“以县为主”与“办学自主”：现代学校制度建设下基础教育管理优化探究

【摘 要】 在基础教育从集中管理向分级管理转变的过程中，现代学校逐渐确立了“以县为主”的基础教育管理体制。为适应现代学校制度的建设，办学自主已成为基础教育管理改革的新趋势。然而，这一进程也面临着行政化规制过多、学校承接能力不足以及制度衔接不够顺畅等挑战。因此，需要从单纯的管理转向更为全面和有效的善治。基于此，文章对现代学校制度建设下基础教育管理优化进行探究。

【关键词】 基础教育管理；以县为主；办学自主；现代学校制度

中国式现代化长远在教育，而教育的根基在于基础教育。经过多年发展，我国基础教育已经摆脱底子薄、基础弱的面貌，实现大国教育跨越式发展。中小学幼儿园的组织结构、功能、规模均发生了深刻变化，基础教育也随之在质量提升、内涵发展上提出了新要求并取得了新进展。特别是当今社会追求公平而高质量的教育背景下，治理有效性问题日益凸显，迫切需要在现代学校制度建设下进一步优化基础教育治理。

一、基础教育“以县为主”管理体制的形成

中共中央于1985年发布的《中共中央关于教育体制改革的决定》标志着教育“简政放权”的序幕拉开，提出“把发展基础教育的责任交给地方”的同时，也明确“基础教育管理权属于地方”。这一权责下放、分级管理的总体思路为后续基础教育管理体制的改革奠定了基调。以法律形式确立基础教育实行“地方负责、分级管理”始于1986年通过的《中华人民共和国义务教育法》。

1993年，中共中央、国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》进一步明确了“地方负责、分级管理”的原则，并细化了省、地（市）、县、乡各级地方政府在教育体制改革、教育质量提高、教师队伍建设以及教育经费投入等方面的责任，尤其强调了县级政府在义务教育组织实施中的主体责任。

1999年，中共中央、国务院作出《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，提出“加大县级人民政府对教育经费、教师管理和校长任免等方面的统筹权”。与《中国教育改革和发展纲要》相比，这一决定在明确县级政府主责的同时，也赋予了县级政府相应的权力，并将权责从义务教育拓展到基础教育，为“以县为主”的基础教育管理体制的提出奠定了基础。

首次明确提出“以县为主”的基础教育管理体制是在2001年。同年，国务院颁布的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》指出，为保障农村义务教育持续健康发展，在国务院领导下，农村义务教育的管理实行“地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制。这一决定确立了县级政府作为基础教育管理的责任主体和资源中心的地位。

随后，国务院又相继颁布了《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》《2003—2007年教育振兴行动计划》等文件，进一步重申了农村义务教育“以县为主”的管理体制，并明确了县级政府对本地基础教育在规划布局、教师管理、教学指导等方面的主体责任。至此，“以县为主”成为基础教育管理体制的核心，为基础教育特别是农村义务教育的发展提供了有力的制度保障。

二、适应现代学校制度建设的“办学自主”

“现代学校制度”从政策层面进入大众视野，得益于《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》的颁布。该纲要旨在探索基础教育事业发展的中国规律，发展具有中国特色的基础教育新模式，并提出了一系列国家战略规划与目标。其核心在于在国家的宏观调控政策指导下，理顺外部关系、完善内部治理，这涵盖了中小学幼儿园与政府、社会之间的外部关系，以及学校与师生之间的内部关系。外部关系追求和谐，强调政府宏观管理、市场适度调节、社会广泛参与、学校依法自主办学；内部关系则强调善治，包括党委领导、校长负责、依法自主管理。

从历史与逻辑相统一的角度来看，现代学校制度建设应着力解决三个问题：教育的中国特色问题、影响中国教育全局性的问题、教育的相关制度环境与设计问题。其中，保障学校的办学自主权与这三个问题密切相关，也是现代学校制度建设关注的核心问题。

2012年，教育部印发了《全面推进依法治校实施纲要》，继续将建设现代学校制度作为主要目标，并强调“落实和规范学校办学自主权”，在依法治校中构建政府、学校、教师、社会等多主体参与的管理格局。2019年，中共中央、国务院印发了《中共中央国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》，强调以推进现代学校制度建设为契机，进一步激发学校生机活力，落实学校办学自主权。到了2020年，教育部等八部委又联合印发了《关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》，全面系统地细化了如何落实中小学办学自主权的问题。

与现代学校制度建设相比，“以县为主”的基础教育管理体制是适应基础教育普及化需求的一种管理改革模式。它标志着中小学幼儿园管理从集中、单向的管理转向分权、分责的扁平化管理。其核心在于放权与分权，即上级层面的权力下放与下级层面的责任上浮，本质上是为了提高管理民主性和管理效能。两者关系密切。具体而言，其一，“以县为主”是分级管理改革的内核，而分级管理与现代学校制度建设理念相契合；其二，现代学校制度建设将推动中小学幼儿园内部治理关系的变革，而分级管理的扁平化管理模式更能适应这种变革需求；其三，在管理民主化、权力下放、重心下移等方向上，两者殊途同归。

三、现代学校制度建设下基础教育管理面临的困境

（一）管理体制的模式决定了基础教育管理改革的限度

当前，我国教育管理模式尚未完全摆脱行政化的束缚。这种管理体制模式通过无形的渗透，深刻影响着中小学幼儿园的管理和运作模式。尽管地方中小学幼儿园自主发展的权限正在不断扩大，但它们的体制改革仍在一定程度上受限于国家宏观体制模式。这导致地方中小学幼儿园在基础教育管理方面仍面临一些问题，这些问题进而阻碍了现代学校制度的建设，使基础教育学校的发展陷入僵化、封闭和依附的思维模式。

（二）传统发展思维消解了学校自主能力

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》颁布后，我国中小学幼儿园积极响应国家体制改革，致力于改革学校发展动力机制，激发基层教育学校的发展活力，以实现中小学幼儿园内部治理机制的变革和治理能力的提升。这一过程中，各学校掀起了改革创新的热潮，积极探索“办学自主”模式的转变。与此同时，各级地方政府也相继出台了深化基础教育领域改革的配套政策。

“办学自主”模式的核心在于通过基础教育管理重心的下移，转变中小学幼儿园的管理职能，从而赋予学校事权、财权、资源配置权等方面的自主管理、自主发展权限。然而，当前基础教育管理仍面临一些挑战，主要源于传统的发展思维困扰，具体表现为放权不够与学校承接能力不足等困境。

所谓传统的发展思维，主要指的是受中国传统价值观念影响，学校在教育管理过程中缺乏足够的主体意识。一方面，基础教育管理权的下放程度不够，导致“以县为主”的管理体制在实践中往往演变为县级政府的大包大揽，学校自主管理的空间受限；另一方面，尽管学校获得了一定的自主权限，但往往忽视了与之对等的管理责任，存在严重的惯性发展思维，即过分依赖上级部门的指导和支持，缺乏自我创新和自我完善的能力。

（三）顶层设计和底层执行的衔接度不够

顶层设计意指从全局出发，在最高层次上寻求问题的根本解决方案。在基础教育管理改革的大背景下，尤其需要凸显地方特色，特别是县域特色的顶层设计。科学的顶层设计应基于办学定位、地域特色和学校类型，实施差异化管理，合理配置资源，引导学校工作精准定位和全面部署。同时，通过全方位的绩效考核评估，严格奖优罚劣，确保各项措施落到实处。

当前，县域中小学幼儿园普遍在国家宏观政策指导下，由县级政府部门主导政策制定、组织协调、监督评估和服务保障。然而，在简政放权、放管结合、优化服务的改革过程中，微观引领不足，服务支撑体系尚待完善。这导致办学自主权责关系未能完全理顺，教育管理事务繁重，审批程序繁琐，决策制度化不足，随意性较强。学校的内部治理水平是授权的基础，包括领导层的治理能力、内设机构和管理队伍的专业化程度，以及管理制度的科学性和合理性。然而，许多中小学幼儿园在这方面的基础条件尚不成熟，难以承接管理重心的下移，改革的主动性也不足，影响了整体管理水平。顶层设计需自上而下，而基层的积极性和创新力则自下而上。二者的充分衔接和积极互动，是提升基础教育治理水平的关键。

四、现代学校制度建设下基础教育治理的相关思考

党的十八届三中全会以来，治理现代化被正式提出作为全面深化改革的总目标内涵之一，标志着我国改革进入了新阶段。这也意味着，在处理国家与社会关系的问题上，经历了长期的国家管理阶段后，我国提出了一种新的、更高的社会治理理念。中小学幼儿园作为社会的重要组成部分，同样需要适应社会治理的变革要求，在基础教育管理改革中逐渐从管理走向治理。

从学理角度看，学校层面上的治理与管理存在显著的差异。首先，两者的主体不同。管理通常由政府主导，而治理则强调多元主体的参与，包括政府、社会以及师生员工。其次，运作方式也有所不同。管理倾向于自上而下的垂直模式，而治理则更多采用扁平化、交叉性的网格模式。再次，两者在手段上也有所区别。管理更多依赖行政手段，而治理则更注重制度化的方式。最后，两者体现出不同的特点。管理往往带有强制性和服从性，而治理则强调合作性、共建共享性。

结合中国实际情况，从管理到治理的转变不仅仅是一般的学理变化，更是中国社会发展到一定阶段后的自然显现。这一转变体现了经济基础决定上层建筑的规律，其指导思想是马克思主义社会治理理论。马克思主义认为，随着社会的不断发展，国家会逐渐让位于社会，社会自组织形态将逐渐成熟。对中国而言，国家层面的阶级对立已被消除，人民成为国家和社会的主人，为社会治理提供了坚实的制度基础。

对中国中小学幼儿园而言，师生在这个过程中也经历了从被管理到参与治理的成熟过程。主体性意识和主人翁意识不断增强，已经具备了治理的主客体条件。基础教育管理体制改革是一个系统工程，包括学校内部治理机制变革、学校职能转变、管理运行机制建立与完善、监督机制建立等多个方面。尽管没有统一的改革模式，但从管理走向善治无疑是理想的方向。

五、结语

基础教育管理改革是中国式现代化建设不可或缺的一部分，其成败直接关系到国家未来的发展和竞争力。改革的基础在于内部治理体系的深度变革和全面完善，这需要从根本上审视和改进现有的管理体制，确保教育的质量和效益。

改革的核心在于明确“放、管、服”的界限，即要在确保教育公平和质量的前提下合理放权，让学校拥有更多的自主权；同时，加强监管和服务，确保教育资源的合理配置和有效利用。这需要建立更加科学、合理的监管机制，提高监管的效能和效率。

改革的难点在于建立和完善“办学自主”的体制机制。在这个过程中，需要平衡好政府、学校和社会的关系，让学校能够真正拥有办学自主权，同时也需要确保教育的公平和质量。这需要加强政策引导和支持，鼓励学校积极探索和创新，形成具有地方特色的办学模式。

作为基础教育管理者，需要增强时代感和危机感，深入理解现代学校制度建设的国家战略，以治理体系与治理能力现代化为突破口和着力点，推动改革的深入进行。同时，也要关注农村中小学幼儿园的发展，通过改革激发政府和学校的活力，让农村学子也能享受到优质的教育资源。

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