越南应对CPTPP国有企业条款的策略及启示

［摘要］ CPTPP是第一个对国有企业参与国际贸易和投资活动提出比较全面的“纪律要求”的自由贸易协定。其中，国有企业条款主要涉及定义和涵盖范围、非歧视待遇和商业考虑、法院和行政机构、非商业援助、透明度、争端解决、例外条款等方面。越南于2018年正式加入CPTPP，希望通过高标准条款推动国内经济体制改革，特别是倒逼国有企业改革。1954年7月越南抗法战争结束后，其国有企业改革经历了计划经济时期建立政府直管国有企业部门、革新开放时期国有企业被赋予经营自主权、深化改革时期依据法律法规监管国有企业、融入国际时期倒逼国有企业改革4个发展阶段，国有企业改革取得了积极成效。CPTPP正式生效后，越南通过主动修订《企业法》、加速国有企业股份化改革、构建国有企业信息披露制度、争取较长过渡期和保留较长豁免清单，主动适配CPTPP国有企业条款，大力推动国有企业改革进程。越南是CPTPP缔约方中的发展中国家和唯一的市场经济转型国家，在国有企业管理方面与中国有相似之处。因此，中国可借鉴越南应对CPTPP国有企业条款策略，从健全统一的国有企业改革体系、坚持分类思路深入推进国有企业改革、进一步完善国有企业信息披露制度、在谈判过程中争取更长的改革过渡期、利用例外条款减少受约束国有企业范围等方面出发，积极寻求规则适配对接和深化国有企业改革。

［关键词］ CPTPP；国有企业条款；越南；应对策略；改革启示

［作者简介］石颖，国家发展和改革委员会经济体制与管理研究所副研究员， 博士，北京 100035

［中图分类号］ F276；F271；F744 ［文献标识码］ A ［文章编号］1003－2479（2024）05-012-07

越南是《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，CPTPP）缔约方中的发展中国家和唯一的市场经济转型国家1。自1986年实施革新开放政策以来，越南选择渐进式改革道路，在经济建设上取得了诸多成就。近年来，随着改革的深入，越南开始强化对外开放战略，积极融入经济全球化体系。越南对外缔结了多项自由贸易协定，CPTPP是其中之一，也是国际高标准经贸规则的代表。CPTPP涉及高标准的国有企业规则，对越南这样一个以公有制为主体的社会主义国家来说是一个不小的挑战。2012年以来，越南国内经济增速下滑，同时金融状况收紧和通货膨胀率上升问题凸显，国有企业改革步伐放缓。越南政府希望通过加入CPTPP，以高标准条款推动国内经济体制改革，特别是倒逼国有企业改革。CPTPP生效后，越南为对接相应国有企业条款，开展了一系列政策探索和改革实践，在国有企业改革领域积累了经验。因此，深入分析越南对接CPTPP国有企业条款及其国有企业改革策略具有一定的借鉴意义。

一、CPTPP国有企业章节的有关规定

CPTPP是由11个亚洲太平洋地区国家签署的一项自由贸易协定2，缔约方包括澳大利亚、文莱、加拿大、智利、日本、马来西亚、墨西哥、新西兰、秘鲁、新加坡和越南，其前身是2016年2月4日上述11国和美国一起签署的《跨太平洋伙伴关系协定》（Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP）。2017年，美国宣布退出TPP，11国谈判同意对TPP中的22项主要反映美国诉求的规定作“暂停”处理，将协定的名称改为CPTPP，并于2018年3月8日签署该协定。2018年12月30日，CPTPP按其相关规则对已经完成国内批准程序的6个国家（澳大利亚、加拿大、日本、墨西哥、新西兰和新加坡）生效。对其他国家，协定将在其完成国内批准程序60天后生效。其中，越南已经完成国内程序，协定已于2019年1月14日生效。CPTPP文本包括前言和30章，其中第17章“国有企业和指定垄断”的文本内容来自TPP第17章。CPTPP因此成为第一个对国有企业参与国际贸易和投资活动提出比较全面的“纪律要求”的自由贸易协定。

CPTPP国有企业条款主要涉及定义和涵盖范围、非歧视待遇和商业考虑、法院和行政机构、非商业援助、透明度、争端解决、例外条款等方面。第一，定义和涵盖范围（第17.1条和第17.2条）。根据CPTPP表述，国有企业是指主要从事商业活动的企业且缔约方在该企业中直接拥有企业50%以上股份；通过拥有企业50%以上的表决权来控制6486faf9aaae8ea58587076bbe61f9a96ee40a6330c6768bc21a1b1813b77f80企业；有权任命执行局或任何其他决策机构的多数成员1。第二，非歧视待遇和商业考虑（第17.4条）。CPTPP要求缔约方保证其国有企业在购销活动中对来自另一缔约方的货物、服务和企业给予不低于其他货物、服务和企业的待遇。此外，CPTPP要求缔约方保证其国有企业在从事商业活动时应同私营公司一样行事，包括价格、质量、可用性、适销性、运输和其他购买或出售条款和条件。第三，法院和行政机构（第17.5条）。CPTPP要求缔约方应给予其法院对基于在其领土内开展的商业活动而针对外国政府拥有或通过所有者权益控制的企业所提起的民事诉讼的管辖权。第四，非商业援助（第17.6条）。CPTPP要求缔约方保证不使用对另一缔约方的利益带来“不利影响”或对其国内产业带来“损害”的非商业援助。第五，透明度（第17.10条）。CPTPP要求缔约方在协定生效后6个月之内向其他缔约方提供或在网站公布国有企业的名录，此后每年更新，并在其他缔约方要求的情况下提供特定国有企业的信息。第六，争端解决（第28章）。缔约方关于第17章的纠纷，需诉诸第28章规定的、服务于整个CPTPP的争端解决机制。CPTPP争端解决机制的核心是一个三人小组，该小组对相关事宜进行审查并作出裁决。争端解决机制奉行“举证责任倒置”原则，申诉方提出国有企业获得非商业援助，或国有企业相关活动对其他缔约方造成不利影响的主张不由其提供证据加以证明，而是由被申诉方提供证据为自身辩护2。第七，例外条款（附件17-D、17-E、17-F以及附件IV）。CPTPP第17章包括的例外条款种类繁多、形式复杂，概括起来主要包括对特定主体的例外，对成员国的主权财富基金、独立养老基金及其拥有或控制的企业、小型国有企业和次中央级国有企业的例外；维护国家经济安全的例外，以及履行政府职能的例外，如部分金融行业国有企业，能源和采矿行业国有企业，交通运输、文化信讯和其他行业国有企业的豁免3；在国有企业章节和协定附件中，各个成员国根据国家安全和核心利益保护需要，结合其本国国情可以分别作出国别例外。

二、越南国有企业改革历史回顾及改革重点

越南是社会主义国家，国民经济中存在大量国有企业，承担着实现政府政策目标、吸纳安排劳动就业等重大任务4。自20世纪80年代开始，越南实施革新开放政策，在社会主义定向的市场经济理论框架下推进改革，尽管越南社会主义定向的市场经济模式还有待在实践中继续探索完善，但是，其多年来的经济社会建设成就是有目共睹的，也被证明是符合越南发展实际的。

（一）计划经济时期：建立政府直管国有企业部门（1954—1985年）

1954年7月越南抗法战争结束后，通过将已有的私有企业国有化以及建立新的国有企业，越南建立了国有企业部门。当时，越南国有企业部门是依照苏联的经济发展模式而建立的。在运营方面，越南国有企业完全受到中央政府直属部委或地方政府不同部门的直接管理，其主要任务是接受和执行由不同政府部委和部门制定的五年计划。1975年，越南实现南北统一，并发展工业国有企业部门。1981年1月21日，越南政府通过25/CP法令以发展和提高国有企业部门的效率。但是，国有企业生产的产品价格依然由越南政府决定，国有企业因此获得更多的补贴，从而促使这些企业大量借款，加剧了越南国家预算赤字。

（二）革新开放时期：国有企业被赋予经营自主权（1986—1994年）

1986年，越南共产党第六次全国代表大会决定在革新开放政策下，废除“官僚集权管理”制度，取而代之的是市场经济体制。在1986年之前，越南的政策和立法并未承认市场经济的自由商业原则或私有部门的发展1。经济领域革新的主要目标是重组国有企业，并复兴私有部门。1987年，越南先后通过217/HDBT决定和《外商投资法》；1990年，又通过《私人企业法》《公司法》，为建立有限责任公司和股份公司奠定了法律基础。相应地，在符合政府确定的“经济社会发展计划”的基础上，越南国有企业被赋予制定和执行运营计划的自主权。然而，“经济社会发展计划”的推行也产生了一系列问题。1994年，越南政府发布第90号和第91号决定，对国有企业再次进行重组，并将国有企业分为两类：普通公司和特殊公司。截至1994年底，越南共建立了18家普通公司和64家特殊公司2。

（三）深化改革时期：依据法律法规监管国有企业（1995—2009年）

1995年，越南颁布《国有企业法》，国有企业被划分为独立国有企业、普通公司及其成员企业，它们以商业和公共利益运行。但是，在这些国有企业中，国家所有权（即国家所有者）与国家给予资本（即国家作为投资者）之间的界定不够清晰。此外，由于在国有企业的设立、重组或清算方面没有有效的规制，直属部门的交叉管理依然有待监管。显然，越南法律并没有允许国有企业股份化。在1995年成为东盟成员国、1998年加入亚太经济合作组织（APEC）、2001年与美国签署双边贸易协定以及2007年正式成为世界贸易组织（WTO）成员之后，越南通过实施新政策确保按照市场经济导向的经济部门拥有公平竞争环境，并且将重点放在国有企业和私有部门运营的改进上3。例如，在《越南与美国自由贸易协定》条款8、附件C中，已确认允许越南维持国有企业或授予任何企业排他权或特殊权利，可以进口和出口产品，但国有企业应该采取符合非歧视待遇一般原则的行为，并且与商业考虑相一致。在加入WTO及承诺对所有经济部门实行平等待遇的压力下，越南于2003年修订《国有企业法》，并于2005年颁布《投资法》《企业法》。在颁布《企业法》之前，越南企业根据所有权标准被划分为不同的类型，并且受到不同法律的约束。例如，国有企业遵守《国有企业法》，私有企业遵守《私有企业法》，外资企业遵守《外商投资法》。但是，2006年7月1日《企业法》生效后，所有越南企业无论其所有权如何，均遵守《企业法》。

（四）融入国际时期：倒逼国有企业改革（2010年至今）

2010年以来，越南积极发展外向型经济，加快融入国际经济、促进贸易自由化，广泛开启与世界各方的自由贸易协定谈判。截至2024年6月，越南已签署了16项自由贸易协定，包括与东盟、欧盟、中国、日本、韩国等签署的自由贸易协定4，成为世界上参与自由贸易协定最多的国家之一，并与60多个经济体建立了自由贸易关系。其中，越南于2018年正式加入CPTPP，成为缔约方中唯一的市场经济转型国家，由于越南国有企业在国民经济生活中占据重要地位，国有企业议题成为协定谈判的焦点话题之一1。越南政府希望通过加入CPTPP，以高标准条款推动国内经济体制改革，特别是倒逼国有企业改革2。

三、越南应对CPTPP国有企业条款的策略

越南自身深化国有企业改革的内在动力较强，因而接受CPTPP国有企业规则阻力并不大。CPTPP谈判的压力促使越南不断调整国有企业相关法规政策，加快推动国有企业改革进程，同时也在缔约谈判时保留了不少逐步修改的空间。

（一）主动修订《企业法》，适配国有企业定义

越南对国有企业的界定经历了多次变化。1995年，越南首次颁布《国有企业法》，将国有企业分为商业类、公共类和社会类3个类型3。2005年，越南颁布《企业法》，将国有企业界定为国家占有注册资本50%以上的企业。由于加入CPTPP谈判带来的国有企业议题压力4，2014年，越南修订《企业法》，增加“国有企业”章节，将国有企业定义修改为国家占有注册资本100%的企业。经过这一调整，许多国有控股的大型商业银行和重要领域的企业不再被视为国有企业。CPTPP生效后，越南于2020年再次修订《企业法》，将国有企业定义修改为国家占有超过50%注册资本或有一半以上表决权股份的企业。

（二）加速国有企业股份制改革，分类管理国有企业

国有企业股份制改革是越南社会主义定向市场经济改革的重要内容，越南政府一再强调，国有企业的股份制并不意味着私有化5。2006—2012年，越南有近600家国有企业在国有资本投资与经营总公司的主持下完成股份制改制工作67。CPTPP生效前后，越南国有企业的股份制改革进入攻坚阶段。越南政府要求各主管部门以5年为一个周期，列出必须进行股份制改革和国有资本撤资的国有企业清单。按计划，到2020年，应有348家国有企业完成国有资本退出进程，但实际只有92家完成，完成率仅为26.4%8。2021年，越南政府发布第22/2021/QD-TTg号决定，对2021—2025年国有企业股份制改造和国有资本退出计划作出部署，进一步细化国有企业分类标准9，大力推进行政程序改革，加速企业重组和撤资进程。越南国有企业重组聚焦经营不善和亏损企业，并要求按照季度、半年、年度进行审查和报告。

（三）构建国有企业信息披露制度，对标透明度原则

为对接CPTPP信息披露原则，2021年，越南政府发布第47/2021/ND-CP号法令，详细规定了社会企业、国有企业、集团公司、国防企业的信息披露义务和要求。第一，该法令规定，对国家占有100%注册资本的企业，必须定期披露企业基本情况、公司章程、年度经营计划以及财务报表等情况；对国家持股50%以上注册资本或拥有一半以上表决权股份的企业，也需按照法令要求进行信息披露。第二，该法令规定企业法定代表人承担国有企业信息披露义务，披露信息需要在企业网站上公开，并至少保存5年，纸质版和电子版文件均为合法的信息披露载体1。第三，该法令规定国有企业信息披露的监督主体是越南计划投资部，其应在官网上公布根据CPTPP履行透明度规则的国有企业数量和具体清单。越南计划投资部还需制定具体的履行透明度规则计划，帮助和监督国有企业履行CPTPP各项条款，并及时向政府汇报各项工作进展。

（四）紧迫事项立即修法，同时争取较长过渡期

作为社会主义国家，越南自20世纪80年代开始革新开放，并不断推进国有企业市场化改革。但是，由于体量较大，越南国民经济中依然存在大量的国有企业，要达到CPTPP国有企业条款的高标准对越南而言难度较大。因此，越南以CPTPP国有企业条款的高标准为推动力，加速推进国有企业改革。对紧迫事项，越南在CPTPP生效后立即开展法律修订。基于国有企业发展的现实情况，越南争取了5年的过渡期2，“分批次”“先紧后缓”地推进改革，避免短期震荡效应。

（五）充分利用例外条款，保留较长的豁免清单

所有CPTPP缔约方均有国有企业，马来西亚、新加坡和越南的国有企业集中度较高。在CPTPP谈判过程中，所有CPTPP缔约方都为国有企业保留了特定领域，越南充分利用例外规则，提出某些国有企业可以不履行非商业援助等设定的义务，缩小“国有企业和指定垄断”章节设定的义务范围，在考虑其国内发展现状的基础上作了一定的保留。越南附件IV包括国有企业重组、提供公共物品、特殊地区经济发展、中小企业发展、石油天然气行业、电力公司、煤炭矿物、资本投资公司、发展和政策性金融以及抵押贷款机构、国防相关产业、航空机场、造船工业、咖啡公司、印刷出版传媒文化广电等14个国有企业的不符活动。第一，在国有企业重组过程不符活动方面，越南处于市场化改革进程中，国有企业面临许多历史遗留问题，只有接受国家的援助才能更好地推进市场化改革，越南在国有企业重组过程中提供大量的“非商业援助”，由于不符合CPTPP的相关规定，为此，越南将国有企业重组过程中提供的“非商业援助”作为不符活动引入CPTPP。第二，越南国有vfxvz+HH6NDGZT9lg3CfxQ==企业在提供公共产品、为特殊地区经济发展服务、推进中小企业发展过程中发挥了重要作用，而这些也不是基于商业考虑，并且正是由于这些非商业考虑，越南政府才给予相关国有企业非商业援助，这些不符合CPTPP的相关要求，为此，越南也将涉及这些方面的活动作为不符活动引入CPTPP。第三，长期以来，越南国有企业在电力、煤炭、航空、造船等领域占据重要地位，所开展的活动也存在与CPTPP要求不一致之处，为此，越南将相关国有企业活动作为不符活动引入CPTPP。第四，为了更好地运营国有资本、充分发挥国有金融机构的作用，越南资本投资公司、发展和政策性金融以及抵押贷款机构也积极贯彻落实国家政策，越南将因贯彻落实国家相关政策以及特殊时期所发挥的非商业性功能作为不符活动内容引入CPTPP中。第五，国防相关产业对国家安全具有重要意义，越南国防工业在实际运营过程中也接受了许多国家非商业援助，为此，越南也将国防相关工业作为不符活动引入CPTPP。

四、越南应对CPTPP国有企业条款的几点启示

在国有企业监管方面，中国与越南有相似之处。越南加入CPTPP对亚洲的发展中国家和国有部门占主导地位的国家产生了一定的示范效应。中共二十大报告指出，“稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放”1。目前，中国积极推进加入CPTPP进程，以制度型开放深入推进国有企业改革，不断提升自身在全球经济治理中的话语权，保障在全球经贸合作新格局中占据主动。为此，应深入研究CPTPP国有企业条款和相关国家应对策略，特别是借鉴国有企业在国民经济占据重要地位的国家的经验，为国有企业改革提供思路和应对参考。

（一）建立健全统一的国有企业概念体系

为对接CPTPP国有企业条款，越南修订《企业法》，对国有企业的定义和范围进行界定。中国可借鉴越南经验，深入研究CPTPP国有企业定义，并结合本国法律法规关于国有企业的认定、分类标准，构建符合中国实际的综合性国有企业认定标准，如纳入从事活动性质、功能定位、业务结构以及控股权、控制权、任命权结构等要素。与此同时，规范“国有企业”术语，合并类似的“国有企业”术语，删除重复的“国有企业”术语，形成统一的国有企业分类和概念体系。根据CPTPP关于国有企业的认定标准，坚持最小化原则，科学划定可能纳入CPTPP约束的国有企业范围。对不在CPTPP国有企业认定标准内的国有企业，分类别列出我方理由，为CPTPP谈判提供依据。例如，在“主要从事商业活动”标准下，中国很多国有企业并不在CPTPP国有企业条款约束范围之内。在此基础上，强化国有企业分类和概念体系的应用，为推进中国国有企业改革、国际贸易谈判、纪检监察审计、国有资产统计和混合所有制改革等工作提供便利。

（二）坚持分类思路深入推进国有企业改革

中国国有企业基数庞大，即便按照CPTPP“最严苛”的标准，也可能有大量商业类的国有企业被认定为符合CPTPP标准的“国有企业”。因此，第一，以商业类国有企业为重点，深入推进混合所有制改革，将更多商业类国有企业“移出”CPTPP标准的“国有企业”表述范围。对一时难以“移出”的企业，在承担临时性的非商业任务、公共职能时，清晰界定业务边界和财务边界2。第二，在对外谈判中主张将符合国有企业条款定义和范围的国有企业纳入协议范围，将公益类国有企业排除在外，明确公益类国有企业的功能是非营利性和履行社会责任。第三，对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域的国有企业，采取行为例外模式，严格分离其所承担的特定功能与商业功能，清晰界定业务边界和财务边界。

（三）进一步完善国有企业信息披露制度

提高透明度对国有企业来说既是最好的监督，也是最好的保护。中国可借鉴越南有关做法，进一步利用信息披露制度提高国有企业透明度。一方面，对上市国有企业切实落实上市公司信息披露要求。另一方面，积极参照上市公司信息披露要求对未上市国有企业作出相应要求，健全相关透明度法律法规，做好定期、临时及重大信息披露。定期披露方面，依法依规定期披露财务状况、企业负责人薪酬、关联交易、治理结构及履行社会责任等基本情况。临时披露方面，通过临时报告等做好重大变化的信息披露，包括兼并重组、人事和财务等。

（四）在谈判过程中争取更长的改革过渡期

鉴于越南国有企业发展的情况，越南争取了5年的过渡期。中国是以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的社会主义国家。国有企业规模大、分布广、数目多，是壮大国家综合实力、保障人民共同利益的重要力量，中国当前所处的发展阶段要求国有企业在较长时间和较多领域发挥作用。中国一些国有企业的行为与CPTPP的高标准要求尚有一定差距，因此，需要一定的改革过渡期，通过深化改革等举措，逐步适应和完善。其中，对改革难度相对较小的领域，可以通过推进国有企业改革解决并且不需要或需要较短的过渡期；对改革难度较大的领域，需要经过长期改革阶段或一定时期的过渡期逐步适配对接相应规则。

（五）利用例外条款减少受约束国有企业范围

从CPTPP缔约方不符措施附件中可以看出，除了日本和新加坡外，包括越南在内的其他缔约方皆保留了部分不符措施，涉及能源、金融、文化产业、通信等多个领域。中国在规则制定中可以参考并合理利用这一承诺方式，对金融、石油、矿产、银行等关键领域制定不符措施。例如，在本国领土内为促进地区或经济社会发展的特殊领域1（如公共服务、大型基础设施、短板产业、节能环保等），国有企业可向其实体提供非商业援助，作出以下承诺：该援助不会导致实体所生产和销售的货物在本国领土内相关市场上份额显著增加；该援助不会导致在同类产品相比中，实体所生产和销售货物价格明显降低，或相同市场上显著的价格抑制、价格压低或滞销。

（责任编辑：刘 娴）

Strategies and Implications of Vietnam's Response to CPTPP Provisions on State-owned Enterprises

Shi Ying （National Development and Reform Commission， Beijing， 100035， China）

Abstract： CPTPP is the first free trade agreement to put forward more comprehensive "disciplinary requirements" for state-owned enterprises （SOEs） to participate in international trade and investment activities， among which the SOE provisions mainly cover aspects such as definition and coverage， non-discriminatory treatment and commercial considerations， courts and administrative agencies， non-commercial assistance， transparency， dispute settlement， and exception clauses. Vietnam formally joined the CPTPP in 2018， hoping to push forward the reform of its domestic economic system through high-standard provisions， especially the reform of SOEs. After the end of the war with France in 1954， the SOE reform in Vietnam experienced four development stages： the establishment of direct government management of the SOE sector during the planned economy period， the granting of operational autonomy to SOEs during the renovation and opening up period， the supervision of SOEs according to laws and regulations during the opening up period， and the reform of SOEs forced by active participation in the free trade agreement period. After the formal entry into force of the CPTPP， Vietnam actively revised the Enterprise Law， accelerated the reform of SOEs' demutualization， established the SOE information disclosure system， fought for a longer transition period and retained a longer exemption list， actively adapted the CPTPP SOE provisions， and vigorously promoted the domestic SOE reform process. Vietnam is a developing country among CPTPP parties and the only country with a market economy in transition， which has similarities with China in terms of SOEs. Therefore， China can learn from Vietnam's strategy for dealing with CPTPP SOE provisions and actively seek to align rules and deepen the SOE reform from the aspects of perfecting a unified SOE reform system， adhering to the classification idea to further promote SOE reform， improving the SOE information disclosure system， striving for a longer reform transition period in the negotiation process， and using exception clauses to reduce the scope of constrained SOEs.

Keywords： CPTPP; state-owned enterprise clause; Vietnam; coping strategy; reform enlightenment

［基金项目］ 2024年国家发展和改革委员会经济体制与管理研究所青年人才项目“CPTPP国企条款的挑战与应对研究”

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2周一帆，孔庆江.CPTPP协定下的中国国有企业科技创新规则：合规性分析和完善建议［J］.学海，2023（5）：109-117.

1李万强，刘静.特惠贸易协定中的国有企业规则的发展与中国应对［J］.法治论坛，2021（4）：22-40.

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