高质量发展背景下村留用地规划与管控方法探讨

摘要：随着我国经济社会的不断发展，高质量发展成为新时代的主题。在这一背景下，村留用地的规划与管控至关重要。本文探讨了高质量发展背景下村留用地规划与管控的重要性，分析当前村留用地规划与管控面临的问题，并提出相应的规划与管控方法。结合加强规划统筹、严格用途管控和强化开发建设监管等措施，实现村留用地的科学规划、合理利用和可持续发展，为保障农民权益、促进农村经济发展和推动城乡融合提供有力支撑。

关键词：高质量发展；村留用地；规划管控；农民权益

在国家推动高质量发展的宏观背景下，村留用地的规划与管控成为一个亟需深入探讨和解决的重大课题。村留用地作为国家征收集体土地时，按照实际征地面积的一定比例，另行安排给被征地农村集体经济组织用于发展生产的建设用地，其合理利用和高效开发，对于保障被征地农民的长远生计、推动乡村振兴战略的实施以及促进城乡区域协调发展具有至关重要的作用。

1 高质量发展背景下村留用地规划与管控的重要性

1.1 保障农民权益

村留用地是被征地农民的重要生产生活保障，合理规划和管控村留用地，可确保农民在土地被征收后，依然拥有稳定的经济来源和发展空间。一方面，村留用地可用于发展农村集体经济，为农民提供就业机会和分红收益[1]；另一方面，农民可利用村留用地自主创业或合作经营，实现增收致富。因此，加强村留用地规划管控，是保障农民权益的重要举措。

1.2 促进农村经济发展

村留用地的合理开发利用，为农村经济发展注入新的活力。规划建设产业园区、商业综合体、旅游度假区等项目，可吸引投资、带动就业、促进产业升级，推动农村经济的快速发展[2]。同时，村留用地的开发还能促进农村基础设施建设和公共服务设施配套，改善农村生产生活条件，提高农村居民的生活质量。

1.3 推动城乡融合

村留用地的规划与管控是实现城乡融合发展的重要环节。将村留用地纳入城市规划体系，实现与城市功能的有机衔接，促进城乡资源的合理配置和高效利用。一方面，城市的资金、技术、人才等资源向农村流动，为农村经济发展提供支持；另一方面，农村的生态、文化等资源为城市居民提供休闲旅游、生态体验等服务，实现城乡互动发展[3]。

2 当前村留用地规划与管控面临的问题

2.1 规划缺乏系统性

目前，村留用地的规划缺乏系统性和整体性。一方面，村留用地的规划与城市规划、土地利用规划等缺乏有效衔接，导致村留用地的布局不合理、功能不明确；另一方面，村留用地的规划缺乏前瞻性和长远性，不能适应农村经济社会发展的需求。一些村留用地在规划时，未考虑产业发展的趋势和市场需求，导致建成后项目效益不佳，甚至闲置浪费[4]。

2.2 用途管控不严格

村留用地的用途管控存在不严格、不规范的问题。一方面，一些地方对村留用地的用途未明确规定，导致村留用地被随意改变用途，用于房地产开发、商业经营等非农业项目；另一方面，一些地方对村留用地的用途变更审批程序不严格，导致村留用地的用途变更频繁，影响村留用地的规划实施和农村经济发展[5]。一些村留用地在未经审批的情况下，被擅自改变用途建设商品房，严重侵犯了农民的权益。

2.3 开发建设缺乏监管

村留用地的开发建设过程中，缺乏有效的监管机制。一方面，一些地方对村留用地的开发建设项目，未进行严格的审批和监管，导致项目建设质量不高、安全隐患突出；另一方面，一些地方对村留用地的开发建设项目，未开展有效的跟踪和评估，导致项目建成后效益不佳，甚至出现烂尾工程。一些村留用地的开发建设项目在施工过程中，存在着偷工减料、违规操作等问题，严重影响项目的质量和安全。

3 高质量发展背景下村留用地规划与管控方法

3.1 加强规划统筹

3.1.1 纳入国土空间规划体系

将村留用地纳入国土空间规划体系，能实现村留用地与城市整体发展的有机融合。国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排，涵盖了土地利用、城乡建设、生态保护等多个方面。村留用地作为农村土地资源的一部分，纳入国土空间规划体系后，可更好与城市的功能布局、基础设施建设等相衔接，提高土地利用效率，避免资源浪费。首先，在国土空间规划编制过程中，充分考虑村留用地的需求和特点，合理确定其位置、规模和用途。根据农村经济发展的实际情况和农民的生产生活需求，将村留用地布局在交通便利、基础设施完善的区域，以便更好地发挥其作用。其次，建立村留用地与国土空间规划的动态调整机制。随着经济社会的发展和城市建设的推进，国土空间规划需不断调整和完善。在该过程中，要及时将村留用地的规划调整纳入其中，确保村留用地的规划与国土空间规划保持一致。

3.1.2 制定专项规划

制定村留用地专项规划，为村留用地的开发利用提供具体的指导和依据。专项规划深入研究村留用地的发展目标、重点任务和实施步骤，明确村留用地的用途、开发强度和建设标准等，有助于提高村留用地的规划科学性和可操作性。首先，开展村留用地的现状调查和分析，全面了解村留用地的数量、分布、利用状况等情况，找出存在的问题和不足。其次，根据农村经济发展的需求和村留用地的特点，制定村留用地专项规划。规划内容应包括村留用地的产业发展方向、项目布局、基础设施建设等方面。同时，要注重与周边区域的协调发展，避免重复建设和资源浪费。最后，加强对村留用地专项规划的实施管理，建立健全规划实施的监督机制，确保规划的各项任务得到有效落实。

3.1.3 建立多规合一机制

建立多规合一机制，能实现村留用地规划与其他相关规划的有机统一。在实际工作中，村留用地的规划涉及土地利用规划、城乡规划、产业发展规划等多个领域。如果各规划之间缺乏协调统一，容易出现规划冲突、项目难以落地等问题。建立多规合一机制，可有效整合各规划的内容，实现规划之间的无缝对接，提高规划的实施效率。首先，成立多规合一工作领导小组，负责协调各部门之间的规划编制和实施工作。领导小组由政府相关部门、专家学者和村民代表等组成，共同参与村留用地规划的制定和决策。其次，建立规划信息共享平台。将土地利用规划、产业发展规划等相关规划的信息纳入平台，实现信息共享和实时更新。通过平台，各部门及时了解其他规划的情况，避免规划冲突。最后，加强规划的审批和管理。建立统一的规划审批流程，对村留用地规划和相关规划进行联合审批。

3.2 严格用途管控

3.2.1 明确用途范围

明确村留用地的用途范围，确保村留用地的开发利用符合农村经济发展的需求和农民的利益诉求。村留用地的用途应主要用于发展农村集体经济、保障农民生产生活和农村公共服务设施建设等方面。如果用途不明确，容易导致村留用地被随意改变用途，影响农村经济发展和农民权益。首先，制定村留用地用途目录，根据农村经济发展的实际情况和农民的生产生活需求，明确村留用地可用于哪些项目建设，如产业园区、商业综合体、农村公共服务设施等。同时，对禁止使用村留用地的项目进行明确规定，如房地产开发、高污染高耗能项目等。其次，加强对村留用地用途的宣传和培训。让农民和相关部门了解村留用地的用途范围和使用要求，提高对村留用地用途管控的认识和重视程度。最后，建立村留用地用途变更审批制度，对确需改变村留用地用途的项目，要严格按照审批程序进行审批，确保用途变更符合国家法律法规和农村经济发展的需求。

3.2.2 建立用途变更审批机制

建立村留用地用途变更审批机制，有利于规范村留用地用途变更行为，防止随意改变用途。村留用地的用途变更，涉及土地资源的合理利用和农民的切身利益，必须严格按照法定程序进行审批。建立审批机制，可确保用途变更的合理性和合法性，避免因用途变更不当而引发的矛盾和问题。首先，明确用途变更审批的主体和程序，确定由哪个部门负责村留用地用途变更的审批工作，以及审批的具体流程和要求。一般而言，用途变更审批应经过村民代表大会审议、乡镇政府审核、县级以上人民政府审批等程序。其次，建立用途变更评估制度，对申请用途变更的项目，要进行全面的评估和论证，包括项目的可行性、社会效益、环境影响等方面。唯有加强评估项目，才能进行用途变更审批。最后，加强对用途变更审批的监督管理，健全用途变更审批的监督机制，对审批过程进行全程监督，确保审批程序的公开、公正、透明。

3.2.3 加强用途监管力度

加强村留用地用途监管力度，确保村留用地的实际用途与规划用途一致，防止违法违规改变用途。村留用地的用途监管，是保障村留用地合理利用的重要手段，加强监管力度，有利于有效遏制违法违规行为，维护农村土地资源的管理秩序。首先，建立健全用途监管制度，明确监管主体、监管内容和监管责任，建立日常巡查、动态监测和举报投诉等制度，确保对村留用地用途的监管全覆盖。其次，加强对村留用地的日常巡查和动态监测。结合定期巡查和实时监测，及时发现和制止违法违规改变用途的行为。同时利用卫星遥感、地理信息系统等技术手段，提高监管的效率和准确性。最后，加大对违法违规改变用途行为的处罚力度，对发现的违法违规行为，要依法严肃查处，采取罚款、没收违法所得、拆除违法建筑等措施，提高违法成本，形成强大的威慑力。

3.3 强化开发建设监管

3.3.1 建立监管制度

村留用地的开发建设涉及多个环节和多个主体，必须健全监管制度，明确各方的责任和义务，加强对项目建设的全过程监管，才能保障项目建设的顺利进行。首先，制定村留用地开发建设管理办法，明确村留用地开发建设的基本原则、审批程序、建设标准和监管要求等，为村留用地的开发建设提供制度保障。其次，建立项目审批和备案制度。对村留用地开发建设项目，要严格按照法定程序进行审批，并及时进行备案。同时，加强对项目建设过程的跟踪和管理，确保项目按照规划要求和建设标准进行建设。最后，建立项目竣工验收制度。对竣工的项目，要按照规定进行验收，确保项目建设质量符合要求。对验收不合格的项目，要责令限期整改，直至验收合格为止。

3.3.2 加强质量监督

加强村留用地开发建设项目的质量监督，确保项目建设质量符合国家相关标准和要求，保障人民群众的生命财产安全。村留用地开发建设项目的质量，关系农村经济发展和农民的切身利益，必须加强质量监督，确保项目建设质量可靠。首先，建立质量监督机构，明确质量监督机构的职责和权限，配备专业的质量监督人员和设备，确保质量监督工作的顺利开展。其次，加强对项目建设过程的质量监督。从项目的设计、施工、监理等环节入手，对项目建设的质量进行全过程监督。重点监督项目的建筑材料、施工工艺、工程质量等方面，确保项目建设质量符合国家相关标准和要求。最后，建立质量问题投诉处理机制。对群众反映的质量问题，要及时进行调查处理，确保问题得到妥善解决。

3.3.3 规范招商引资

规范村留用地的招商引资工作，提高项目引进质量，促进农村经济发展。村留用地的招商引资，是推动村留用地开发利用的重要手段，只有规范招商引资工作，才能确保引进的项目符合农村经济发展需求和村留用地规划要求，提高项目的经济效益和社会效益。首先，制定招商引资政策，明确招商引资的目标、重点和优惠政策等，为招商引资工作提供政策支持。其次，加强对招商引资项目的评估和筛选。建立招商引资项目评估机制，对拟引进的项目进行全面的评估和论证，包括项目的可行性、经济效益、社会效益、环境影响等方面。加强项目评估，才能进行招商引资。最后，加强对招商引资项目的跟踪和服务。对引进的项目，要加强跟踪和服务，及时解决项目建设过程中遇到的问题和困难，确保项目顺利推进。

3.3.4 推动公众参与

推动公众参与村留用地的规划管控和开发建设，有利于提高决策的民主性和科学性，保障公众的合法权益。村留用地的规划管控和开发建设，涉及广大农民的切身利益，必须充分听取公众的意见和建议，让公众参与到决策过程中，才能确保决策的民主性和科学性，保障公众的合法权益。首先，建立公众参与机制。明确公众参与的方式、程序和渠道等，为公众参与提供制度保障。其次，加强对公众参与的宣传和引导。让公众了解村留用地的规划管控和开发建设情况，提高公众的参与意识和积极性。最后，认真听取公众的意见和建议。对公众提出的意见和建议，要进行认真研究和分析，合理的意见和建议要及时采纳，不合理的意见和建议要做好解释说明工作。

4 结语

在高质量发展背景下，村留用地的规划与管控是一项复杂而艰巨的任务。通过加强规划统筹、严格用途管控和强化开发建设监管等方法，可实现村留用地的科学规划、合理利用和可持续发展。在实际工作中，要充分认识到村留用地规划管控的重要性，加强各部门之间的协作配合，不断完善规划管控机制，提高规划管控水平，为农村经济发展和乡村振兴战略的实施提供有力保障。

参考文献

[1] 覃亮仁.乡村振兴背景下乡村集体留用土地规划开发路径探索[J].城建档案，2023（6）：19-23.

[2] 梁印龙，田莉，严雅琦，等.集体留用地的土地发展权：国土空间规划背景下的思考[J].南方建筑，2021（2）：1-8.

[3] 梁泽冲.农村集体土地留用地开发新模式探讨[J].城市地理，2017（14）：46.

[4] 吴框框，洪世键，胡洲伟.农村留用地制度：概念内涵、发展历程与本质解析[J].中国房地产（下旬刊），2021（1）：40-49.

[5] 周萍萍.“三服务”积极助力村级留用地开发[J].浙江国土资源，2024（6）：60.