地方资产管理公司发展的现状、挑战与对策

近年来，地方资产管理公司（AMC）加速发展并完成省域布局，逐步成为防范化解区域性金融风险、盘活存量资产的重要力量。与此同时，地方AMC也面临一些困境与挑战。本文先分析地方AMC的发展现状，接着指出其发展面临的困境，并在此基础上研究困境背后的原因所在，进而提出相关对策建议。

地方AMC的发展现状和特征

地方资产管理公司（Asset Management Company，以下简称“地方AMC”）定位于区域性金融风险防控，于是，业务范围随着区域性金融风险的演化而变化和拓展，从早期的地方中小金融机构风险、问题国企、P2P、民间集资问题等逐步拓展到纾困房地产行业、化解地方政府隐性债务风险、介入个贷不良等。地方AMC从多个领域助力区域金融风险化解，已经成为区域金融安全网的重要组成部分。

地方AMC不断发展壮大

地方AMC加速完成省域布局，不断充实资本。地方AMC最初成立于亚洲金融危机期间，但自2012年才进入快速发展时期。2012年1月的《金融企业不良资产批量转让管理办法》（以下简称“6号文”）和2013年11月的《关于地方资产管理公司开展金融企业不良资产批量收购处置业务资质认可条件等有关问题的通知》（以下简称“45号文”），规定了设立地方AMC的政策依据和准入条件，推动了地方AMC的发展。其中，“6号文”是我国第一份关于地方AMC的监管规范，从设立数量和不良资产处置方式等方面提出了要求。截至2023年8月，全国60家地方AMC总资产为8983亿元，负债总额为5898亿元，实缴注册资本1980亿元；存量不良资产账面值10573亿元，2023年共有6家地方AMC增加注册资本。

地方AMC成为化解区域金融风险和处置不良资产的地方军。从业务资质和许可范围看，按照监管明确规定（“6号文”和“45号文”），地方AMC业务范围限于省内，是金融不良资产市场的“地方军”；经原银保监会（金融监管总局）特别许可，可参与“本省对公”和“全国个贷”一级市场的批量收购。部分地方AMC在化险的同时，也在实现自身的转型发展。作为第一家地方AMC，上海国有资产经营有限公司成立于1999年，经过20余年发展，在逐步淡出不良资产业务，自2021年至今未收购过不良资产包，已经成为地方金控，旗下控股子公司13家，持有国泰君安、浦银金租、东方人寿等多家金融公司股权。山东资产通过收购恒丰银行不良资产和入股，助力恒丰银行不良处置和股权改革，恒丰银行的不良率已经从2018年的28.44%降低到2023年末的1.72%。2024年2月，山东资产受让中央汇金持有的恒丰银行股份后，持股比例上升至46.61%，成为恒丰银行第一大股东。与此同时，山东资产注册资本已经从初期的10亿元增加到2023年3季度的497亿元，成为目前注册资本最多的地方AMC。

地方AMC的业务领域不断扩展

成立地方AMC是客观需要的，顺应了不良资产规模扩大以及结构变化的特征。

一是不良资产规模持续扩大，区域金融风险不断凸显。在经济结构转型升级过程中，一些难以适应新增长模式的行业和产业危困企业增多，不良资产供给持续增加。依据熊彼特的创造性破坏理论，在新技术和新产业创新革新过程中，原有的技术和产业受到冲击，不良资产随之出现。房地产、地方债务、中小金融机构成为区域金融风险的主要构成因素。我国房地产行业新发展模式构建过程中，也产生了一些不良资产。2024年二季度末，商业银行不良贷款率为1.56%，不良贷款余额3.3万亿元。银行业2020—2023年连续4年处置不良资产规模均超过3万亿元，规模巨大。规模庞大的不良资产难以仅靠五大AMC消化，地方AMC的加入壮大了不良资产处置队伍，助推不良资产行业“5+2+银行系+外资系+N”格局的形成。

二是不良资产碎片化、分散化特征鲜明。随着经济增速的放缓，经济结构转型升级和结构调整中诸多行业和企业出现经营危机和不良资产。相关不良资产的地域和行业分布较以往更为广泛，呈现碎片化、分散化特征，甚至随着中小微企业以及个人不良的增加，呈现出一定的小型化特征。

适应不良资产变化的新特征，地方AMC在原有的不良资产收购处置业务基础上，又进一步拓展了化解地方城投风险、区域性金融风险，参与房地产纾困以及个人不良贷款等业务。

助力地方城投风险化解。地方AMC一般通过非金不良收购助力城投公司化解流动性风险，介入城投公司债务化解。在业务模式上，地方AMC多采取债务化解基金模式，并承担基金管理人角色。比如，在贵州、陕西部分城投非标逾期产品中，贵州资产、陕西金资就进行了不良资产收购。这类业务中，由于涉及国有资产等原因，地方AMC首要的考虑因素是避免相关主体违约、维护主体信用水平，外在表现就是收购价格相对较高。比如，陕西金资收购非金不良的折扣率较高，从2018年到2021年，当期折扣率分别为96.5%、92.3%、97.3%、80.9%。

化解区域金融风险。比如，中原资产和河南资产以合计254亿元收购中原银行及3家河南省内城商行不良资产等。又比如，陕西金资采用多种方式对陕西榆林地区区域金融风险进行化解。2013年煤炭价格的下降对榆林市煤炭企业及地区经济形成了显著冲击，加之多重因素影响，榆林地区金融风险一度高达600多亿元。2018年9月，陕西金资联合榆林市政府共同出资（分别为6亿元和4亿元）成立榆林金资不良资产处置合伙企业（以下简称“榆林金资”），专门处置榆林地区的不良资产。同时，陕西金资作为大股东，通过市场化债转股筹集110亿元化解煤炭企业流动性风险，积极收购该地区金融机构不良资产包近20个，投入3亿元资本金参加榆林地区农商行改制工作。随着风险的逐步化解，陕西金资最终于2021年退出了榆林金资。地方AMC协同各方力量修复了榆林地区的金融生态和信用环境，助力榆林地区银行业不良率下降10余个百分点。

参与房地产纾困。烂尾楼项目作为底层资产收购项目处置难度较大，按照传统的简单转卖模式较难实施。在防范化解房地产领域风险中，地方AMC充分利用其在资源整合、资本运作和资金实力等方面的优势，精准识别具有重组和回收潜力的不良地产项目，通过债务、资产重组的方式进行盘活资产。也要注意，地方AMC应减少为房地产项目提供变相融资的类信贷业务，转而保留并积极参与面临困境但具有较高变现价值的地产项目的纾困和重组业务。

介入个贷不良业务。近年来，个人不良贷款规模快速上升，超过一半属于无抵押的纯信用贷款。作为新兴业务，个贷不良批转试点从2021年开始，市场经历了高烧、平淡，以及后续的稳步发展。根据银登中心数据，2023年个人不良贷款批量转让业务成交的未偿还本息合计为965亿元，同比增长449%。地方AMC一般采用直接处置或联合收处模式推进个贷不良业务。目前已经有30余家地方AMC在银登中心拿过个贷不良包，其中广西广投、广西联合资产等10多家参与较多。随着个贷不良出让方扩容至消金、中小银行、汽车租赁后，越来越多的地方AMC参与其中。截至目前，已经有包括河南资产、广州资产、广东粤财等11家地方AMC获批接入央行征信系统。海德股份等更是将个贷不良作为主业。然而，也要看到，部分地方AMC介入个贷不良更多从事的是通道业务，难以有足够的人员、精力和能力进行专业化处置。

地方AMC的业务模式不断创新

地方AMC的业务既包括收购不良资产和并购重组等传统模式，也开拓了一些新模式：从转卖为主，转变到并购重组；从卖断为主，转变到合作收购处置；从收购处置，转变到先托管、再重组经营、转让退出。一是设立子（分）公司实现业务下沉。多个地方AMC采用1+N模式（1个总部，N个地市级平台）拓展业务，在地市级成立法人公司，吸引地市政府、各区县政府成为股东。该模式已经出现在浙江、安徽、湖南、江苏、山东等省份。二是实施基金化运作。地方AMC 自身的资金数量有限、周期相对较短，难以独自应对不良资产处置和防范化解区域金融风险。因此，通过采取基金化运作方式，地方AMC可以更好吸引包括国有企业、民营企业以及各类机构的资金，并基于不同的优先劣后和期限结构特点，实现风险收益的再匹配。三是利用“债券+股权”方式为上市公司提供纾困资金，通过破产重组创造价值。地方AMC通过提供债权性资金或购买部分股权，帮助上市公司控股股东解决股权质押危机，减轻财务压力并支持企业发展，成为重要的纾困手段。湖南财信资产管理有限公司通过债权和股权相结合的方式，帮助楚天科技的控股股东解决了因资本市场波动导致的股权质押危机。这不仅解救了楚天科技，还使湖南资产在股票价格上涨后获得显著投资收益。

地方AMC发展面临的困境和挑战

地方AMC既面临不良资产行业一些传统的难题，也面临经济社会发展环境变化提出的新挑战，更面临一些与其自身特性相关的难题。整体上，地方AMC面临不良资产处置难度大且周期长、承接能力有限且市场竞争力不足、资金周期价格和业务需求不匹配、股权结构多元化属性出现下降等困境。个别地方AMC陷入经营困境甚至走向破产，如国厚资产出现债券违约、吉林资产成为首家破产解散的地方AMC。

不良资产处置难度大且周期长

一方面，不良资产非标属性鲜明，处理和处置难度较大。地方AMC非标特性鲜明，涉及部门、行业及领域较多，需要一定的生态能力去接收、处置不良资产，这些能力包括与地方政府各部门的沟通，与不良资产出让方的对接，与不良资产本身涉及人事的沟通，与不良资产后续承接方的定价成交等。并且，真实处置不良资产对地方AMC也是一种硬约束。“6号文”要求地方AMC购入的不良资产不得对外转让，而应采取债务重组的方式进行处置。

另一方面，经济增长阶段的变化对不良资产处置提出了新挑战。在经济增长阶段发生变化的当下，房地产等资产价格未来能否再次出现普涨局面难以预期。传统上，不良资产收包和处置对房地产等抵押类资产较为倚重。当前，房地产行业的形势对地方AMC的不良处置能力提出了更高要求，需要地方AMC对不良资产的估值、价值挖掘以及并购重组能力进一步提高。实际中，部分地方AMC的业务面临资产板结化问题，部分到期资产得不到有效处置，流动资金被长期占用。

承接能力有限且市场竞争力不足

近年来，我国地方AMC的注册资本虽然不断增加，但与地方不良资产以Beyflg9r9n0Eigfr+dsBMNiXZvKCLj21IVA2GzbRl18=及经济金融风险的暴露速度相比，仍然较低。资本实力在很大程度上决定了地方AMC承接不良资产能力的大小。

更为关键的是，地方AMC须着重提升不良资产业务处理能力和市场竞争力。当前，地方AMC的不良资产业务能力相对有限，个别地方AMC甚至出现较大的经营风险。2022年6月，审计署发布的《国务院关于2021年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》指出，参与审计的20家地方AMC偏离主业违规对外融资，其中151.07亿元形成不良或逾期。随着个别地区贷款风险大面积集中暴露，地方AMC难以依赖传统简单的“打包、打折、打官司”等“三打”模式，而是要不断提升风险化解能力及水平，构建“重整、重组、重构”的“三重”模式。

资金周期价格和业务需求不匹配

不良资产行业本身是跨周期行业，对资金的周期和属性有较高要求。然而，地方AMC的资金周期整体较短、价格相对较高，与不良资产处置所需的较长周期，以及部分政策性业务利润率较窄的业务现实存在一定的匹配误差。

一是由于地方AMC并未获得金融许可证，与五大AMC相较存在融资难、融资途径少、担保难等问题。地方AMC无法通过发行金融债券、参与同业拆借等方式融资，融资渠道少，融资结构不够合理，融资成本相对较高。根据《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》（以下简称“监管条例”），地方AMC在未来同样难以获得金融许可证，这就制约了地方AMC的发展。

二是融资成本较高。地方AMC可以通过银行贷款获得间接融资，但相比直接融资，间接融资成本较高。尽管地方AMC的债券融资有所发展，但规模仍然较小。2021年8月，原银保监会《地方资产管理公司监督管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称“暂行办法”）要求地方AMC 要控制杠杆率，谨慎选择融资渠道，未经批准不得向社会公众发行债务性融资工具，融入资金的余额不得超过其净资产的3倍。

股权结构的多元化属性出现下降

成立之初，地方AMC 在顶层设计时，并未参照四大AMC 模式，而是采取多元化股权结构。股权结构多元化既是地方AMC拓宽资本来源渠道、增强资本实力的基本举措，也是优化管理机制、丰富自身实力的现实选择。截至2023年末，60家地方AMC按照股东不同可分央企类、地方国企控股类以及民企类：央企类有7家，地方国资控股的有43家，民营企业控股的有9家，港资控股1家。

也要看到，地方AMC股权结构受多方面因素影响，吸引力在下降，原有股东多有退出。地方AMC的股东结构受监管政策、盈利水平等影响，不仅战略投资股东受到影响，财务投资股东也因盈利水平等因素选择退出。四大AMC纷纷出清地方AMC股权，中铁资本、国投资产等央企通过挂牌转让等方式退出，曾同时持有6家地方AMC股权的远东宏信也在进行明显收缩，转让或减持所持有的股份。

地方AMC发展困境背后的原因

定位属性不够明晰地方AMC与全国性AMC同属不良资产处置机构，但定位属性存在较多差异。地方AMC作为“类金融机构”，由地方政府（金融办）监管，无《金融机构代码证》和《金融许可证》。地方AMC属于地方金融组织而非全国性AMC和AIC的金融机构。大部分地方AMC在登记时归为租赁和商务服务业，仅有少数几家被归为金融业。地方AMC不核发金融许可证，其监管模式与金融资产管理公司存在本质区别。

地方AMC在资本市场身份是非金融机构一般企业，其融资渠道有限。各金融机构对地方AMC的融资多为短期资金，且指定用途仅限于收购金融资产。“监管条例”强调地方金融组织持牌经营，标志着地方AMC不再是一般的市场主体，而是具有地方政府授权、银保监会公布名单、接受金融监管的持牌经营机构。此外，在最高法的司法解释适用以及可抵扣进项税等方面，地方AMC的相关政策也存在优化空间。

业务合规边界不清晰

地方AMC发展之初，由于缺乏全国性监管政策，地方AMC对业务范围边界理解不一。2019年以来，各省市地方金融监督管理局纷纷出台相关政策，强化地方AMC风险管理。“6号文”、“45号文”、原银监会发布的《关于适当调整地方资产管理公司有关政策的函》以及原银保监会发布的《关于加强地方资产管理公司监督管理工作的通知》（以下简称“153 号文”）构成了地方AMC 的基本监管框架。随着“153 号文”和“暂行办法”的出台，地方AMC的业务边界逐渐明晰，但仍存在一些模糊地带。

监管规则有待明晰和正式颁布。“暂行办法”对地方AMC的设立流程、经营范围、禁止性规定等方面作出了清晰、严格的要求，初步形成了全国统一的监管框架；并规定，自监管部门公布地方AMC名单之日起无正当理由连续2年未达到相关规定的，将取消其参与金融机构不良资产收购处置业务资质。“暂行办法”把“破产管理”明确列示为地方AMC的主业之一。但到目前，多数地方AMC的破产管理人资格，并未得到当地法院的认可。此外，非金融不良资产收购处置业务存在“以收购不良资产名义为企业提供融资”的嫌疑，其合规属性需要明晰。

体制机制不够顺畅

地方AMC不良资产经营能力和处置能力不足背后的原因在于管理体制和定位属性。地方AMC的经营尤其是不良资产的处置若只是涉及政策性业务，则相当于承担了单纯的中介或通道角色，并不需要较为复杂的市场化能力，而是可以专注于资产的接收和转让。但是，地方AMC如若要介入业务较复杂并希望能通过处置不良资产获取收益，则需要具备与之匹配的较高的市场化能力，这就对地方AMC的市场化水平提出了较高要求。此外，不良资产处理需要长周期，相应的资金属性应该也是长周期。然而，受限于考核制度、业务实际等情况，地方AMC多设置短期考核指标，缺乏长期性、持续性。

地方AMC在战略规划和日常操作中的现实是采用传统银行的经营思维来处理不良资产。这种思维方式倾向于追求规模扩张和固定收益，而忽略了投资银行和股权投资所强调的，面对不确定性时考虑最坏情况下的应对策略的重要性。思维转变是提升地方AMC市场化能力的关键，使之能够设计、谈判并实施综合服务方案。这就需要具备丰富的金融工作经验、市场理解，以及具备法律、财务基本知识的高素质综合性人才。

然而，地方AMC人才队伍的专业性难以很好适应其业务需求。地方AMC大多属于省管国有企业，由于薪酬体制等相关政策规定，人才引进、留驻存在一定的挑战，这些限制减弱了地方AMC在吸引和保留具有高素质综合性能力人才方面的能力，进而影响了其业务开展的效率和质量。

对策建议

为更好发挥地方AMC的作用，可在定位属性、业务边界、收储体系等方面进行改革完善，以盘活存量资产，助力区域金融风险化解和经济结构转型。

明晰定位属性

一是现行金融稳定法等金融立法对金融资产管理公司定位没有明确界定，可借修法之际明晰包括地方AMC在内的金融资产管理公司的地位和功能。借人民银行等部门正在推动《金融资产管理公司条例》修订工作的时机，更好统筹各类资产管理公司的地位和作用。二是明确地方AMC的定位属性，明晰其为持牌经营机构。尽快推出《地方金融监督管理条例》和《地方资产管理公司监督管理暂行办法》，明确最高法的司法解释可适用于地方AMC。

厘清业务边界

一是拓宽业务领域。地方AMC不必在银行不良资产市场领域过度的竞争，应积极拓展业务范围，从不良资产拓展到问题资产，从问题资产拓展到问题机构。二是结合其业务资金属性和期限的需求，赋予其与四大AMC同等的金融同业融资权限，拓宽融资渠道，降低融资成本。三是积极建立运用市场化资金的模式和机制。积极利用民营资本、外资，并采取更灵活的基金合作模式。四是授予地方AMC破产管理人资格。相对于目前担任破产管理人的律师事务所、会计师事务所等中介机构，地方AMC 取得破产管理人资格，可以充分发挥地方AMC资源整合能力较强、收处不良资产的牌照优势，更好搭建资源整合平台。

完善收储体系

一是相对于其他参与主体，地方AMC最大优势就是地方资源的整合以及渠道建设能力。只有具备这两个能力，地方AMC在一级市场竞争中才能精准报价，在二级市场中快速处置。所以，地方AMC在业务开展的同时，要着力整合政府、司法、中介、投资人、产业方等各类资源，建立信息资源共享平台，打造全方位、立体化、多渠道、多形式的不良资产收处网络，构建相应的金融生态圈，增强地方AMC主业核心竞争能力。二是提升业务能力，积极向“三重”转型，积极提升债务重组能力、重视债务重整程序、重构生产要素，搭建扎实的不良资产价值挖掘和再开发模式。三是加强人才队伍建设，培养专业化人才，利用互联网、大数据和区块链等技术，建立“金融+科技”的模式，提高不良资产处置的效率和质量。