如何理解新一轮财税体制改革

中国式现代化进入了新的发展阶段。财政是国家治理的基础和重要支柱，财政改革需要嵌入国家治理结构之中。国家治理的核心是基于国家与市场关系、国家与社会关系、中央与地方关系合理分配风险，避免风险循环累积转化为危机，为推进中国式现代化构建确定性。本文就推进新一轮财政改革的路径提出设想。

新一轮全面深化改革的背景与逻辑

新发展阶段的基本特征：高度不确定性

中国式现代化进入了新的发展阶段，这个阶段的基本特征是高度不确定性。全球大变局加速演变，全球资源配置和分工协作由安全主导，更多是国家说了算，取代了效率主导，也取代了资本说了算。

数智革命、低碳绿化、金融化颠覆了工业革命形成的发展范式，当下发展范式归结起来是虚拟化。数智技术加速扩散，进入新的低成本时代。随着人工智能的不断突破和广泛应用，其边际成本呈现出递减，而工业化时代边际成本则是递增的。特别是在研发创新效率方面，人工智能的运用，使试错成本大大降低，新技术、新产品研发周期大大缩短，从人造机器、产品，到黑灯工厂、无人车间，制造成本大大降低。平台化组织方式，使服务成本也大大降低，服务业低效率的“咒诅”被数智革命消解了。数智革命带来的“红利”将带领经济社会进入一个新的低成本时代。

数智革命，尤其是数字货币、数字金融会决定国家的竞争力。如果说生产方面、制造业方面决定了创造国民财富的能力，那么金融方面就是决定了保护国民财富的能力。

发展出题目，改革做文章

全面深化改革是基于新发展阶段的要求以及推进中国式现代化的目标。改革的基本逻辑，常说的是目标导向、问题导向。这里将问题导向变为风险导向。从目标导向来看，全面深化改革的逻辑是由目标来决定的，形成“目标—手段”的逻辑链式：实现中华民族伟大复兴这个目标，必须推进中国式现代化；要实现中国式现代化，必须推进国家治理的现代化；而要实现国家治理的现代化，就必须全面深化改革。比问题导向更重要的是风险导向。问题已经发生了，而风险还没有变成事实和结果，风险导向更具有前瞻性。从风险导向来看，全面深化改革的逻辑是由风险来决定的，形成“风险—手段”的逻辑链式：有什么样的公共风险，就应当有什么样的改革；面临多大的公共风险，就应有多大力度的改革。如果没有公共风险，发展是一路坦途，也就无须改革了。从风险导向看，风险识别至关重要，决定了改革的方向和具体设计。通过风险来形成共识，推进改革，是低成本的；而若通过危机才能达成共识，改革才能推进，那将是高成本的，甚至是无可挽回的。风险识别涉及不同认知模式，带有“白箱+黑箱”的认知特征。风险是不可完全认知的，带有黑箱的特点，追求白箱的认知模式，将无法识别风险，反而不利于安全。

安全、质量、创新成为发展新阶段的关键词

推进中国式现代化的过程中，创新、高质量、安全成为新的关键词。在这个阶段，创新、高质量和安全成为衡量发展的新尺度。现在全球都在强调安全，国内也在强调安全，安全的实质是国家发展能否实现可持续性的问题。如何处理发展与安全的关系，是当前面临的新课题，也是一个大课题。

正是因为发展进入新阶段，所以改革也进入新阶段。既“放得活”又“管得住”，是党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）明确提出的。“放得活”，是放得开手脚，放权；“管得住”，能管住风险，宏观的公共风险管得住，微观风险交给市场。如果管住了微观，就管住了手脚，和“放得活”就相矛盾了。

目前也进入了治理的新阶段，协同、集成、合力，提高治理效能，降低治理成本，成为治理的新标准。如何提高治理效能，降低治理成本？现在的治理成本在不断提高，而这种治理成本会分摊到经济运行和经济发展当中，会分摊到企业和居民身上。

宏观经济治理与宏观调控

《决定》中特别提出宏观经济治理，其中预期管理是宏观经济治理的核心。治理的关键在于，与市场、社会、地方的有效沟通和互动，不是单向发文下令。此外，财政货币政策的一体化是提高宏观调控有效性的唯一出路，要充分考虑货币的非中性化趋势和财政的金融属性。

国家治理的三个维度，构成财政改革的坐标

国家治理的三个维度

为避免概念上的误读，事先做一个说明。不同的表述是等价的，如“财税体制”等价于“财政制度”，“中央与地方财政关系”等价于“财政体制”，“财税体制改革”等价于“财政制度改革”，简称为“财政改革”。

对于《决定》中关于财税体制改革的表述，可以有广义和狭义的理解。狭义的理解就是指预算制度、税收制度、中央与地方财政关系即财政体制的改革，针对这三个方面去推进财政改革。从整体观来看，我们需要跳出狭义的理解，从广义角度来认识，把财政改革放到国家治理结构当中去。什么是国家治理结构？可以把国家治理结构高度简化为三个维度，即国家与市场的关系、国家与社会的关系、中央与地方的关系。财政的定义，沿用党的十八届三中全会的说法，是国家治理的基础和重要支柱。这要求财政的视界必须调整，有更大的整体观，放在国家治理高度来认知，超越传统的经济视界。理解财政，涉及三个关键词：财政关系、财政制度、财政收支。财政关系，涉及不同主体之间的风险与利益；财政制度涉及法治和透明度；财政收支是社会的血液。金融是国民经济的血液，财政收支是整个社会的血液，它将整个社会的各个细胞关联起来。个人、家庭、企业，每一个社会主体、经济主体都与财政收支相关联。血液出问题，是全局性的。金融血液循环不畅，现代经济活不了；财政血液出问题，政权安全堪虞。

财政改革，要嵌入国家治理结构当中去理解和认知。由三个维度构成的坐标（见图1）可帮助我们来提高认知水平，即如何处理国家与市场之间的财政关系、国家与社会之间的财政关系、中央与地方之间的财政关系。国家与市场之间的财政关系，涉及如何促进增长和提高效率；国家与社会之间的财政关系，涉及如何促进社会公平和提供公共服务；中央与地方之间的财政关系，即财政体制，涉及如何做到激励相容。当前的体制改革设计只有放到国家治理结构当中去看，形成嵌入国家治理的财政改革矩阵（表1），财政作为国家治理的基础，才能发挥促进国家治理现代化的作用。

财政体制方面，在中央与地方关系中，建立激励相容的体制具有枢纽性的作用。财政体制的要素是如何组合能力、事权、财权和财力，这是国家治理的底座，决定了国家治理的现代化程度。在国家与社会关系中，要促进社会公平，财政体制就具有关键性的作用，涉及起点公平、机会公平，比如城乡区域公共服务均等化，畅通社会流动，与财政体制就直接相关。哪一些应当中央管，哪一些交给地方管，涉及社会流动性问题、基本公共服务均等化的问题能否有实质性的进展。在国家与市场关系上，财政体制的重要性在于地方财政行为与财政体制相关联。不同的财政体制下，地方政府行为做出的反应是不一样的，地方政府行为反应模式对应不同的财政体制。从“分灶吃饭”到分税制，再到现在，地方政府行为反应模式发生了很大的变化。财政体制问题和国家与市场关系是直接关联的，甚至起决定性作用。这与流行的看法是相反的。流行的看法是，只有先处理好国家与市场的关系，才能处理好中央与地方的关系，把后者归结一个单纯的公共部门内部分工的问题。若中央与地方之间的财政关系处理不好，地方政府与市场之间的关系就很难处理好。

预算制度也与三个维度紧密关联。国家与市场关系维度，预算制度涉及宏观调控、赤字、债务、透明度、预算是否全口径等问题。国家与社会关系维度，预算制度具有枢纽性作用，涉及国家、企业、居民风险分担的问题，比如社会保障、养老、医疗等领域的风险如何分担，财政如何去兜底。还涉及财政支出结构，公共投资、公共消费，以及公共产品的供给能力，都涉及预算制度。在中央与地方关系维度，地方债务、转移支付涉及能不能有利于激励相容，现在转移支付规模越来越大，与激励相容的目标越来越背离。税收制度改革与国家治理的三个维度内在关联，具有“枢纽性”“关键性”和“重要性”的不同功能定位。

切入国家治理的财政改革矩阵，比就事论事、从财政自身角度去理解、从技术性角度讨论财税体制改革，视野更加宽广。从国家治理角度理解财税体制，就不会仅把财政看成财力支撑问题，就是如何拿钱的问题。把财政当作出纳看待，就会导致财政地位降低，“钱和事”脱节，损害效率与公平。这不只是一个权力结构的问题，而且涉及政权安全和国家治理的效能。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出的“科学的财税体制，是.....实现国家长治久安的制度保障”，这句话在当下尤其值得深思。

财政改革的现代坐标

三个维度是国家治理结构的描画，也是社会公共性的一个简化模型。三个维度构成财政改革在现代化征途中的坐标系。财政是把经济、社会和政治连接起来的唯一纽带，政权安全的基础。若这个纽带出现危机，经济OodZKwBClgLkS/Er25wNcA==、社会、政治就会相互分离，国家就会崩裂。关于如何理解财政，熊彼特曾经说过：“一个民族的精神、它的文化水平、它的社会结构、它的政策所部署的行动，所有这些以及更多的东西都被写进它的财政史之中......谁懂得如何倾听它的信使的声音，谁就能在这里比在其他任何地方更加明了地识别世界历史的雷鸣。”这段话高度概括了财政的地位，以另一种方式表达了财政是国家治理的基础。如果财政像出纳一样，仅仅提供财力支撑，无法处理好各种财政关系，那么整个社会的利益关系、风险关系出现问题后，就会威胁经济社会的稳定。央行是最后贷款人，财政是最后买单人，一旦无法买单，或胡乱买单，就会出大问题。财政改革的使命，是要防范化解公共风险，构建宏观确定性，保障发展的可持续性。

财政改革的使命：防范化解公共风险，构建宏观确定性

国家治理的核心是基于上述三个维度来合理分配风险，避免风险循环累积转化为危机。这里有一个新概念：“风险循环累积”。从当前现实看，一些领域风险在循环累积，甚至是跨领域的风险在循环累积。只有避免这种状况，才能为推进中国式现代化构建更大的确定性。

财政可以从三个维度形塑国家治理结构，善治与否，能否达到这个目标，取决于财政法治化的水平。在近现代，财政引发国家兴衰的案例有很多。法国大革命、苏联的分崩离析，都是因为财政关系恶化成为直接导火索。而美国进步时代的《预算与会计法案》被称为美国的第二次建国。美国1921年《预算与会计法案》的颁布，使美国政府变成透明政府，让老百姓知道政府在干什么，通过预算对公共权力有了实质性的约束，这种财政改革对国家进步是至关重要的。20世纪90年代，财政关系是经济改革的突破口。现在及今后，财政关系依然是进一步全面深化改革的突破口。财政关系既是利益关系，也是风险关系，不同维度的“风险—利益”关系系于财政一身，比如地方财政问题已经牵扯到多个方面的风险关系和利益关系。

推进新一轮财政改革的路径

提高财政改革的统筹层次，加强财政改革的联动性、协同性

一是作为国家治理的基础，财政改革牵一发而动全身，与“处理好经济和社会、政府和市场、效率和公平、活力和秩序、发展和安全等重大关系”直接相关，坚持系统观念，必须由中央主抓，财政部门配合，改变由各个部门起草方案发文的传统做法。财政改革涉及央地及各个部门的职责权力（财力），仅仅靠财政部门难以触动。可借鉴1994年分税制改革的经验，当时由国务院直接抓，朱镕基同志带领相关部门同志一起去地方沟通解释，在沟通过程中达成共识，减少实施过程中的阻力，最终顺畅实施。

二是财政体制、预算制度、税收制度三个方面在《决定》中都做了具体部署，应有机整合为“一体两翼”。“一体两翼”，是指中央与地方的财政关系作为主体，以预算制度和税收制度作为“两翼”，像一架飞机一样有“主体”和“两翼”，形成有机整体，提高财政改革的整体性和有效性，避免三个方面的改革彼此脱节。

在分税制基础上，实行“分责制”改革

一是按照“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”的要求， 合理划分央地事权、支出责任，在适当加强中央事权，提高中央支出比例的基础上，合理划分财权、分配财力。打破财力下沉的传统思路。为什么要打破财力下沉传统思路？一般认为，地方财政困难是因为钱不够。其实现在不是钱不够，而是地方的支出责任太大了。

目前央地财政关系上存在三个不等式：地方财政支出规模已经大于全国财政收入规模；中央下移财力的规模（转移支付）已经大于中央本级收入；地方债务规模和付息支出已经大于中央债务规模和付息支出。2023年底地方财政的支出规模超出全国财政收入规模2万亿元以上；中央本级收入全部通过转移支付给地方后，中央本级收入缺口2千亿元。若地方的支出责任越来越大， 无论下移多少财力都难以为继。此外，地方债务规模、付息支出已经大于中央债务的规模和付息支出。地方财力不够，依靠地方发债补缺口，导致地方债务规模越来越大，付息支出规模与日俱增，能采取这种方式吗？也不行。三个不等式说明，通过财力下移解决地方财政困难问题的思路是行不通的。

二是财政改革应有新的原则， 即“ 能力与事权、支出责任相匹配” 的原则， 避免超出地方能力，导致治理上地方“小马拉大车”，承担无限责任。尽管《决定》强调了从收入方面拓展地方税源，加强市县财政财力与事权的匹配程度，但这只是缓解，根本上讲还是上移事权，加大中央事权，上移支出责任。从能力角度看，层级越低，能力越低，跨区域、全国性的问题，交给市县政府干怎么能干好？而且存在明显的利益冲突，即使扩大地方财力，也并不能扩大地方尤其是基层政府的能力。下移财力的办法，无法扩大基层政府能力，所以，要强调能力匹配，特别是防范化解风险的能力。我们现在防范化解重大风险，特别强调责任制，压实地方的责任，但若是地方没有这个能力去防范化解风险，责任制就会落空，问责也无济于事。弄得不好，层层责任制压下去，可能风险越处置越大。要预防出现这种情况，这也是一种风险。所以，有的风险防范化解不能分解，一分解就可能会出现“分解谬误” 。在风险防范控制上， 应分清楚， 哪些风险应该交给地方，哪些不能交给地方，如果搞反了，就跟吃错药一样，不但治不了病，反而加重病情。治理风险的基本原则是与能力挂钩，将不同的风险分配给最有能力的那一级政府。

按照事权属性甄别地方债务，强化地方政府资产负债表管理

一是按照事权属性，甄别和上移一部分地方债务， 优化央地债务结构。若是按照“ 谁家孩子谁抱”的原则来甄别债务，部分地方债务是由中央事权而形成的，这一部分债务应当由中央抱回去。但这个原则用在债务风险的防范化解上是不适宜的，风险不可证伪，在缺乏内在动机和能力的情况下，风险难以被真正化解，更难以防范。

二是以资产负债表为工具，把地方政府债务与资产关联起来，有效控制债务风险。财政部门管控债务，相关资产有没有收益、资产收益能不能覆盖本息，都不是很清楚，债务和资产是脱节的，难以控制风险。在这种情况下，建议强化运用资产负债表这一管理工具，尤其是在地方基层。地方编制资产负债表难度很大，涉及法律基础、统计基础、会计基础不健全等问题，需要中央层面加强专业性指导。地方资产负债表如何编，哪些属于地方资产，哪些可以放入地方政府资产负债表，国有投融资平台企业的资产负债表能不能并表到地方政府资产负债表中去、地方政府资产负债表与国有企业资产负债表的关联等，存在大量专业性问题需要深入讨论。

研究制定财政基本法，提高财政法治化水平，强化改革成果的稳定性和可预期性

一是研究制定财政基本法，整合财政体制、预算制度和税收制度，提高财政法治化水平。税收法定，现在已经针对具体税种形成法律，但还缺少税收的基本法。预算法定，已有《预算法》但有效作用不足。综合来看，财政缺少基本法来统率央地的财政关系以及预算制度和税收制度。提高财政法治化水平，不是单项的碎片化立法，而是需要基本法来统领。我国法律有300多项，施行中存在相互矛盾的现象，有的单向立法并不能达到立法目标和解决实际问题。

二是以法治化促进现代财政制度的构建。关键是政府财政行为的法治化。立法后，更重要的是法治，法治包含执法、守法和司法，政府行为法治化比立法本身更重要。政府要有法治的精神，300多项法律中有些法律在睡觉，就是因为缺少法治的精神，没有重视法律的应用，没有落到行为上。财政法治化水平是对一个国家的法治化水平高低的重要判断标准，提高财政的法治化水平，一个国家的法治化水平也就大大提升。