“三驾马车”和“三支柱”监管

摘 要：美国保险业监管框架特点鲜明，其职能分工呈现各州、联邦政府、美国保险监督官协会“三驾马车”并行的特征。具体到保险监管操作上，美国保险业监管以公司治理、偿付能力和市场行为监管 “三支柱”统筹协调保险业市场。美国各州的保险业监管规则差异较大，联邦与州的监管之间存在持续博弈，同时也展现出明显关注企业行为的趋势。对美国保险业监管现状展开分析研究，对我国保险业监管进一步增强统筹协调、开展多层协同、丰富监管层次具有借鉴意义。

关键词：保险业监管；美国监管模式；国际比较

中图分类号：F841.0 文献标识码： B 文章编号：1674-2265（2024）09-0035-06

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2024.09.003

美国保险业监管框架由各州、联邦政府和美国保险监督官协会（National Association of Insurance Commissioners，NAIC）“三驾马车”组成，重点关注公司治理监管、偿付能力监管、市场行为监管等“三支柱”，形成了较为有效的监管协同。美国保险业监管模式特点鲜明，分工明确，主要呈现出各州之间监管差异大、联邦与各州持续博弈、重点关注行为监管三大特征。比较研究美国保险业监管模式，对我国通过加强集中监管、增强统筹协调、深化多层级职权分工来优化保险业监管框架具有借鉴意义。

一、美国保险业宏观监管框架

（一）“三驾马车”职能分工

总体来看，美国保险业宏观监管框架为各州监管机构具体执行、联邦政府宏观审慎管理、美国保险监督官协会制定监管原则的“三驾马车”分工模式。各州依据州内监管规定对在其境内进行商业活动的保险公司就偿付能力考察、实控人资质审核、组织形式规范和财务报表健康情况监控等具体事宜进行监管；联邦政府在联邦法律层面对保险规则进行制约，制定宏观经济政策；美国保险监督官协会则在方法论上为各州监管提供行为准则和统一标准。

1. 各州政府。各州对州内保险活动进行独立监督，审查并颁发相应的保险公司经营牌照。州监管在美国保险业监管框架中的核心地位与其历史沿革息息相关，各州自行监管传统由来已久。美国建国后的数十年间，保险业并未被囊括于联邦政府的监管体系中，其被严格视为一种地方性的商业交易，并不涉及跨州问题，由各州独立监管。美国最早的保险业监管出现于1820年，马萨诸塞州和纽约州政府要求保险企业定期公示财务报表。1851年，新罕布什尔州成立了美国第一个保险业州监察部门（Kimball，1961）[1]。

在州层面，美国保险业监管机构是州政府的下属机构。美国各州的监管机构由各自的州政府管辖，各州政府指派或选举一位保险监督官（Insurance comF273oMkzxEasV2BvWKd0GxIZKI26FPDnBh/Q13rYvkc=missioner）作为监管部门的负责人，全权对州内的保险业务进行监管。美国大部分州采用分业监管模式，也有部分州采取混业监管，如佛蒙特州、新泽西州、纽约州等将银行业和保险业合并监管（Liskov，2023）[2]。一些州政府在分业监管模式的基础上针对不同的险种实行分类监管，如对生命、财产、健康险分别设立监管部门；一些州政府则根据职能实行分类监管，如设立不同的监管部门分别监管保险公司的财务状况、保险公司的顾客关系等（见表1）。通常来说，实行混业监管的州监管机构财务由当地政府支持，其他大部分保险业监管部门的运营资金并不主要来自当地税收，以实现监管独立性。这些监管机构通过发放牌照、受托对保险公司进行调查评估等业务收取费用以维持运转，各州政府仅在必要时提供财政支持。

各州的保险业监管机构主要有以下七种职能：发放保险从业及准入许可、监管州内保险企业偿付能力、监管州内保险企业市场行为、颁布具体规则以解释法规、协助执法部门调查可能的犯罪行为、定期披露保险企业信息、定期告知消费者保险种类。在美国的保险监管体系中，在大部分情况下，只有州监管部门拥有惩罚权，除非在某些联邦法律与州法律有冲突的特殊情况下，否则联邦政府不会进行干预。州监管部门通过要求停业整改、暂停或吊销牌照、罚款等方式对违规行为进行监管。

2. 联邦政府。联邦政府在建国后数十年的监管缺位使得其在监管框架体系中相对被动，并一直延续至今。美国联邦政府监管在1944年才初见雏形。当时，美国南方部分州出现了企业间勾结、强迫购买并排挤其他企业的乱象。美国最高法院于1944年将保险业确定为跨州（interstate）级别的商业活动，为联邦政府监管保险业奠定了法律基础。1945年联邦政府颁布的《麦卡伦—弗格森法案》（以下简称《法案》）确立了美国保险业联邦政府监管的法律依据。然而，《法案》同时明确指出，国会的任何法律不可无效化、损害或凌驾于州保险业监管的条规之上，确保州政府在保险监管中的首要地位。在此基础上，联邦政府和州政府所拥有的保险立法、行政管理等权利互相独立，互不干扰。

联邦政府对各州保险监管几乎不进行干涉，仅在州政府监管失职、《法案》规定模糊的范围或州法律和联邦法律出现冲突时介入监管（见表2）。目前联邦政府主要关注宏观审慎监管。在2008年金融危机后，联邦政府开始有意识地加强对保险机构实体的监管，通过联邦保险办公室（Federal Insurance Office，FIO）和金融稳定监管委员会（Financial Stability Oversight Council，FSOC）对系统重要性金融机构进行额外的监管考察，以防范系统性金融危机，但监管对象通常为大型保险机构或美国各金融部门，且具体的惩罚行为仍由各州监管机构实施。无论是联邦保险办公室还是金融稳定监管委员会，都只起到咨询机构的作用。自2017年起，联邦政府层面的保险监管逐渐向放松监管转变，且更加关注国际保险监管有关的议题。例如，目前联邦保险办公室的主要职能是就重大的国内保险政策和审慎的国际保险政策问题向财政部提供咨询意见。

3. 保险监督官协会。由于《法案》限制联邦政府的监管权力与职能，美国保险业监管很难在联邦层面达成某种统一的监管标准。由于各州都有立法权调整州内保险规则，针对各州因政策和准则差异产生的冲突，为加强州政府监管的协调，1871年美国在联邦政府和各州的协调下成立了美国保险监督官协会。美国保险监督官协会是相对独立于联邦政府的机构，同时也不隶属于任何一个州，其工作人员由各州的保险监督官构成，来自不同州的保险监管人员在美国保险监督官协会的框架下组成不同的特别行动小组，对保险业立法及相关问题给出指导意见，并拟定全国保险监管模型法案，作为各州立法的参考。值得指出的是，美国保险监督官协会并不是任何形式上的政府机构，且没有官方的执法和行政权。和美国各州的保险监管机构一样，美国保险监督官协会也是自负盈亏，其运转资金大部分来源于其提供的信息服务。美国保险监督官协会州信息系统（state-based system）和国家保险业登记信息系统（National Insurance Producer Registry，NIPR）提供信息支持，前者是资质信息公示平台，后者则是从业者申请或续期其资质的平台。1999年的《金融服务现代化法》使美国保险监督官协会成为联邦一级的保险监督机构。美国保险监督官协会为美国保险业制定标准，建立最佳实践指南；协调各州对跨州保险事务的监管；向州保险监管机构提供支持，拟定样板法律和条例供各州保险立法参考。其建立的目的是尽早发现有财务问题的保险公司，以保护投保人、被保险人和投资人的权益。虽然法律制定伊始各州对美国保险监督官协会的职能提出了很大意见，但目前各州监管部门已经全部加入了美国保险监督官协会的认证计划（the accreditation program），监管部门按美国保险监督官协会提供的标准对保险机构进行以风险为重点的财务监督，包括现场检查，并通过一致协商和合作制定与偿付能力相关的示范法律、规则和指南。认证标准同时要求州保险监管部门拥有足够的法定和行政权力来监管保险公司的公司和财务事务，并拥有必要的资源来行使该权力。

（二）“三支柱”监管内容

依靠美国保险监督官协会平台，各州具体的监管力度存在区别，目前已总体形成包括公司治理监管、偿付能力监管、市场行为监管在内的“三支柱”监管模式。

1. 公司治理监管。美国保险业监管近年来的重点工作方向是公司治理监管。自2020年起，美国保险监督官协会基于《公司治理年度披露示范法》和《公司治理年度披露示范条例》，对保险公司的治理进行明确的监管，对公司结构、企业文化、信息披露等作出要求，包括但不限于季度监管报告、信息披露、保证透明度、定期场外监测和分析、定期现场监测和分析等。根据条例要求，保险企业每年需要提交一份“公司治理年度披露报告”（Corporate Governance Annual Disclosure，CGAD），内含董事会的重要决策、会议频率、关键风险领域的监督程序和实际行动，以及公司绩效评估、薪酬确定方式、纠正措施、继任计划等。保险监管机构在进行偿付能力监测时，可利用这些信息了解、审查和评估保险公司的公司治理情况。

2.偿付能力监管。偿付能力监管建设是美国保险监管体系的首要关注目标。自20世纪90年代起，美国开始构建基于风险资产（Risk-based capital，以下简称RBC）的偿付能力监管体系，该体系要求保险公司持有与其风险成比例的资本，即保险公司的规模应与其金融资产和运营的固有风险相匹配（Lindberg和Seifert，2015）[3]。监管层通过风险偿付监管标准（RRC）计算出进行监管干预的关键阈值，识别资本薄弱的保险公司。在具体监管过程中，不同的险种有着不同的风险计算方法，以美国保险监督官协会的现行标准为例，针对偿付能力的监管主要按照健康险、生命险、财产和意外险区分，各州在监管过程中分别设立三个工作组开展工作。

在RBC体系中，不同的商业行为将对应不同的风险因子，从而将偿付能力和特定公司的运营风险相结合，对险种、杠杆率、保费、准备金等各异的公司分别提出考察机制，以期提高保险业的整体偿付能力水平。许多国家和地区在建设本国偿付能力监管体系时都借鉴了RBC体系的框架和内容。

在RBC监管的基础上，目前美国偿付体系监管主要通过保险监管信息系统（IRIS）进行，公司必须同时满足RBC要求和IRIS的比率要求。保险监管信息系统基于各保险公司提交的年度财务报告数据，计算十三个比率以衡量保险公司的偿付能力（见表4）。定期的财务报表披露、IRIS系统及其评分准则被并称为美国保险监督官协会的财务分析偿付能力工具（Financial Analysis Solvency Tools，FAST）。

3. 市场行为监管。市场行为监管方面，美国主要关注三个环节。其一，被监管企业的业务承揽以及索赔受理环节。各州均出台法律规定保险企业必须公平公正对待顾客，不得虚假宣传，销售时不得附带附加条款等。其二，控制保险费率。自19世纪以来，州政府便开始对保险费率进行管制。各州对保险费率的监管遵循三个基本原则：适度、足量和公平。“适度”要求费率与被保险人的风险相匹配；“足量”则要求费率有最低限额，不可盲目降低费率以开展价格竞争；“公平” 意味着相似的风险应有接近的价格。各州在审批费率时，针对不同的险种采取不同的审批模式。通常，一些特殊险种，如摩托车保险、公司员工保险、租房保险等的费率采取一险一批制度（Klein，2012）[4]；生命险采取保险公司先按规定在区间内制定，如州监管部门在15～30天内不否定即为合规的制度；商业保险采取保险公司自定费率，在监管部门介入前均合规的制度。其三，限制保险公司投资。保险公司不可随意投资，以保证资金的充足，防止随意投资带来的营业外损失。各州监管部门都制定了严格的投资范围、保险资金运用的结构和可接受的投资种类等。通常允许保险公司投资的对象为风险较低的国债、美国各州或市政府债券、评级高的公司债、限额的优先股和普通股等。

二、美国保险业监管主要特征

（一）各州监管规则差异大，进入壁垒高

从保险业监管模式上看，美国各州有混业监管、按险种监管、按职能分类监管等模式，导致各州间监管部门结构不一，给联邦层面上的统筹带来不便；从保费指导制度上看，各州对不同险种的保费要求不一，并不能很好地体现联邦政府指导准则中的“公平”原则。不同州的消费者在同一风险下可能面临不同的定价。美国保险业监管制度下，各州中小型保险企业数量明显较多，国家性大型保险企业数量较少。同时，境外保险公司若想进入美国市场，跨州业务将带来额外的规则成本，这在一定程度上造成了极高的进入壁垒，同时也保护了美国各州中小型企业的利益。

（二） 联邦政府尝试扩大权力，各州制衡抗争

从最初的保险业定义权和运营权的制衡开始，美国的保险监管制度以《法案》所确立的州政府优先权为基础，各州独立监管，联邦政府缺乏直接统筹监管的法律依据，也面临保险业利益团体的反对。近年来，联邦政府通过不断地立法和成立新的监管机构，扩张监管权力，以尝试对各州的监管形成统筹安排，而保险业为了躲避联邦政府的监管，不断呼吁地方官员拒绝新的监管要求。例如，美国众议院在2017年通过了一项废除《法案》的法案，但在保险业的积极游说下，该法案未能在参议院获得通过。目前各州在美国保险监督官协会的指导下开展保险业监管已然是最为有效的监管合作方式，预计在可预见的一段时间里，联邦政府和州政府在保险业监管方面的分工不会迎来较大的改变。

（三） 围绕“三支柱”展开监管，关注公司治理与市场行为

近年来，美国保险监管关注重点由基于实体（Entity based）转向基于行为（Activities based）。一方面，以RBC为主要指导的偿付体系监管制度较为稳定；另一方面，美国以州为核心的监管制度带来了更多的区域性企业和更加激烈的业内竞争，从而催生了保险业的逆向选择和道德风险问题。众多保险企业违规采用“超低价格”（Killer Price）和“快速理赔”（Immediate Claim Payments）等营销手段，以扩展市场，吸引顾客；同时，近年来保险科技（InsurTech）的兴起也冲击着原有的行为监管准则，市场上出现了AI机器人帮助顾客投保理赔等新兴商业模式，对企业行为规范提出了新的挑战。近年来，美国保险监督官协会的主要关注点更多转向公司治理和市场行为监管方面，于2023年多次更新该两支柱的监管指导意见，预计将更多针对公司行为进行规范。

三、中美保险业监管的比较及启示

（一）坚持集中监管，增强统筹协调

我国保险业监管框架发展过程中，中国人民银行、财政部、原保监会、原银保监会和国家金融监督管理总局曾在不同的历史时期行使保险业监管的职能。新中国成立后，中国人民保险公司成立，受中国人民银行领导。1995年，中国人民银行成立保险司，专司对中资保险公司的监管。之后在分业监管的探索中，国务院于1998年批准设立原保监会，专司全国商业保险市场的监管职能。2018年3月，原银监会和原保监会合并组建原银保监会。2023年，国家金融监督管理总局成立，保险行业监管主体再次发生了调整。以美国的监管经验来看，监管主体不明确或多主体监管可能会带来额外的监管成本。美国属于联邦制政体，联邦政府与各州监管相互制衡，最终的监管决定往往是多方利益妥协的结果。我国实行的中国特色社会主义制度决定了我国并不适用美国过多分权的监管，强有力的中央集中监管可以有效地避免规则的不统一，有利于保险业“从严从紧”监管。同时，应增强统筹协调，加强对各类保险机构的全面监管，包括保险公司、保险中介机构等，建立健全的监管框架和制度体系，规范市场行为，保护投保人和利益相关者的合法权益，有利于形成监管合力，避免监管套利和监管漏洞，提升金融监管的整体效能。

（二）重视职权分工，开展多层协同

美国的保险监管模式赋权给各州，在一定程度上推进了注重精细化而非规模化的监管习惯。在目前我国监管实践中，更注重宏观审慎监管，落实到地方的监管仍不够细化，地方监管权力较小。2020年7月，原银保监会下发《财产保险公司、再保险公司监管主体职责改革方案》，在财险、再保险公司中划分出原银保监会直接监管与各原银保监局属地监管两类，原银保监会统筹监管整体政策，原银保监会、属地监管局分别承担直接监管公司和属地监管公司的监管主体职责。其中，原银保监会直接监管公司约占1/3（3QXRpocxjdIv+t/k3oUvC5w==6家），各原银保监局属地监管公司占2/3（64家）。此次改革对中央与地方的监管分工进行了较好地探索，有利于提升监管的效率和针对性。近年来，国家金融监督管理总局也在不断探索深化多层协同，与其派出机构通过监管评级、风险提示、监管通报、监管会谈、与外部审计师会谈等非现场监管和现场检查方式，对操作风险实施持续监管。2024年7月，国家金融监督管理总局印发了《反保险欺诈工作办法》，明确反欺诈工作目标是建立“监管引领、机构为主、行业联防、各方协同”四位一体的工作体系，对其派出机构的地方协调联动提出了新的要求，体现了中央与地方＼总体与局部的多层级职权分工体系，搭建更加细化、分工明确的金融监管协调机制。

（三）抓牢偿付基础，关注公司行为

在《保险公司偿付能力监管规则（Ⅱ）》的基础上，2023年9月，国家金融监督管理总局为进一步完善偿付能力监管标准，发布了《关于优化保险公司偿付能力监管标准的通知》。如今，我国已经基本建立了与国际接轨、具有中国特色的和相对完善的偿付能力监管体系。然而，关于三支柱中公司治理和市场行为监管，目前并没有形成成熟的监管体系。公司治理方面，我国的监管仍主要以《银行保险机构公司治理准则》为基准，开展特别行动整治；市场行为方面，2023年9月，国家金融监督管理总局发布了《保险销售行为管理办法》，将保险销售行为划分为保险销售前行为、保险销售中行为和保险销售后行为三个阶段，针对不同阶段特点，分别加以规制，这是一个良好的开端。为进一步加强公司治理监管，应不断加强党的领导与公司治理的有机融合，治理关联交易乱象，加强资质穿透审查，按照“一控两参”要求清理违法违规股东，同时提升主体履职能力，加强高管队伍建设，提升职业操守；为进一步加强市场行为监管，一方面，应加强对保险消费者合法权益的直接保护，另一方面，应不断规范保险市场秩序，坚决打击市场垄断，提前发现保险公司潜在风险，增强保险交易的透明度。

（四）规范新型产品，增强合规经营

传统的监管模式通常是先制定规章制度，在制度的范围内对保险公司进行监管，要求保险公司在规定的范围内合规经营，而近年来保险科技的运用加大了监管者与被监管者之间的信息不对称，也带来了新的数据安全问题和风险。针对新型产品，监管部门应加强对其设计、定价、销售等环节的监管，确保产品合规、透明、公平。监管部门可以建立审慎的审批制度，对新型产品进行严格审核，确保其符合法律法规和市场需求，并加强事中事后监管，及时发现和纠正产品存在的问题。同时，在监管中可以更进一步依托数据库等技术手段创新监管方式，不断细化数据监管制度，加强对保险市场的监测和预警，及时发现和应对市场风险。保险监管也应由“被动型”转向“积极型”，从事后监管走向事前监管，进一步强化数据风险管控。

（五）加强对外开放，注重本土保护

随着金融对外开放的不断深化，国际市场对我国保险业发展的影响将不断增大，越来越多的外资保险公司将进入我国保险市场，市场竞争日趋激烈。2023年11月，国家金融监督管理总局批准宝马（中国）和安顾方胜两家外资保险经纪公司经营保险经纪业务。这是国家金融监督管理总局成立后首次批复保险经纪牌照，也是五年来第一次审批保险中介牌照。我国保险业对外开放进程不断深入，但同时我们也要充分认识到美国保险监管模式的本土保护特征。应统筹保险业国内发展和对外开放，立足国内保险业发展实际，在推动保险业高水平开放的同时保障本土保险企业的合法权益，加强对国内保险公司的支持和监管，引导内资外资企业进行良性公平竞争，实现持续健康发展。此外，还可以通过建立健全的风险防范机制和提升监管能力，预先对外资进入后可能带来的风险与挑战进行规制，保障本土市场的稳定和安全。

注：

①Group life & Health insurance v. Royal Drug Co.，440 U.S. 205 （1979）。

②Stephens v. American Intern. Ins. Co.， 66 F.3d 41 （2d Cir. 1995）。

③United states Dep't of Treasury v. Fabe， 508 U.S. 491（1993）。

④Metropolitan life insurance co v. Massachusetts， 471 U.S. 724（1985）。

⑤Metlife， Inc. v. Financial Stability Oversight Council， 177 F.Supp.3d 219 （D.D.C. 2016）。

参考文献：

[1]Kimball S L. 1961. The Purpose of Insurance Regulation：A Preliminary Inquiry in the Theory of Insurance Law[J].Minnesota Law Review，45.

[2]Liskov R G. 2023. U.S. Insurance Regulation [M]. Cheltenham，UK：Edward Elgar Publishing.

[3]Lindberg D L，Seifert D L. 2015. Risk Management in the Insurance Industry：A Comparison of Solvency II to US Insurance Regulations [J].Journal of Insurance Issues， 38（2）.

[4]Klein R W. 2012. Principles for Insurance Regulation：An Evaluation of Current Practices and Potential Reforms [J].The Geneva Papers on Risk and Insurance-Issues and Practice，37.