室和沙捞越州的自然资源与环境委员会、沙巴州的环境保护署并存，而马来西亚西部其他州仅有联邦环保局州办公室作为EIA审批机关。

由于沙捞越州和沙巴州同时存在联邦、州两层EIA制度和两个EIA审批机关，导致在由哪个审批机关负责审批、适用何种EIA制度方面存在一定程度的不确定性。例如，沙捞越州的《自然资源和环境条例》及其附属条令并不要求土木工程项目在提交EIA报告时提交“侵蚀和沉积物控制计划”（Erosion and Sediment Control Plans，以下简称ESCP），但《环境质量法案》第33节A款要求土木工程项目提交EIA报告时需要提交ESCP。如果直接向自然资源与环境委员会提交未附带ESCP的EIA报告，即使EIA报告获得审批，也存在可能被联邦环保局州办公室指控不合规的风险。

虽然联邦政府为各州的EIA具体措施留出一定自由，但这并不意味着各州的EIA制度框架与联邦层级的EIA制度框架完全不同。基于国家环境政策的原则和价值引导，联邦政府和州政府对EIA制度框架具有一定的共识：明确提出实现区域可持续发展战略，同时满足经济发展和生态可持续性的需要。在达成共识的前提下，州政府与联邦层级的三级EIA制度整体框架保持一致，在具体事项上由联邦环保局州办公室发挥领导作用，负责与州政府进行协调沟通。

马来西亚EIA制度的双层制度框架设计所体现出的一致性和差异性，是源于马来西亚国内多样化、差异化的社会需求。按照新制度主义学派的观点，若要让公共资源管理体制得以运转，必须允许它至少在某种程度上享有自主权，不受上级或者非本地机构的干涉1。从这个角度看，沙捞越州和沙巴州与联邦平行的EIA具体措施，并非是对EIA制度框架凝聚力的分割，而是马来西亚联邦政府为保障环境管理制度顺利运转进行的自主要素考量。然而，由于市场主导的逐利性，双层制度框架的差异性特点可能会导致以州为基础的利益集团进行政治寻租。州利益集团可能会选择承担被指控的风险，主动或被动地与企业捆绑在一起谋求利益。

（三）重视政府监督：多重审核机制

在大部分确立EIA制度的国家中，政府在EIA制度中的参与程度并不高，一般仅参与最终审批环节。但是，马来西亚政府对EIA制度运行参与程度远高于其他国家，除了常规的最终审批环节，马来西亚EIA制度还制定了多重政府审核机制。

根据《环境质量法案》和2016年《环境影响评价指南手册》，马来西亚EIA制度不允许项目主体自己参与评价过程，必须由环保局授权注册在案的EIA顾问编制、提交EIA报告。EIA报告主要分为“初步EIA报告”和“详细EIA报告”两种。这两种EIA报告内容上都需要包括分析潜在的环境威胁、确定合适的项目方案和预防措施，以减少对周围环境的不利影响，但这两种EIA报告的深度不同，根据规定的活动清单适用于不同类型的项目。

联邦环保局不仅规定能够提交EIA报告的技术机构，而且对EIA运行过程进行密切监督。例如，通常情况下，大部分国家的EIA制度仅要求政府审查一次，但马来西亚的EIA制度设置多次审查，并重点强调审查的充分性。对需要进行EIA审查的拟议项目而言，每一个项目至少需要经过4次相关审查。首先是初步场地评估，即“Penilaian Awal Tapak”（以下简称PAT）资格评估2，确认拟议项目场地是否适合开展EIA；其次是向拟议项目所在州的联邦环保局州办事处提交信息进行职权范围（Terms of Reference，以下简称TOR）核查以作签注；再次，由技术审查委员会（Environment of Department Technical Review Committee，以下简称TRC）进行初步审查；最后，由EIA技术审查委员会会议做出最终审批决定。4次审查中仅有PAT没有政府参与，其余3次审查均由环保局人员主持、有政府相关人员参与，而且均设置额外的调查程序，调查程序不合格则需要重新对拟议项目进行评估。TOR和TRC均设置环保局、专家可以进行项目现场考察（Site Visit）。区别在于TOR只要求达到“可能需要”（may be required）即可要求现场考察，而TRC初审环节要求达到“如有必要”（if necessary）才进行现场考察。在EIA技术最终审查环节，环保局总干事可要求拟议项目方提交任何其他报告，此要求不受任何限制。

由此可见，即使拟议项目属于不需要进行公众查阅的Ⅰ类项目，也需要经历4次审查，与国际上普遍的1次审核相比，马来西亚EIA制度在程序上更为注重政府干预和主导。其目的是从根本上保证EIA制度的履行，也能在一定程度上提高对企业环保计划与绿色开发技术的要求。相较于完全的社区主导，政府拥有专业的技术人员、统一的共识等优势，对企业提交的EIA报告能够更准确地根据其中的科学信息做出判断。

二、马来西亚EIA制度的不足

马来西亚自1985年确立EIA制度至今已经有近40年历史。然而，与加拿大、澳大利亚、新西兰等国家相比，马来西亚EIA制度仍处于发展的早期阶段，EIA制度实施有效性尚未达到国际社会公认的EIA制度环保效益1。

联合国环境规划署提出，必须将EIA纳入项目活动设计和开发过程，“EIA制度对项目活动产生真正影响的关键在于EIA的管理，即通过EIA制度的设计，使其在项目规划和开发过程中向决策者提供有效信息”（见图3）。

换言之，国际社会认为EIA制度的有效性取决于EIA结果纳入项目规划和开发决策的成功程度。但是，这正是马来西亚等发展中国家EIA制度所面临的不足，其EIA制度与项目规划、开发计划的结合存在缺陷。有专家指出，发展中国家大多数EIA报告似乎都是为了证明已经做出的开发决定是合理的，而且过分关注环境保护设计或补救措施1。

结合联合国规划署提出的有效性框架分析，马来西亚EIA制度有效性不足的原因主要集中在“预先可能性—可行性”“可行性—设计与工程”“设计与工程—开发实施”3个部分，分别表现为公众参与程度不充分、累积影响评估准确性较低和政治利益不当逾位。

（一）公众参与程度不充分

EIA制度作为一项正式法律制度在国际社会所确立的过程，也是公众参与作为促进决策民主化的手段渗透到政府环境决策中的过程，公众参与是各国EIA过程中确保评估民主性和公正性的必要程序2。在马来西亚，公众参与同样也是EIA制度的重要一环。在马来西亚EIA制度中，“公众”一词通常指的是“工人和拟议项目的当地社区”（workers and local community），因为他们是与拟议项目最密切的利益相关人，所以在此范围内的个人可以成为公众参与的主体。

根据马来西亚环保局制定的EIA程序，公众参与的要素主要集中在TOR签注环节和Ⅱ类项目独有的公众展示和评议环节。在Ⅰ类项目中，公众参与的环节仅限于TOR签注，主要由受到联邦环保局州办事处指派的利益相关人参与。与Ⅰ类项目相比，Ⅱ类项目公众参与的程度更高，不仅包括TOR签注中接受指派的利益相关人，还包括所有在指定地点阅览其公开展示环境影响评估报告并发表意见的个人，以及接受环保局总干事指派提供建议的政府官员、专家和非政府组织代表。

除了TOR签注和公众展示、评议环节上的区别，Ⅰ类项目与Ⅱ类项目的公众参与程度区别还体现在环境咨询方面。一般情况下，Ⅱ类项目会举办公众会议，让拟议项目附近的社区参与其中，这种公众会议通常举办一到两次，以收集附近社区公众对项目的意见和看法。

通过梳理马来西亚EIA制度中的公众参与内容可以发现，尽管公众参与已经被正式纳入相关规定中，但公众参与实践的有效性是有待商榷的1。首先，公众参与环节仅在Ⅱ类项目中设置为强制进行，在Ⅰ类项目中则为鼓励进行。在Ⅰ类项目的实践中，虽然受委任编制EIA报告的顾问可能会进行相关的社区调查，以收集拟议项目周边社区的意见，但由于在开展社区调查上缺乏强制力，因此顾问并不倾向于选择调查。同样，Ⅰ类项目TOR签注中的利益相关人也并非强制参与，而是由环保局州办事处决定是否进行指派和指派何人，这在一定程度上限制了公众参与的范围。根据研究统计，2007—2013年，Ⅰ类项目的初步EIA报告提交了1616份，Ⅱ类项目的详细EIA报告仅提交了88份2。这意味着大部分的EIA报告是在没有公众参与或公众参与程度较低的情况下获得批准的。此外，公众往往认为他们的意见毫无意义，并不热衷于参与EIA事项。其次，Ⅱ类项目的公众参与环节要求项目方在指定地点对EIA详细报告进行公开展示及接受公众评议，虽然此种规定在一定程度上扩宽了“公众”的范围，不局限于项目附近的社区，但在指定地点提供EIA详细报告无形中限制了公众获得必要信息和提出意见的机会。尽管公众也可以选择在互联网上查询EIA报告，但大多数情况下只能查询到EIA执行摘要，并不能看到完整的EIA报告。

（二）累积影响评估准确性较低

EIA中的累积影响评价即累积环境效应，是指由于土地利用活动导致的在时间和空间上与自然生态系统相互作用过程中产生的环境变化3。在拟议项目进行EIA报告编制时，需要运用地理信息系统（GIS）、遥感等技术并采集大量数据，对项目活动可能导致的环境变化及影响进行说明。

在关于马来西亚EIA制度框架的研究中，学界认为大部分提交的Ⅰ类项目EIA报告并没有完全实现累计影响评估，一方面是源于拟议项目数据不全，另一方面受限于现有技术的不完善。

编制EIA报告的一项重要内容是说明界定开发项目的规模、范围和性质。这些信息必须从参与设计的建筑师和工程师团队那里获得，并得到项目方的批准。然而，在实践中，许多EIA顾问只能得到有关内容的概要信息，其中，既有EIA顾问尚未获得全部细节的原因，也有项目方要求保密的因素。1988年4月至1992年12月期间提交的532份EIA报告的共同缺陷之一即是对项目概念的描述不清、对拟议项目信息说明不足。2016年，25名EIA顾问在半结构式访谈中指出，报告中缺少有关项目的重要信息，特别是敏感项目信息的缺失是造成马来西亚初步EIA报告被驳回的重要原因，约占被驳回原因总数的22%4。

关于技术方面则主要囿于对基础数据的收集。要对拟议项目可能导致的环境影响进行评估，获得基础环境数据尤其是与拟议项目选址有关的环境基础数据至关重要。此类数据通常有两种获取来源，一是可以从他人已经测量、整理好的资料中获取；二是通过自身亲自测量、调查来获得。第一种获取方式得到的资料为二手资料，数据的真实性和时效性可能会受到质疑，但耗费的金钱和时间成本较低。第二种获取方式得到的资料为一手资料，数据的真实性、时效性更为可靠，但耗费的金钱和时间成本也相应提高。

实践中，出于对成本的考虑，大部分初步EIA报告会选择第一种方式，使用他人整理的基础环境数据。为克服第一种方式的弊端，马来西亚许多机构积极开展调查工作，以提供动植物等相关环境数据，保障数据时效性，如马来西亚世界自然基金会和马来西亚自然协会对兴楼云冰国家公园、贝鲁姆雨林进行详细的生物多样性评估。此外，使用二手资料的初步EIA报告中也需使用大量篇幅介绍选择该资料的原因，以及对相关数据资料的收集，以提高数据的可靠性。尽管为收集基础环境数据做了大量工作，但马来西亚部分机构仍无法避免使用二手资料。例如，福隆港案中的EIA报告被指控未充分识别相关动物物种；在槟榔屿的一个EIA案例中，EIA报告被指控鸟类和植物的环境数据错误，并指出该报告使用的环境数据是直接复制了其他地方之前提交的数据。

（三）政治利益不当逾位

马来西亚EIA制度实施有效性尚未达到国际社会公认的环保效益，其中一个原因是政治利益在EIA制度实施过程中持续存在，并对EIA制度的运行存在深层次的逾位影响。

EIA制度作为马来西亚显化环境风险认知的一种体现，在与不同的环境管理重点紧密联系的同时，也存在其自身的局限性，即个人、组织和公司通常为他人做出与风险有关的决定，而这些风险认知暗含着深刻的政治性。普遍认为，EIA制度能为决策者提供可能导致的环境和社会后果的科学分析，从而实现环境与社会协调发展。根据这一观点，EIA制度的有效实现隐含了理性主义前提，即在决策过程中提供相关的环境、社会信息和准确的预测结果，能够导致更为理性的决策，从而实现可持续发展1。但是，这一前提在马来西亚并非天然成立，由于马来西亚本国的历史、经济、政治、文化等因素影响，在权衡项目是否开发、如何开发时，环境利益并非天然地处于首要位置。换而言之，EIA制度所需要的理性预设在马来西亚是不充分的。

在决策过程中，马来西亚政治利益以一种非正式规则的形式与EIA制度产生关联，潜藏在EIA制度运行过程中，甚至可能凌驾于EIA制度之上，导致EIA制度实施有效性不足，无法达成制度目的。

马来西亚的选举制度是继承自英国选举制度，即以竞争选举方式来决定权力分配，社会制度结构和政策反映强势群体的利益，使得马来西亚执政党能够利用在议会的多数操纵博弈规则、控制利益博弈结果2。由于某一党派获得政治权力的时间不长，政治领导人缺乏长期投资行政机构能力建设的动力和可能性。同时，政治寻租的风险也对马来西亚EIA制度的运行产生影响。此外，由于不存在政治垄断权力，为换取政治利益，利益集团可能会选择承担被指控的风险，主动或被动地与企业捆绑在一起谋求利益。例如，巴贡（Bakun）水电项目被学界指控存在政治寻租的嫌疑3，认为政治利益集团之间互相勾结，快速、草率地批准巴贡（Bakun）水电项目的EIA报告，使得EIA制度被淡化为形式，甚至在EIA报告批准前已经开始项目施工。尽管采用英国式民主制度并确立EIA制度的其他国家也面临类似的政治利益不当逾位的争议，但是，由于马来西亚政界和商界对EIA制度的支持率较低，即使决策者掌握了准确的信息，在多大程度上能够采取行动仍然存在争议。在通过项目开发获取经济发展的社会主流共识面前，马来西亚EIA制度面临较大的政治利益逾位风险。因此，基于利益驱动和经济发展的双重因素，政治利益不当逾位使马来西亚EIA制度向决策方有效传达EIA结果和建议面临着决策方是否获得完整信息，以及是否做出理性判断的挑战。

三、马来西亚EIA制度未来的走向

（一）增加气候变化相关规定

大量证据表明，气候变化给世界各地造成了不同程度的影响。在马来西亚，因气候变化导致的洪水灾害给经济社会带来巨大损失。例如，2021年发生的山洪导致马来西亚至少40万人被迫撤离，造成约61亿林吉特的经济损失。因此，气候变化对国家的影响促使马来西亚积极参加国际社会关于气候变化的活动。在巴黎峰会热身期间，马来西亚提呈国家自定预期贡献书，宣称对比2005年国内生产总值（GDP）的排放量，将在2030年减排45%1。

为应对气候变化的危机，也为达成对国际社会的政治承诺，马来西亚积极推动国内关于气候变化的相关法律制度的建立，以期将气候变化纳入马来西亚环境法体系中。2018年和2023年的马来西亚议会会议中均有议员对气候变化法案表示关切，从不同角度论述气候变化法案的现实意义，认为将气候变化法案纳入马来西亚环境法体系将在较大程度上减少气候变化对社会的影响。2023年2月，马来西亚天然资源及环境永续部部长在议会上正式回应关于气候变化法案议题，表示正在制定此部法案，此法案将着眼于全国，并在法案中设计强化马来西亚气候变化制度和治理结构的条款。

马来西亚的气候变化法案若要切实施行，则难以绕开作为马来西亚环境法体系的主要构成——《环境质量法案》。由于现行的《环境质量法案》中没有气候变化的相关规定，如何在《环境质量法案》与气候变化法案之间构建联系，将关系到气候变化法案能否切实在实践中发挥作用。无论是采用对《环境质量法案》进行修订的形式，抑或是单独立法的形式，这两种形式都将对《环境质量法案》产生影响。EIA制度作为《环境质量法案》确定的主要环境制度，在该法案中占据较大篇幅2，并对该法案产生较大影响。根据马来西亚2021年7月提交的国家自主贡献计划，列为管控温室气体的由原先的3种扩充为7种3，这表明马来西亚的环境保护实践也需要相应地拓宽管控范围。

此外，EIA制度具有预防环境风险、控制环境污染的作用，能够评估开发项目引发的气候变化以及气候变化影响的不确定性，协助政府履行国际承诺4。通过将气候变化因素纳入EIA制度中，可以提升环境管理部门应对大气环境质量变化的能力5。在国际实践中，欧盟、加拿大、美国、韩国等已经开始逐步将气候变化纳入EIA工作中，颁布了相关法律要求和评估指南，初步证明利用EIA制度应对气候变化问题是可行的1。

可见，在理论和实践在一定程度上都证明了EIA制度对缓解气候变化的积极作用。因此，将气候变化因素纳入EIA制度中，能够帮助识别拟议项目存在的重大影响、分析环境本底及演变趋势、积极探究替代方案，并能够综合确定减缓温室气体排放措施与适应气候变化措施2。马来西亚未来的气候变化法案要达成预期中的促进低碳转型作用，促进温室气体减排，可以充分发挥EIA制度优势。同时，鼓励更多私营企业公布2050年碳中和目标，以EIA制度鼓励、要求企业对环境风险进行预测及评估，制定相应的规避手段和预防措施，从而推动绿色经济建设。

（二）扩大环境敏感区域

马来西亚的森林资源较为丰富。根据马来西亚木材委员会的统计数据，马来西亚的森林总面积为1827万公顷，约占陆地总面积的55.3%。丰富的森林资源不仅维持了马来西亚的生态环境，也为其创造了经济利益。2018年，马来西亚木材总出口价值约为47.45亿美元3。森林开发给马来西亚带来经济增长的同时，也造成了其森林面积的减少和森林生态的破坏，如沙巴州和沙捞越州约80%的森林深受不可持续伐木作业的影响4。

为避免森林过度开发、实现森林可持续发展，马来西亚在1992年的巴西里约地球高峰会议上做出保留50%森林覆盖面积的承诺。同时，马来西亚还设计EIA制度对森林开发进行限制，规定原始森林允许开发的区域、面积和数量，并对开发手段作出一定限制，约34%的永久保护林被指定为保护区，列入环境敏感区，由各州负责管理保护5。

尽管现有EIA制度的相关限制规定对原始森林起到了一定的保护作用，但仍难以保障马来西亚完成1992年做出的承诺。2000—2012年，马来西亚年毁林率约为1.6%6。因此，马来西亚政府提出中央森林中枢生态网络大蓝图，以此作为马来西亚森林规划与发展的指引，“希望这份大蓝图能作为政策制定者、开发商和所有利益相关者在中央森林骨干区（CFS）进行开发和土地使用的依据，以便在未来保护林业和野生生物多样性的努力事半功倍”7。

截至2018年，马来西亚共拥有约1827万公顷的森林总面积，但其中仅有约440万公顷的森林已刊登宪报，列为环境敏感区，具有强制约束力，剩下约1387万公顷的森林仅以政策形式进行保护或未设置法律保护措施8。这意味着未刊登宪报的森林仍然可以进行开发活动，除非能够准确证明该开发活动违反许可规定，否则即使是极具破坏性的种植园开发作业或伐木开发仍有可能是合法的。除此之外，在中央森林中枢生态网络大蓝图中，马来西亚政府还设定相关目标，为每1000名城市居民设置2公顷的公共空地，但截至2022年，其中仅有约34%已颁布宪报而具有法律约束力，24%处于颁布宪报程序，剩下的43%仍处于法律规制的空白区1。

四、结语

马来西亚作为较早确立环境影响评估（EIA）制度的发展中国家之一，根据本国的社会、经济、文化、历史等因素对EIA制度进行了本土化，使马来西亚的EIA制度具有二元立法目的、多层立法框架和由政府主导监督等特点。尽管马来西亚的EIA制度仍存在一些问题，如未深度进入决策程序、公众参与程度较低、数据准确性不足、政治利益逾位等，但该制度仍在持续运行，并且不断深化和改善相关内容，为保护马来西亚的环境发挥着一定的积极作用。同时，为实现国家降碳减排、促进碳中和等国际承诺，马来西亚EIA制度未来可能会加入有关气候变化等因素，将温室气体纳入评估考量范围，并扩大环境敏感区，将更多的森林纳入敏感区范围，以此保障马来西亚的环境保护实践顺利进行。

（责任编辑：刘" 娴）

Characteristics， Limitations and Prospects of Malaysia's Environmental Impact Assessment Framework

Xiong Chao， Huang Yunrong （Guangxi University， Nanning， 530004， China）

Abstract： Malaysia has localized the introduced environmental impact assessment （EIA） regime in the context of its national circumstances. The interpretation of the concepts of \"pollution\" and \"environment\" in different centres reflects the dual legislative purposes of \"environment-society\". Following Malaysia's history and culture， the state government is given a certain degree of autonomy to ensure the smooth operation of the Malaysian EIA system as a whole with a two-tier system. However， there are deficiencies in the effectiveness of its EIA system， which are mainly manifested in the insufficient degree of public participation， the low accuracy of cumulative impact assessment and the inappropriate overriding of political interests. Influenced by international issues， Malaysia has shown a future direction of adapting its EIA system to climate change issues and strengthening forest protection.

Keywords： EIA; EIA procedures in Malaysia; EIA characteristics

［作者简介］ 熊超，广西大学法学院副院长，副教授，硕士研究生导师，法学博士；黄蕴蓉，广西大学法学院硕士研究生，科研助理，广西 南宁 530004

［基金项目］ 广西哲学社会科学基金一般项目“中国—东盟国家企业环境监管法律制度比较研究”（23BFX005）

1International Association for Impact Assessment in cooperation with Institute of Environmental Assessment Unite Kingdom. Principles of Environmental Impact Assessment Best Practice［EB/OL］.［2024-06-21］.https：//www.iaia.org/uploads/pdf/Principles%20of%20IA%2019.pdf.

2在马来西亚，由于土地和水资源属于州政府的管辖范围，因此有关林业、水资源、采矿、野生动物和渔业的立法权也属于各州议会。

12021年，马来西亚国会下议院一致通过《1963年马来西亚协议》（MA63）修宪案后，沙巴州与沙捞越州从州改为邦，与西马半岛享有平等地位，进一步提高了其立法的自主程度。此处行政区划用词参照中国外交部，称为沙巴州和沙捞越州。

2刘风景.立法目的条款之法理基础及表述技术［J］.法商研究，2013（3）：48-57.

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9项目种类指的是拟议项目属于何种类型项目，选址和布局则要求从拟议项目所在区域整体出发，考虑项目可能对区域整体或部分产生何种影响。

1《环境质量法案》中对项目审批的决定取决于企业所提交的拟议项目是否能够满足所有相关要求，包括法定要求或政策要求，如程序以及项目是否符合法律规定、项目是否符合国家发展政策。大致可以将其归为以下5项核准：规定活动对环境影响的评估；书面通知或施工许可；书面批准安装焚化炉、燃料燃烧设备和烟囱；占用和经营规定场所和规定交通工具的许可证；其他事项。

2碧桂园森林城市是碧桂园于2013年联合柔佛人民基建集团共同开发的房地产项目，预计投资1000亿美元，但2017年后因质疑环评不合格等原因被迫停止。

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5此处指的是不可采伐的森林（某些高海拔、高坡区域）、原始森林保护区、游憩林、水源林和水库；国家和州立公园、野生动物和鸟类保护区。目前，马来西亚半岛的保护林为 183 万公顷，沙巴为 188 万公顷，沙捞越为 82 万公顷。

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