改革开放后北京首个城市总体规划编制出台前后
2024-10-31武凌君
城市规划是城市建设的总纲领，北京作为新中国首都，城市规划尤为重要。新中国成立后，北京先后经历了1953年、1958年、1973年三版城市规划的制定。1978年党的十一届三中全会召开后，首都城市发展迎来新的历史时期，编制新一轮城市建设总体规划，成为开创首都城市建设新局面的迫切需要。中央书记处“四项指示”，为新版城市总体规划的制定指明了方向。
关于首都建设方针的中央书记处“四项指示”
自1973年北京城市总体规划修订以后，首都各界对城市规划建设上的一些重大问题，如北京要不要成为经济中心，要不要严格控制城市规模，要不要坚持分散集团式布局等，始终存在不同的认识及争论。此时北京城市建设方面也出现了不少问题：全市人口增长过快，城市基础设施与生活服务设施欠账太多，工业过分集中于城区，“三废”污染严重，环境不断恶化，统一规划与分散建设之间矛盾日益突出，城市建设法规不够健全，城市管理工作薄弱，文物古迹遭到破坏，城市面貌落后等。1979年12月7日，市委书记兼市长林乎加在北京市政府工作报告中指出：“要把首都建设好、管理好，必须有一个城市建设发展总体规划作为依据。”
1980年4月，在前几版城市规划的基础上，市委提出《关于北京城市建设方针问题的汇报提纲》，就北京的城市性质、规模和布局，城市建设规划等提出初步设想，并向中央书记处作了汇报。中央书记处在听取汇报后作出重要指示，明确首都的两个特点：第一，是全国的政治中心，是神经中枢，是维系党心、民心的中心，不一定要成为经济中心；第二，是中国对国外的橱窗，全世界通过北京看中国。关于把首都建成一个什么样的城市，中央书记处提出四条指导思想，即“四项指示”：一要把北京建设成为全中国、全世界社会秩序、社会治安、社会风气和道德风尚最好的城市之一；二要把北京建设成全国环境最清洁、最卫生、最优美的城市，也要成为世界上环境较好的城市；三要把北京建设成全国科学、文化、科技最发达，教育程度最高的城市，并成为世界上文化最发达的城市之一；四要使北京的经济不断繁荣，人民生活方便、安定。
中央书记处关于首都建设方针的“四项指示”，进一步明确了首都“全国的政治中心和文化中心”的定位和性质，明确提出了社会秩序、环境、科学文化、经济等各方面建设要求，为新时期首都建设发展指明了方向，成为编制新版城市总体规划的根本指导思想。
“四项指示”贯彻执行和总体规划编制
为贯彻落实好中央书记处“四项指示b8e474941b6da461615486915199fd2bb8b3d8c19bad29e096ab78314267cb80”精神，5月10日，市委向全市基层党委转发了《中央书记处会议纪要》关于北京城市建设方针问题部分，要求“迅速传达到全体党员和广大群众，做到家喻户晓，老少皆知”。
“四项指示”印发后，在全市广大干部群众中引起热烈反响，大家纷纷表示：“中央书记处提出的四项指示，为首都建设指明了方向，完全符合首都人民的心愿。”有的说：“中央书记处的指示完全符合北京的实际，首都的建设就是应该这么办。过去，首都建设由于方针不明确，中心不突出，多年来城市面貌变化不大。这回中央抓住了首都的特点，明确了方针，事情好办了。”
在“四项指示”精神的指导下，市委、市政府着力加大《北京城市建设总体规划方案》编制工作的统筹力度。全市各相关职能部门，围绕“四项指示”精神，积极开展城市总体规划的编制工作。北京市规划局多次组织召开汇报会、座谈会，听取专家及有关部门的意见建议。1980年11月24日至26日，市科协和市规划局邀请各方面专家70多人，对北京城市建设总体规划献计献策。专家纷纷表示，当前北京市的建设工作分散混乱，要认真贯彻“四项指示”，制定总体规划刻不容缓。不少专家提出，北京是我国的首都，牵涉面广，影响广泛，必须有各个部门、各有关地方的配合，特别需要在中央强有力的领导下，综合地、系统地考虑各方面因素，制定总体规划。总体规划一经制定，要提交市人民代表大会讨论通过并报国务院批准，坚决贯彻执行，任何个人不得任意更动。
为广泛征求社会各方面意见，1981年5月，市规划局在虎坊桥市技术交流站举办“北京城市规划工作汇报展览”。展览历时40多天，共接待来自中央、北京市及外省市人员8800多人。参观者纷纷表示：规划方案基本符合“四项指示”精神，符合首都人民的心愿；认为展览肯定了成绩，揭示了矛盾，展望了未来，增强了人们建设首都的信心。
1981年11月，北京市城市规划委员会（简称“市规委”）成立，市长焦若愚兼委员会主任，副市长赵鹏飞、市建委主任佟铮、市基建委员会主任宋汝芬、市建委副主任兼地名领导小组组长沈勃、市规划局局长周永源、市建委副主任储传亨等为副主任。在市规委的统筹下，市规划局继续承担总体规划的编制工作，并从市建筑设计院、市政设计院和建委系统有关单位抽调了70名专业人员，为规划编制工作充实了技术力量。
1982年1月18日至20日，市规委召开会议进一步研究讨论总体规划方案。3月，《北京城市建设总体规划方案（草案）》形成，正式上报市委。经市委常委会讨论通过，提交市人大常委会审议。7月19日至22日，北京市七届人大常委会第二十二次会议原则通过该方案。市人大常委会决议认为：“这个规划方案是遵照中共中央书记处关于首都建设方针的指示，经过认真调查研究和广泛征集了各个方面的意见而编制的，基本上符合北京的地位、特点和建设实际情况的。”会议决定，方案由市政府作必要修改，报请国务院审批，作为指导北京城市建设的总依据。
1982年版城市总体规划内容及创新
《北京城市建设总体规划方案》包括城市性质、城市环境、城市布局、旧城改建等17部分内容，总结了“文化大革命”中的诸多教训，继承了以往城市总体规划编制的主要思想，直面城市建设中的诸多问题，规划了到2000年北京城市建设的发展方向和建设方针。
规划明确北京的城市性质，“北京是我们伟大社会主义祖国的首都，是全国的政治中心和文化中心。各项事业的建设和发展，都要适应和服从这样一个城市性质的要求”，不再提经济中心和现代化工业基地。新中国成立之初的北京是一个落后的消费城市，以往的历次总体规划都把建设“大工业城市”“经济中心”“现代化工业基地”作为城市发展规划的主要目标。1982版城市总体规划，在认真总结正反两方面经验的基础上，全面贯彻落实中共中央书记处“四项指示”要求，处理好城市性质与经济发展的关系，强调首都的政治中心和文化中心特点。规划提出适合首都特点的经济发展方向，强调经济发展“要充分考虑首都的特点，调整结构，扬长避短，发挥优势，不断提高经济效益”，对工业、交通运输业、建筑业、农业、旅游业等各项经济事业发展，提出原则要求。
规划强调严格控制城市人口规模，按照中央书记处提出的人口规模1000万人的要求，提出通过限制新建或扩建中央机关下属事业单位等措施，严格控制人口机械增长，逐步实施疏散人口的方针。规划指出，人口规模控制是城市规模控制的关键，但不是全部，对控制城市规模要采取多项综合措施，如严格控制建设用地、卫星城建设节约用地、加强用地管理等。
m62BbpYirLfKSUTmcBrFGdEtqrTALkMpUMRkMjFOpDk=规划加强对城市环境绿化的认识，明确环境质量提高目标和具体措施。针对风沙危害大、环境污染严重等问题，提出“要治山治水，绿化造林，防治污染，兴利除弊，提高环境质量”的规划方针。突出综合施策的理念，明确提高绿化覆盖率、建立若干自然保护区、建设风景游览区、大力治水、积极保护水源等措施，前瞻性提出逐步做到城市垃圾有机、无机分类排除和清运的对策。关注区域协作，提出解决水源不足、生态平衡失调等问题，要结合京、津、冀地区的区域规划进一步研究。
规划提出“旧城逐步改建，近郊调整配套，远郊积极发展”的建设方针，合理调整城市布局。对旧城逐步改建、近郊调整配套以及在远郊地区有计划发展卫星城和村镇建设提出明确要求，形成大、中、小相结合的城镇体系。旧城主要体现政治中心和文化中心的需要；近郊工业区进行搬迁调整，建设居住区和各类生活服务设施；远郊因地制宜、有计划地发展卫星城镇，首次提出建设要“搞好环境评价”。对山区建设与保护提出要求，保持水土，发展生产，体现城乡协调发展的内涵要求。
规划首次提出历史文化名城保护的概念，把旧城改建与历史文化名城保护联系起来，开启了旧城保护的新篇章。根据北京历史文化名城的定位，对保留、继承和发展文化古都风貌提出更高要求。明确旧城改建的目标和重点，“必须从整体着眼，注意保留、继承和发扬旧城现有的独特风格和优点”，提出完成天安门广场IaRushY+2vVrUoskPZmuXPH7IGec26EAPuygzbbqqEU=和长安街改建、旧城关厢地区改建、重要历史街区保护、历史文化名城保护、旧城建筑高度控制等11条具体要求，明确历史文化名城保护要求，抓紧制定名城保护规划。
规划深化了对居住区建设等问题的认识，坚持按比例建设住宅和生活服务设施的原则，首次提出“多数职工在工作地区就近居住”的规划原则。明确居住区是组织居民生活的相对独立的基本单位，强调居住区建设包括住宅及生活服务设施建设、市政公用设施建设，要和基层政权建设结合起来，形成能行使各项城市管理职能、设施比较齐全、能基本满足日常生活需要的有一定相对独立性的社会细胞，是城市治理单元的雏形。
规划认真总结以往规划实施的经验教训，首次提出保证城市总体规划实施的措施，明确了健全法制、加强领导、改革体制、分期实施、落实到基层的五条具体措施，具有很强的前瞻性和可实施性。“总体规划报经国务院审查批准后，就应成为指导北京城市建设的法定文件，作为城市建设和城市管理工作的基本依据”，其原则沿用至今。“北京的总体规划，许多问题涉及华北地区，尤其是京、津、唐地区，雁北地区，张家口和承德地区。建议国务院主管部门加强区域规划工作的领导，统筹安排”，上述说法被认为是规划界最早提出的“首都圈”概念，具有重要的理论创新意义。
党中央、国务院十条批复及总规委成立
1982年12月22日，市政府将该方案报国务院审批。国务院批准国家计划委员会和城乡建设环境保护部提出审议意见。1983年5月23日、7月4日，中共中央、国务院研究讨论对《北京城市建设总体规划方案》的批复。胡耀邦、万里等中央领导同志听取北京市汇报。北京市段君毅、焦若愚等领导同志参加。经中央书记处讨论，最后决定：“批准北京城市总体规划，成立首都规划建设委员会，市长挂帅，市里事情实在难办时，找万里同志。”
1983年7月14日，中共中央、国务院对《北京城市建设总体规划方案》作出十条重要批复。批复认为，总体规划方案贯彻了中央对首都建设方针的指示精神，是符合实际的。批复的主要内容包括：城市性质、人口规模、经济发展、历史文化名城保护、基础设施建设、村镇建设、环境建设、城市建设管理体制、城市建设资金、加强对首都规划建设的领导等十个方面。这是首次以中共中央、国务院的名义批复一个城市的总体规划，体现了中央对北京城市总体规划编制的高度重视。
关于城市性质和城市规模，批复明确北京是我们伟大社会主义祖国的首都，是全国的政治中心和文化中心。“北京的城市建设和各项事业的发展，都必须服从和充分体现这一城市性质的要求。”要为中共中央、国务院领导全国工作和开展国际交往，为全市人民的工作和生活，创造日益良好的条件。要在社会主义物质文明和精神文明建设中，为全国城市作出榜样。要采取强有力的行政、经济和立法的措施，严格控制城市人口规模，控制好进京人口，有计划地疏散市区人口。
关于经济发展，批复强调“北京城乡经济的繁荣和发展，要服从和服务于北京作为全国的政治中心和文化中心要求”。工业建设的规模要严加控制，工业发展主要应当依靠技术进步。要制定全面的工业技术改造规划，用20世纪七八十年代成熟的现代化技术，逐步改造和装备北京工业。今后北京不要再发展重工业，特别是不能再发展那些耗能多、用水多、运输量大、占地大、污染扰民的工业，而应着重发展高精尖、技术密集型的工业。
关于历史文化名城保护，批复强调“北京的规划和建设，要反映出中华民族的历史文化、革命传统和社会主义国家首都的独特风貌”，对珍贵的革命史迹、历史文物、古建筑和具有重要意义的古建筑遗址，要妥善保护。在其周围地区内，建筑物的体量、风格必须与之相协调。要逐步地、成片地改造北京旧城。通过改造，既要提高旧城区各项基础设施的现代化水平，又要继承和发扬北京的历史文化城市的传统，并力求有所创新。
关于城市基础设施建设、郊县村镇建设、城市环境建设，批复指出：要大力加快城市基础设施建设，继续抓好住宅建设，“要大力加强各项生活服务设施和文化、教育、体育、卫生设施的配套建设”，不断为首都人民创造良好的生活条件；要重视并抓好郊县广大农村和集镇建设，按照节约用地、少占或不占耕地、统筹安排、配套建设的原则，认真组织编制村镇建设规划；大力加强城市环境建设，认真搞好环境保护，“对于污染严重、短期又难于治理的工厂企业，要坚决实行关停并转或迁移”。继续提高绿化和环境卫生水平，加强风景游览区和自然保护区的建设和管理，把北京建设成为清洁、优美、生态健全的文明城市。
关于城市建设管理体制，规划强调“积极改革城市建设的管理体制，解决条块分割、分散建设、计划同规划脱节等问题”。搞好计划同规划的衔接，五年计划和年度建设计划一定要充分体现城市总体规划的要求，不能搞“两张皮”。“要坚决地、有步骤地实行由北京市统一规划、统一开发、统一建设的体制”，具体办法，由北京市与国家计委、财政部、城乡建设环境保护部商定，报国务院批准后实施。
关于城市建设资金、首都规划实施，批复指出：北京要筹集本市的财力，增加用于城市建设的资金，并调动各方面的积极性，大家动手，为建设首都作出贡献。北京市委、市政府要认真抓好规划的实施，“严格按照规划办事，把首都建设好、管理好。”要抓紧制定城市规划、城市建设和管理的各项法规，建立法规体系，做到各项工作都有法可依。
中共中央、国务院十条批复，深刻总结了30多年首都建设的经验教训，明确了首都一个时期城市建设和其他各项工作的方向，进一步充实和发展了中央书记处关于首都建设方针的“四项指示”，对开创首都建设新局面具有重大意义。
中共中央、国务院作出十条批复的同时，作出成立首都规划建设委员会的决定。《中共中央、国务院关于成立首都规划建设委员会的决定》指出，“北京是我们伟大社会主义祖国的首都，是我国面对世界的窗口。为了使北京的城市建设充分体现这个特点，符合这个要求，从根本上解决北京城市建设上存在的问题，必须有一个统一的规划，一套保证统一规划得以实施的法规，一个合理的建设体制，一个协调各方面关系的、具有高度权威的统一领导。为此，中共中央、国务院在批准《北京城市建设总体规划方案》的同时，决定成立首都规划建设委员会”。
首都规划建设委员会（简称“首规委”）的成立，是新中国首都规划建设发展史上一次重要的体制创新，体现了中央治理首都建设的坚定决心。《决定》明确首规委的主要任务是负责审定实施北京城市建设总体规划的近期计划和年度计划，组织制定城市建设和管理的法规，协调解决各方面的关系。《决定》明确首规委由北京市人民政府、国家计委、国家经委、城乡建设环境保护部、财政部、国务院办公厅、中央军委办公厅、解放军总后勤部、中直机关事务管理局、国家机关事务管理局等单位的负责人组成。首规委主任由北京市市长担任。中共中央书记处、国务院指定国务院副总理万里分管首规委的工作。《决定》要求，中央党、政、军、各驻京部队，要从首都建设的大局出发，服从首都规划委员会的统一领导，模范执行北京城市建设总体规划和相关法规。
7月30日，市委、市政府印发了《中共中央、国务院关于对〈北京城市建设总体规划方案〉的批复》和《北京城市建设总体规划方案》，并指出城市建设总体规划即经批准，就具有法律性质。1982年北京城市总体规划的制定及党中央、国务院十条批复精神，明确了改革开放后一段历史时期的首都建设方向，成为指导城市建设发展的总依据。伴随批复精神和城市总体规划的贯彻落实，北京城市建设全面开启一个新的发展阶段。（责任编辑黄艳）
作者：中共北京市委党史研究室、北京市地方志编纂办公室四级调研员
