应着力消解中国结构性就业矛盾
2024-11-07鲍春雷
提 要： 当前结构性就业矛盾已成为我国就业领域面临的主要问题。本文梳理了当前我国结构性就业矛盾的主要表现，分析了导致结构性就业矛盾凸显的原因，并从强化就业优先导向、提升劳动者素质能力、加强公共就业服务、营造良好就业环境、强化重点行业和群体支持等方面提出了政策建议。
关键词：结构性就业；矛盾；问题；成因；建议
就业是最基本的民生，事关人民群众切身利益，事关经济社会健康发展，事关国家长治久安。当前我国就业形势总体稳定，但受国内外经济环境变化、产业转型升级加速、人口结构调整等多种因素影响，结构性就业矛盾问题日益突出，已成为我国就业领域面临的主要矛盾。习近平总书记在中共中央政治局第十四次集体学习时指出，要加快塑造素质优良、总量充裕、结构优化、分布合理的现代化人力资源，解决好人力资源供需不匹配这一结构性就业矛盾。党的二十届三中全会也提出，健全高质量充分就业促进机制，完善就业公共服务体系，着力解决结构性就业矛盾。
一、我国结构性就业矛盾的主要表现
结构性就业矛盾是由于劳动力供给与岗位需求不匹配而产生，这种不匹配包括技能、观念、工作经验和地理位置等，在劳动力市场上表现为“招工难”和“就业难”并存、结构性失业风险上升等。从当前我国结构性就业矛盾来看，主要表现为以下几种形式。
（一）劳动者技能素质与现代产业发展要求不适应。当前新一轮科技革命和产业变革加速演进，产业转型升级加速，新质生产力的加快发展，新兴产业的培育壮大和未来产业的布局建设，对劳动者的技能水平提出更高要求，一些高技能岗位招聘需求旺盛，求人倍率长期保持在2以上，“招工难”问题较为突出。而从供给侧来看，我国高精尖人才、技术技能人才以及创新型复合人才等面临严重短缺，技能劳动者在从业人员中的占比不足30%，与产业发展需求还存在较大差距。在产业转型升级加快的背景下，低技能劳动者就业面临更大压力，“就业难”问题更加凸显。今年二季度我们针对农民工的一项调查显示，50岁以上大龄农民工和初中及以下低学历农民工，就业率比总体低5个百分点左右。高校毕业生也存在就业能力与企业需求难以有效匹配的情况，近年部分地区出现了大学生到职校“回炉”学技能的现象，技能不足问题可见一斑。
（二）部分企业用工条件与劳动者不断提升的就业期望不适应。随着我国经济社会不断发展、劳动力市场供求结构发生变化、劳动者教育水平逐步提升、维权意识日益提高，劳动者对高质量就业的诉求更加强烈，不仅关注岗位的薪酬待遇，还关心工作环境、发展机会以及生活配套等。但从岗位供给来看，目前吸纳就业容量较大的制造、建筑、批发零售、住宿餐饮等行业中，一些企业所能提供的条件难以满足劳动者要求，没有建立起完整、公平、合理的员工晋升渠道和薪酬增长机制，一些企业仍将最低工资作为“地板工资”，部分企业特别是中小微企业还存在用工不规范行为，比如招用员工不签订劳动合同、不为员工缴纳社会保险、让员工超时工作、加班工资没有按照法定标准支付等。还有部分岗位工作环境相对艰苦、劳动强度大，员工的劳动保护措施跟不上，对劳动者缺乏吸引力。
（三）区域协调发展和人力资源分布不适应。随着我国工业化、城镇化深入推进，限制人口流动障碍逐步破除，城乡流动、跨区域流动成为常态。根据第七次全国人口普查数据显示，2020年我国流动人口总量达到3.76亿，较2010年增长了69.73%。从流向看，人口向东部沿海、核心城市（圈）迁移，聚焦一二线城市的基本特征没有变，更多劳动者选择到发达地区、到大城市就业。而与此同时，欠发达地区、基层地区对人才的吸引力严重不足，中西部地区、东北地区不少城市出现了人口负增长的情况。另外人口“城增乡减”趋势进一步加剧，以青壮劳动力为主体的农村人口持续外流，一些农村地区人口加速减少，有效劳动力资源供给不足。人才在地区间的“马太效应”愈加显现，差距不断拉大，区域间人力资源供需矛盾日益突出。在这种趋势和背景下，如何在区域间合理配置人力资源，既能够为发达地区发展提供足够的人力资源，又避免人才虹吸效应对欠发达地区经济和就业造成不利影响，有效缓解区域性结构性就业矛盾，也是亟待解决的重要问题。
（四）劳动者就业流动趋向与产业发展战略不适应。劳动者就业期望上的改变，使其职业选择也在发生变化，特别是随着新业态快速兴起、就业选择更加丰富，为劳动者就业提供了更加广阔的空间，导致劳动者就业流动更加频繁，出现很多人“更愿意挣快钱而不求技术技能积累”的情况。一方面反映出部分企业对人力资本投资重视不够，在保留和激励员工方面所做的工作不足，没有为员工提供适合其发展的工作环境；另一方面，劳动者自身对在一家单位长期稳定发展的意愿降低，更希望通过变换工作来快速实现收入水平以及工作环境的改善。尽管职业选择是一种市场行为，但是从整个国家的人力资源开发利用来看，先进制造等重点行业难以招聘到合适人才，劳动力资源更多流向低生产率部门，带来劳动力资源结构性错配问题，不利于高技能人才培养，长此以往会导致产业发展的人力资源支撑不足，拉低全社会生产效率，拖累经济发展。
二、结构性就业矛盾的成因分析
造成结构性就业矛盾的原因是多元的，既有劳动力需求方面的因素，又有劳动力供给方面的原因，还有供求匹配过程中的问题。从我国当前情况看，导致结构性就业矛盾凸显的原因主要有以下几个方面。
（一）技术进步和产业转型升级加快导致需求发生变化。我国正处于转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，产业转型升级过程中，带动就业增长的新旧动能转化加快，岗位更替迭代加速。一方面，数字化、智能化、绿色化的生产方式不断发展，新型工业化、信息化、城镇化孕育巨大的发展潜力，大数据、人工智能等新技术催生的消费新模式不断涌现，数字经济、绿色经济、银发经济等新经济快速发展，推动形成各种新的就业机会。另一方面，传统制造、建筑、服务等行业数字化转型加快，技术和机器对劳动力产生较强的替代效应，同时受外部环境影响导致部分外贸行业用工下滑，互联网、房地产等行业吸纳就业能力下降、岗位出现规模性减少。未来随着ChatGPT、Sora等巨型智能技术系统的持续增长和演化，就业岗位的更替将更加迅速，并且被替代的工作范围也将逐步扩大并产生梯次变换。在岗位更替过程中，传统行业失岗人员受教育、技能水平限制，难以快速转移到新兴就业岗位，必然会造成结构性就业矛盾问题的加剧。
（二）劳动力能力不足、结构不优、观念偏差导致供给存在不足。近年来，我国劳动者素质以教育水平提升为显著标志呈现持续改善趋势，对增加国家人力资本规模和优化人力资源结构发挥了积极作用。但同时也要看到，劳动力供给与需求还存在一定偏差，导致结构性就业矛盾突出。一是劳动者整体素质仍然偏低。我国15岁以上人口中初中及以下学历超过8亿多人，其中大龄劳动者教育水平不高的情况尤其突出，在宏观经济环境趋紧、新的技术变革加速、产业调整加速影响下，这部分人群面临的就业压力和挑战将持续增加。青年人虽然越来越多接受了高等教育，但教育培养模式和经济社会发展需要不匹配的情况日益凸显，一些新兴发展行业所需专业人才供不应求，而一些专业却人才过剩明显，毕业生在求职道路上四处碰壁。二是劳动力资源分布不均衡。我国劳动力资源在各个年龄段的分布不均匀，在不同学历、专业等方面的构成不合理，在不同地区之间的配置不平衡，也导致难以与就业机会分布实现有效的匹配。三是劳动者就业观念发生显著变化。经济社会发展、人口结构变化以及劳动者人力资本投资增加，都在不断改变劳动者的就业观念、择业方式、职业期望等，形成新的结构性矛盾。“考公热”“考研热”升温，“慢就业”“不就业”现象增多，行业、地区和部门的结构分布不合理，人力资本的过度消费与人才短缺并存等问题日益突出，都与劳动者就业观念的变化显著相关。
（三）劳动力供求匹配过程中还存在一些障碍壁垒。一是供求信息不对称。职业搜寻理论认为，信息不对称是导致劳动力供求不匹配、造成结构性失业的一个重要原因。受搜寻手段、信息覆盖网络等方面的限制，劳动力供求之间的信息渠道仍然不够畅通，难以实现精准匹配。二是收入差距较大。不合理的收入差距可能会导致部分地区或行业劳动力供过于求，而另一些收入水平较低的地区或行业则很难招到人，这也是导致我国目前劳动力资源向发达地区集聚、向优势行业集聚的主要原因。三是匹配成本过高，其中最明显的一项成本就是区域间的迁移成本，劳动者就业不仅需要考虑岗位所能提供给自己的收入，还要考虑就业地生活成本、迁移的费用、机会成本的损失等，如目前越来越多的农民工因为外出务工成本过高，而选择了就地就近就业，尽管无论收入还是发展都与外出务工有较大差距。四是进入壁垒限制，一些用人单位在招聘时设置不合理的限制条件，包括性别、年龄、学历、户籍等，提高了劳动者进入岗位的壁垒，尽管这些条件并不是从事该项工作所必需的。另外，体制性、政策性等制度障碍造成的限制，也会影响劳动力的有序流动、合理配置，进而造成结构性就业问题的出现。
三、有效应对结构性就业矛盾的对策建议
结构性就业矛盾问题涉及面广，影响范围大，需要采取综合性的政策措施加以解决。针对我国结构性就业矛盾问题及成因，建议从以下方面采取有效措施。
（一）强化就业优先导向，构建就业友好型发展方式。持续深化经济体制改革，推动地区经济均衡协调发展，强化发展的就业优先导向，使高质量发展的过程成为就业提质扩容的过程，努力提高发展对就业的带动力。因地制宜发展新质生产力，改造提升传统产业，培育壮大新兴产业，布局建设未来产业，积极发展先进制造业、新型建筑业、现代服务业，创造更多高质量就业岗位。继续支持就业容量大的劳动密集型产业发展，为低技能劳动者、大龄劳动者提供就业机会。统筹实施乡村振兴、新型城镇化、区域协调发展等战略，结合当地人力资源禀赋，打造具有区域特色的产业集聚区和就业增长极。
（二）统筹抓好教育、培训和就业，大力提升劳动者能力素质。科学研判市场需求变化和人力资源发展趋势，探索建立岗位需求调查制度，动态发布岗位信息，开展岗位需求的预测分析，为劳动者求职和人力资源开发提供参考。统筹抓好教育、培训和就业，健全以企业为主体、院校为基础，学校教育与企业培训紧密联系、政府推动与社会支持相互结合的人才培养体系，全方位、全链条加强劳动者就业能力培养。完善高等教育就业与招生、培养联动机制，鼓励学校根据行业、市场发展需求，灵活调整专业结构和课程设置。大力发展职业教育，健全终身职业技能培训制度，加强对技能人才的培养、评价、选拔、使用和激励。加强新职业开发，健全职业技能标准和培训体系，面向各个领域就业新机会培养合格技能人才。适应数字化时代的劳动力市场变革，将提升数字技能和素养作为就业技能培训的重点。畅通技能人才发展通道，合理提高技能人才待遇水平，为技能人才发展创造良好条件。
（三）加强公共就业服务，完善供需对接机制。健全覆盖城乡的公共就业服务体系，建立全国统一的公共就业创业服务平台，加强岗位信息的归集发布，缩小区域公共就业服务水平差距。完善街道社区等基层服务平台，合理配置公共服务机构人员，加强专业化队伍建设。加快智慧就业建设，鼓励就业服务数字化转型，大力推行“大数据+铁脚板”服务模式，提高市场匹配效率和就业服务效能。健全统一规范的人力资源市场体系，支持劳动力市场、人才市场、零工市场建设，既要因地制宜、合理布局，又要灵活高效、优化服务，缩小城乡、区域、行业间劳动力市场内部结构差距。深化劳动就业和人才管理体制机制改革，清除各种显性和隐性的劳动力市场壁垒，缩小区域间、行业间的收入差距，打破城乡、地区、行业分割和身份、性别歧视，维护劳动者平等就业权利，促进人力资源有序流动、高效配置。
（四）加强宣传引导，营造良好就业环境。增强企业依法用工意识，畅通职业发展通道，保障员工合法权益，构建和谐劳动关系，优化用工环境。积极探索企业和职工协商共事、机制共建、效益共创、利益共享的合作途径，从生产生活多个方面关爱员工成长，塑造良好的企业文化氛围，提高员工的工作满意度和归属感，更好吸引和稳定人才。通过教育培训、宣传引导、交流活动等多种方式相结合，帮助劳动者主动适应时代变化，适应现代企业的需求，转变就业观念，调整就业思路，树立正确的择业观和就业观。在公共就业服务中强化职业指导服务，帮助劳动者做好职业规划，理性选择就业领域、就业地点和就业方式，不要盲目、跟风就业。
（五）聚焦重点行业、重点群体，加强对转岗及失业人员的就业支持。面向就业新需求，加强对重点群体、失业人员、就业困难人员的针对性培训，帮助其尽快实现就业。加强对转岗和失业人员的支持，可借鉴日本的做法，针对衰退的传统行业采用特殊的就业政策，设立就业调整补助金、就业转换补助金等政策优惠，以弥补传统行业所造成的收入落差。
（作者为中国劳动和社会保障科学研究院智库工作办公室副主任、研究员）
