乡村振兴背景下农村土地经营权的流转制度完善

摘要：本文在兴隆县农村土地经营权流转呈现的特点及取得的成效基础上，分析土地经营权流转的现实困境原因，并提出要从健全法律法规、流转定价机制、风险防范机制、加强基层政府作用等方面采取完善的路径对策，才能充分保障农民权益。

关键词：土地经营权流转；成效；现实困境；路径对策

党的二十大报告强调，要进一步推进农村土地制度改革，以赋予农民更多的财产权利。在农村土地“两权分离”到“三权分置”的演变过程中，2018年修改的农村土地承包法将“重大改革成果用法律形式确定下来”“规范和保障土地经营权有序流转，进一步赋予了农民充分而有保障的土地权利”[1]。2020年通过的《民法典》对农村土地承包法“三权分置”的制度安排再度进行了确认。农村土地制度改革中创新性地将土地权利重构为“集体所有权—土地承包经营权—土地经营权”的多层结构，放活土地经营权并加速其流转是实现“三权分置”制度目标和实施乡村振兴战略的重中之重。

1 农村土地经营权流转呈现的特点及取得成效

在探索农村土地经营权流转的相关问题时，首先要明确农村土地经营权流转的概念。兴隆县经过多年农村土地经营权流转的探索，取得了一定成效并呈现出一定特点。

1.1 农村土地经营权流转的概念

土地经营权是“三权分置”改革下由土地承包经营权衍生出的新权利。它在维持原承包关系的同时，允许承包方将部分或全部土地经营权转让，使他人能独立进行农业生产。这一过程是农村土地制度改革的重点，旨在激发土地资源活力，引导其有序流转，并培育新型农业经营主体，有助于提升农业用地资源的配置效率，推动农业向适度规模经营发展，进而加快农业现代化进程。这一改革对于提高土地利用效率、促进农业可持续发展具有重要意义。

1.2 农村土地经营权流转呈现的特点

1.2.1 农村土地经营权流转规模不断扩大

土地经营权流转日益活跃，2022年和2023年兴隆县流转总面积分别达904.53 hm2和1 248.53 hm2，土地流转率超过9%，大型种植养殖大户、集体经济组织等对土地经营权流转需求强烈。

1.2.2 农村土地经营权流转主体呈现多元化

除农户外，家庭农场、集体经济组织、农民专业合作社、龙头企业等也参与土地流转或再流转。2023年

兴隆县家庭承包耕地土地经营权流转入农户、专业合作社、企业、其他主体的比例分别为58%、27%、11%、4%，其中流入农户的比例最高。

1.2.3 出租（转包）是农村土地经营权流转的主要方式

土地经营权流转形式多样，以出租（转包）为主。2023年兴隆县通过此方式流转土地1 127.27 hm2，占总流转面积的90%。《农村土地经营权流转管理办法》（以下简称《办法》）明确了出租（转包）的定义。同时，《农村土地承包法》规定土地承包经营权互换、转让与土地经营权流转为两条并行发展的线索，土地经营权流转不再涉及互换和转让。这表明出租（转包）方式在实际应用中占主导地位，同时法律对土地经营权的流转范围进行了明确界定。

1.2.4 流转土地用途综合化

兴隆县因独特气候条件被誉为“中国山楂之乡”和“中国板栗之乡”，果树种植面积超57 000 hm2，年产山楂和板栗分别达18.4万t和13.6万t，流转土地主要用于发展多种产业。同时，兴隆县实施严格的耕地保护措施，坚守5 486.67 hm2耕地保护底线和4 500 hm2永久基本农田“红线”，确保国家粮食安全。

1.3 农村土地经营权流转取得的成效

1.3.1 严格流转程序，规范土地经营权流转

建立县、乡、村三级产权交易服务体系，实现20个乡镇和289个行政村全覆盖。强化政策支撑，兴隆县出台了《兴隆县农村产权流转交易管理办法》，明确耕地、草地等经营权流转规则，规定工商资本租赁农地须通过交易中心，确保交易规范透明。同时，规范交易程序，完善档案管理等，以保障农村产权流转交易的顺畅进行。

1.3.2 助力乡村振兴，拓宽农民增收渠道

土地经营权的有序流转，使得部分农民脱离了对土地的直接依赖，有更多的时间和精力参与到非农产业中获得收入。同时，不管是分散流转还是规模化流转，皆会拥有长期稳定的土地流转收益。大杖子镇车河口村积极引进百佳卉（河北）农业发展有限公司投资农业，打造现代农业特色产业园区，目前流转园地9 hm2，租金1 000元/667 m2，流转期限20年，带动相关就业300余人，人均月收入5 000元，每年增加村集体收入50万元。

1.3.3 积极培育新型农业经营主体，多途径实现土地适度规模化

兴隆县地形复杂，群山环绕，山谷深邃，山地占比大，地势陡峭，耕地资源相对稀缺。该县地处典型的“九山半水半分田”的深山区，气候属大陆性季风型，阳光充足，降水适宜，四季交替明显，拥有丰富的水资源。县委县政府针对本地区的地理特征，积极推广“龙头企业+基地+农户”的发展模式，致力于推动土地经营权的流转，促使土地向大规模种植户集中，从而提升土地的规模化与集约化水平，为龙头企业提供了稳定且可靠的原材料来源。按照“两带三群10区20园”产业布局，积极培育新型经营主体。目前，全县录入家庭农场名录系统的家庭农场312家，其中市场监督部门注册216家，种养大户96家。培育县级以上示范家庭农场34家，其中省级示范家庭农场10家，市级示范家庭农场27家（含省级示范）。家庭农场经营土地面积2 577.33 hm2，工作的劳动力846人。注册登记农民合作社1 013家，多以综合农业经营类为主，98%以上农民合作社的注册范围涉及山楂、板栗等干鲜果品。县级以上农民合作社示范社82家，其中国家级示范社8家，省级示范社25家（含国家级），市级示范社59家（含国家级、省级）。农业企业70余家，市级以上农业产业化重点龙头企业49家，其中省级产业化重点龙头企业4家。

2 农村土地经营权流转的现实困境

近些年，中央政府为了深化农村土地制度改革，保障农民的土地权益，实施了许多政策、制度和法律措施。这些改革主要集中在农地的“三权分置”，即所有权、承包权和经营权分离。通过赋予农民更多的土地流转自主权，鼓励他们将土地出租给新型农业经营主体，如农业合作社、家庭农场等，这些举措有助于实现农业的适度规模经营，从而提高土地的利用效率和农业生产力。实践中，各地积极推进土地经营权流转取得显著成效，积累了宝贵经验；同时，存在的问题和障碍也比较明显，主要集中于农村土地经营权流转总体规模小、农村土地经营权流转后擅自改变农地用途、农村土地经营权流转程序不规范、农村土地经营权流转地区差异大、农村土地经营权流转中农民权益受损等方面。产生上述问题的原因主要有以下几点：

2.1 土地经营权流转的法律法规不健全

土地经营权流转方式多样，修订后的相关法律对此有明确规定。尽管《办法》尝试明确“其他方式”的含义，但仍需地方性法规的补充。如山东省相关办法规定，承包方可自主决定采取出租（转包）、入股等方式流转土地经营权。这些法规共同构成了土地经营权流转的法律框架，确保了流转的合法性与规范性。

2.2 土地经营权流转定价机制的缺失

目前，农村土地经营权流转市场放开的时间不长，管控较为严格，土地经营权流转价格主要是在基层政府的牵头下，由经营主体与农户或者村集体直接进行价格协商。在此过程中，农户由于自身文化水平有限，收集市场信息处于劣势，一些工商企业往往利用资金、技术优势竞相压低租金，损害农民利益。尤其是签订流转期限较长的合同，通常会签订一个固定的流转价格而不考虑通货膨胀和土地增值等因素的浮动价格，对农户更加不利。还有些农户宁愿土地撂荒，随意要价，土地经营权流转价格不能真实反映土地的内在价值，在某种程度上阻碍了土地经营权流转。

2.3 土地经营权流转风险防范机制亟待完善

农业投资通常涉及较大的资金，且运营周期较长。这种投资易受到自然环境和市场波动的强烈影响，因此农民和新型农业经营主体都希望有相应的保障机制来防范潜在的经营风险。在市场经济环境下，土地流转过程中难免会遇到一些风险，比如一些新型经营主体可能出于各种原因违约甚至逃避责任，这就使农民失去预期的流转收入。有的新型经营主体随意改变土地及原有基础设施原貌，变更土地用途，导致农民必须支付还原土地和基础设施的成本，甚至在流转期限内弃耕抛荒，套取政府补贴资金，损害农民利益。有的新型经营主体受自身利益动机驱使对土地进行掠夺式经营，造成严重的水土流失、土壤退化和生态环境的恶化。但目前，各地对土地流转风险的认识尚显不足，诸如风险保障金、风险基金和流转履约保证保险等风险防范机制尚未健全。面对潜在的市场波动，农户及新型经营主体的利益或将承受巨大压力。

2.4 基层政府在土地经营权流转中的作用发挥不足

目前，县、乡（镇）为代表的基层政府在农村土地经营权流转中存在“三位”现象，即政府越位、政府缺位、政府错位。政府越位是指基层政府直接插手农村土地经营权流转活动，从而阻碍了市场作用的发挥[2]。其中较为明显的表现就是基层政府急于通过招商引资发展经济，迫切希望与经营主体达成土地经营权流转协议，在没有充分尊重农民意愿或者满足农民利益诉求的情况下，利用行政手段强制推行土地经营权流转，导致农民的权利受到侵害。政府缺位意味着基层政府未能为土地经营权流转市场的成长提供必要条件，导致市场无法充分展现其应有的决定性作用。而政府错位则体现在基层政府在处理土地经营权流转事务时，未能恰当界定自身的职能，未清晰划分政府与市场的职能界限，从而导致政府角色模糊、职能定位不当。如果基层政府在农村土地流转过程中的角色定位不准确，过度干预，服务不充分，监管不力，就会出现越权、职责不清和履职不到位等问题，这可能导致政府在土地流转中面临财政风险、公信力受损的风险、社会稳定风险和粮食安全风险[3]。

3 农村土地经营权流转制度完善的路径对策

农村土地经营权流转的现实困境，需要从健全法律法规、流转定价机制、风险防范机制、加强基层政府作用等方面采取完善的路径对策，才能充分保障农民权益。

3.1 完善与土地经营权流转相关立法

目前，我国农村土地承包法、民法典规定了农村土地可以通过出租、入股或者其他方式流转，《办法》对出租（转包）、入股亦进行特别界定，但对其他方式流转缺乏具体的解释，个别流转方式的存在甚至不具有合法性，相关立法的缺陷在一定程度上造成农村土地经营权流转方式混乱的局面。官方解释明确指出，在这次农村土地承包法的修订中，对“流转”的法律属性进行了调整。现在，流转主要指的是土地经营权的转移，而不包括土地承包经营权本身。同时，流转的方式也限定为转包（出租）、入股或其他形式，互换和转让这两种方式已被排除在外。尽管各省市在修订后的农村土地承包法实施办法中仍保留了承包方依法、自愿、有偿进行土地承包经营权流转的多种方式，但为了确保流转秩序和各方权益得到法律保护，有必要进一步完善相关立法，对其他土地经营权流转方式进行规范化管理。

3.2 健全土地经营权流转定价机制

2024年“中央一号”文件聚焦土地流转价格机制完善，防止流转费异常上涨。定价基于地租地价和土地产权理论，需科学估价。为此，建议成立专业评估机构，公正确定流转价格，保障农户和经营主体利益，维护市场秩序。此举有助于土地流转市场健康发展，提高土地利用效率，推动农业现代化。政府应加强监管，确保价格公正合理，同时鼓励创新定价方式，如引入市场竞争机制，促进土地流转市场更加公平、透明。

3.3 构建完善有效的土地经营权流转风险防范机制

农村土地经营权流转纠纷频发，对土地流转市场造成负面影响。为确保流转顺利进行，需建立全面有效的风险防范体系。《办法》提议设立风险保障金，并鼓励保险公司提供流转履约保证保险。该保险由新型农业经营主体向保险公司投保，若投保人违约，保险公司将承担赔偿责任。这两项制度的建立，旨在分散土地流转风险，保障农民土地权益，促进土地流转市场的健康稳定发展。

3.4 充分发挥基层政府在土地经营权流转中的作用

针对基层政府在农村土地经营权流转中的越位、缺位、错位问题，应明确界定政府职能，发挥其在土地流转中的作用。通过宣传政策法规、搭建信息平台、提升业务指导和服务质量，加强土地流转服务。同时，严格执行耕地用途监管，确保农地主要用于粮食生产，防止耕地被非农业目的占用。构建完善的审查、审核、风险防范等制度，确保土地流转规范有序，保障农民利益，推动农业现代化发展。

4 结语

本文以河北省兴隆县为例，探索完善农村土地经营权的流转制度，提出科学合理的针对性建议，优化农村土地经营权的流转制度，所得结论可为其他地方提供借鉴参考，助力乡村振兴，促进农民致富增收。

参考文献

[1] 栗战书.在第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上的讲话[J].中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报，2019（1）：1-4.

[2] 焦国栋.农村土地流转中如何发挥好政府作用[J].学习论坛，2014，30（8）：27-30.

[3] 苏玉娥.大规模农地流转中政府面临的风险及其防范研究[J].安徽警官职业学院学报，2019，18（6）：21-24.