《反分裂国家法》诞生记
2024-10-31杨亲华
2005年3月14日，十届全国人大三次会议高票通过《反分裂国家法》，实现了中央对台工作大政方针的制度化、法律化。本文对这部特别立法的诞生过程作一梳理。
中央决定启动对台特别立法的战略考虑
解决台湾问题，完成祖国完全统一，是全体中华儿女的共同心愿，是中华民族的根本利益所在。长期以来，为了发展两岸关系，促进国家和平统一，中国共产党、中国政府和中国人民进行了不懈努力，制定了一系列积极的、建设性的政策措施，并一再呼吁在一个中国原则基础上进行两岸对话与谈判。
中央决定启动对台特别立法，是以胡锦涛同志为总书记的党中央经过深入研究、反复考虑而作出的一项慎重而重大的战略性决策，与当时台海局势深刻而重大的变化分不开。
在启动对台特别立法之前，我们同台湾岛内“台独”分裂势力进行过三次重大的政治斗争：1995年夏至1996年初，针对李登辉在国际上制造“两个中国”的分裂活动，开展了反分裂反“台独”斗争；1999年夏，针对李登辉“两国论”再次从政治、舆论、军事、外交等方面开展斗争；2002年夏，陈水扁公然违背其“四不一没有”的承诺，抛出“台湾和对岸的中国是‘一边一国’”的分裂主张，对一个中国原则发起全面挑战。我们又开展了反对陈水扁“一边一国论”的斗争。
进入2003年以后，台湾岛内“台独”分裂活动明显升级，气焰更加嚣张。2003年9月，陈水扁在民进党建党17周年大会上宣称，民进党将在2006年“与台湾民众共同催生台湾新宪法的诞生”，用一部“属于台湾自己的宪法”取代原有的“中华民国宪法”。此后，他更是抛出2003年“公投立法”，2004年举办公投，2006年“公投制宪”，2008年“实施新宪”的所谓“台独”时间表。把“台独”分裂活动提升到了法律层次，使台湾走向“法理独立”的图谋更加明显。“台独”分裂势力分裂国家的活动，日益成为两岸关系发展和祖国和平统一的最大障碍，成为台海地区和平稳定的最大威胁。两岸关系的主要矛盾已经演变为“台独”与反对和遏制“台独”的斗争。
面对严峻的局面，大陆各界人士及海外侨胞强烈要求以法律手段反对和遏制“台独”分裂活动。全国人大代表提出许多立法议案，全国政协委员提出不少立法提案。在此背景下，《反分裂国家法》应运而生。
2003年7月4日，中央政治局常委会听取陈水扁当局推动所谓“核四公投”的报告。常委们对陈水扁企图用所谓“公投立法”来掩盖其可能进行的“统独公投”的行为十分愤慨，大家认为，不排除陈水扁狗急跳墙，冒天下之大不韪，宣布“台独”的可能性。对此，我们要有应对之策。常委们表示，陈水扁“台独”本性难改，要综合运用政治、军事、外交等各方面力量，坚决遏制陈水扁当局的“台独”分裂活动，同时要研究制定反分裂法。制定反分裂法可以震慑“台独”分裂势力。这次会议首次将反分裂法立法问题摆上了议事日程。
11月14日，中央政治局再次召开常委会会议，进一步作出反制台当局企图通过“公投”谋取“台独”的决策部署，要求各有关方面在“文攻武备”总方略的指导下，分阶段通过政治、外交、舆论、法律、军事等方面的斗争和准备，表明我们维护国家主权和领土完整的坚定立场，表明我们与“台独”分裂势力坚决斗争的坚强决心；同时着眼于台湾人民，争取民心，争取台海形势朝着于我们有利方向发展。
12月4日，中共中央作出了着手研究对台特别立法的决定，并确定由全国人大常委会委员长吴邦国主持这项工作。
贯彻中央决策，迅即开展对台特别立法工作
鉴于对台特别立法工作的重要性和紧迫性，根据中央部署，2003年12月15日，由全国人大法律委员会、外事委员会和中央台办负责同志组成的对台特别立法工作小组正式成立。
12月23日，对台特别立法工作小组召开第一次工作会议。中共中央台办主任、中央对台特别立法工作小组副组长陈云林作工作报告。陈云林说，制定对台特别立法，具有重要意义。首先，它以法律独有的严肃性、权威性、强制性，极大地震慑、遏制“台独”分裂活动；其次，以法律代表国家意志的方式，向国际社会郑重表示，台湾问题是中国内政，不容任何外来势力干涉；再次，可以教育人民，以此激发大家的爱国热情，凝聚维护祖国统一的共识和力量；最后，为我们今后必要时以非和平方式解决台湾问题，提供直接的法律依据。
针对陈水扁执意要在2004年3月搞所谓“防御性公投”的态势，工作小组提出了近期工作方案，报经中央批准后，旋即投入紧张的工作。
对台特别立法启动之初，工作小组主要做了以下几项工作：一是重点研究了台湾问题的总体形势，进一步明确了中央启动对台特别立法的深刻背景。二是认真领会学习新中国成立以来中央对台工作大政方针，特别是新时期以来中央对台工作大政方针的深刻内涵，进一步明确了对台特别立法的指导思想和政策依据。三是重新学习了我国宪法、国家安全法和刑法等法律的有关规定，并研究和借鉴国外有关法律，特别是美国反分裂联邦法的有关规定，进一步明确工作小组的基本任务，就是要把中央解决台湾问题、实现国家统一的大政方针通过法定程序变成国家意志，实现中央对台工作大政方针的制度化、法律化。同时，为了把这部法律起草好，工作小组还研究了近几年来全国人大代表、全国政协委员、社会各界人士和海外侨胞有关对台立法的意见和建议。
在此基础上，从2004年1月8日至15日，工作小组围绕着对台特别立法的指导思想、基本原则和立法思路，中央对台工作大政方针的制度化、法律化，对台特别立法的必要性和可行性，立法形式和宗旨，台湾问题的性质和定位，解决台湾问题的基本方针，非和平方式实现统一等对台特别立法中所涉及的若干重大问题，进行了深入研究，并据此草拟了《反分裂国家法（试拟稿）》。
1月17日，工作小组向吴邦国作了汇报。吴邦国原则上肯定了工作小组的意见，并作了重要指示。他强调，“和平统一、一国两制”的基本方针要明确写进去。坚持一个中国原则是解决台湾问题、实现和平统一的基础，要旗帜鲜明地写上。和平统一，才有“两制”。“两制”，不是联邦制更不是邦联制，国家和平统一后，台湾可以实行不同于大陆的制度，高度自治。还要明确一条，解决台湾问题是中国的内政，任何外国势力不得干涉。草案要以和平统一为主基调，但也要有硬的东西，武力解决的内容要理直气壮地写进去。
工作小组按照吴邦国的意见对试拟稿进行了修改，形成《反分裂国家法（征求意见稿）》，并于1月29日、2月3日、2月4日连续召开三个座谈会，分别听取中央台办负责同志、法学专家、对台事务专家的意见。征求意见稿总体得到与会各方的认可。同时，针对如何把这部法律制定得更加严谨周密，真正发挥反对和遏制“台独”、促进和平统一的作用，大家也提出了一些意见和建议。
工作小组对会议提出的意见和建议进行认真梳理，对征求意见稿作了进一步修改，形成了《反分裂国家法（草案）》。
2月12日，草案报请胡锦涛等中央有关领导同志审阅后不久获批。
2月20日，工作小组召开第二次工作会议。会议提出视形势发展和工作需要，决定由全国人大常委会发言人适时宣布制定涉台特别法、启动立法程序。
5月17日，中共中央台办、国务院台办受权发表声明，首次把反“台独”、“维护台海和平稳定”作为“当前最紧迫的任务”提到两岸同胞面前。声明严厉指出：四年来，陈水扁的所作所为“自食其言，毫无诚信”，将两岸关系推到危险的边缘。“现在，有两条道路摆在台湾当权者面前：一条是悬崖勒马，停止‘台独’分裂活动，承认两岸同属一个中国，促进两岸关系发展；一条是一意孤行，妄图把台湾从中国分割出去，最终玩火自焚。何去何从，台湾当权者必须作出选择。”
7月中旬，中央召开对台工作会议。会议确定今后一个时期对台工作的首要任务是反对和遏制“台独”，重点是全力阻止陈水扁当局通过“公投”“宪改”等活动谋求“台湾法理独立”。
根据中央对台工作会议精神，工作小组对草案作了进一步修改。与此同时，再次召开会议，就启动对台特别立法可能产生的影响和应对措施，听取法律、外交、宣传、军事等部门及台湾问题专家学者的意见，并据此向中央上报《关于启动对台特别立法几个问题的汇报》。
7月23日，吴邦国在工作小组上报的汇报稿上作出批示：今年12月启动立法程序，明年3月全国人大通过。批示特别强调，由全国人大立法，这更可体现全国人民的共同意志，增加对“台独”的威慑。
7月31日，胡锦涛批示同意吴邦国所提意见。
根据批示精神，工作小组对《反分裂国家法（草案）》再次进行了修改，并连同汇报稿于8月6日报送胡锦涛。根据胡锦涛的批示，全国人大有关负责同志和对台领导小组成员一起共同审议《汇报》和《草案》。
8月24日、10月28日，胡锦涛先后主持召开中央对台工作领导小组和中央政治局常委会会议，听取工作小组汇报。会议原则同意修改后的《反分裂国家法（草案）》，并要求工作小组根据会议精神听取有关方面的意见，对草案进行修改后，报中央审议。
根据中央政治局常委会会议决定，11月16日、19日、23日，12月13日，先后在厦门、广州、北京召开4个座谈会，分别听取8省市有关负责人、10位对台事务专家和法律专家、中央国家机关和军队有关部门负责人及台港澳人士与海外侨胞的意见。11月24日，工作小组在综合各方面意见的基础上，对《反分裂国家法（草案）》作了进一步修改、补充，形成了送审稿。
11月27日、12月1日，中央政治局常委会和中央政治局会议讨论并原则同意《反分裂国家法（草案送审稿）》。
12月14日，胡锦涛主持召开座谈会，听取各民主党派、全国工商联主要负责人和无党派人士意见，并发表重要讲话。胡锦涛指出，当前和今后一个时期，各项对台工作都要紧紧围绕反对和遏制“台独”分裂势力及其活动这一首要任务来展开。启动对台特别立法，是反对和遏制“台独”分裂势力及其活动、掌握两岸关系主导权、推进祖国完全统一的重大决策和战略部署，既有重大现实作用，又有深远历史意义。关键是要把握好对台特别立法所体现的坚持“和平统一、一国两制”的基本方针，坚决捍卫国家主权和领土完整的坚定意志。既要形成对“台独”分裂势力的压力，也要尽全力争取台湾民心、争取国际舆论。12月15日，吴邦国主持座谈会，再次听取对台事务专家和法律专家意见。
根据上述座谈会的精神，工作小组对《反分裂国家法（草案送审稿）》作了进一步修改完善。
12月17日，启动《反分裂国家法》立法程序正式对外宣布。至此，对台特别立法工作基本完成。
把握舆论导向、做好相关工作，确保中央战略部署顺利实施
《反分裂国家法》立法程序的启动，在国内外产生了广泛、强烈的反响。广大干部群众、社会各界坚决拥护，大多数港澳同胞、海外侨胞予以支持，世界大多数国家表示理解和尊重。
在台湾，“统派”受到鼓舞，泛蓝虽不公开支持但借机抨击陈水扁当局。《反分裂国家法》打中了“台独”分裂势力的要害和痛处。陈水扁当局十分恐慌，污蔑我“正在为武力攻台制造法律依据”“企图片面改变台海现状”“威胁区域稳定与和平”，并派出多个团组到国际上游说。美国对中国制定《反分裂国家法》表示不理解，甚至认为这不利于缓和台海局势和两岸恢复对话。
针对出现的上述问题，中央作了全面应对部署。
12月2日，中央批准《关于对台特别立法的舆论宣传工作方案》，要求做好各方面工作，尤其是全面、准确地宣传对台特别立法的宗旨，争取台湾同胞和国际社会的理解，并回击“台独”分裂势力和外国敌对势力的挑衅。
12月8日，中央宣传部召开会议，就做好对台特别立法舆论宣传工作作了部署。
12月10日，外交部、全国人大常委会办公厅分别制定了《关于对台特别立法做国际社会工作方案》和《关于对台特别立法舆论宣传工作具体实施方案》。
12月13日，中央办公厅发出《关于启动对台特别立法程序的通报》。《通报》指出，通过对台特别立法把我们党关于解决台湾问题、实现祖国完全统一的大政方针法律化，确立推进祖国和平统一进程、反对“台独”分裂势力及其活动斗争的法律依据和保障，具有重大现实作用和深远战略意义。有利于各方面理解和支持我们解决台湾问题的基本立场和主张，有利于全国各族人民增进在解决台湾问题上的共识、激发反“独”促统的爱国热情，有利于在对台工作中体现贯彻依法治国的基本方略，也有利于反对外国势力干涉我国内政，特别是有利于抵制美国利用其“与台湾关系法”阻挠我们解决台湾问题。
12月15日，港澳办开会部署港澳地区的宣传舆论工作。中央台办则通过对台上层联络管道，做岛内朝野头面人物的工作。一方面，向民进党当局施压，控制其过度反弹；另一方面，着重做国民党、亲民党工作，明确要求其抵制或不参与台联党、民进党的任何联署及其所谓反制我对台特别立法活动。
外交部根据中央精神，于12月15日，对我各馆（团）通报了中央关于启动对台特别立法程序的决定并部署工作。12月16日，外交部主管领导分别约见美、日、俄、韩、加、澳、东盟、欧盟等主要国家驻华使节及国际组织主要负责人。
2005年1月5日，陈云林专程赴美，就我《反分裂国家法》立法问题，和美方进行面对面沟通。陈云林针对美方的疑虑和误解做了解疑释惑的工作。他表示，这部法律将把中国政府多年来为维护台海地区和平稳定、发展两岸关系所制定的主要政策，明确以法律形式加以规范。如鼓励和推动两岸居民往来，直接通邮通航通商，密切两岸经济关系；鼓励和推动两岸在教育、科技、文化、卫生、体育等领域的交流；鼓励和推动两岸共同打击犯罪；鼓励和推动有利于维护台湾海峡地区和平稳定、发展两岸关系的其他活动。同时，依法保护台湾同胞的权利和利益。该法还将把多年来我们关于两岸协商与谈判的主张纳入法律轨道，这有利于中国政府的有关部门和团体依法贯彻，有利于促进两岸谈判。
陈云林强调，该法不是所谓“对台动武法”，更不是“战争动员令”。台湾方面故意歪曲、污蔑我们制定这部法律是为武力攻打台湾制造法律依据、吞并台湾，以此煽动台湾民众对大陆的敌意，误导美方和国际舆论。两岸同胞都是中国人，台湾同胞是我们的骨肉兄弟。世界上没有任何人比我们更愿意希望通过和平方式实现国家的统一。这部法律将慎重地规定，如果“台独”分裂势力以任何名义、任何方式把台湾从中国分裂出去，我们将不得不采取非和平方式及其他必要措施制止分裂国家的行径，捍卫国家主权和领土完整。
《反分裂国家法》的通过与颁布
2004年12月17日，十届全国人大常委会第二十六次委员长会议，听取《反分裂国家法（草案）》起草情况汇报。会议决定将草案作为委员长会议的议案，列入12月25日至30日召开的十届全国人大常委会第十三次会议议程，提请全国人大常委会审议。
12月25日，十届全国人大常委会十三次会议经过认真审议，表示完全赞成《反分裂国家法（草案）》。12月29日，会议全票通过该草案，决定将草案作为全国人大常委会的议案提请十届全国人大三次会议审议。吴邦国发表讲话强调，制定《反分裂国家法》是国家政治生活中的一件大事。做好《反分裂国家法》的立法工作，是当前全国人大及其常委会的一项重要任务。要以宪法为依据，全面贯彻中央对台工作大政方针，充分体现全中国人民反对“台独”分裂势力及其活动、实现祖国统一的共同意志和坚定决心，把《反分裂国家法》制定好。
台湾陈水扁当局对我即将审议通过《反分裂国家法》十分紧张。2004年3月11日，陈水扁紧急约见台湾裕隆集团执行长严凯泰，请其通过有关管道转达其对反分裂国家法的看法。在这份转呈稿中，陈水扁辩称，他已经为发展两岸关系作了很多努力，已经表现和释放了很大善意，还说他已经辞去民进党主席，并公开宣布其在任期内不改变“国号”，不寻求“独立”，已经把极端分子甩掉了，把李登辉甩开了。他还表示，两岸一定要和谐共处，不能再回对抗上去。他声称“独立”不是他的主业，不是他追求的目标。说民进党党章里没有“台独”条款，只是说台湾人民有权利去寻求去决定自己的未来。当台湾人民在情势与条件需要这样做时，才须通过公投作出选择和决定。他辩解说，当初民进党的这个诉求是在国民党的高压统治下提出来的，这是为了获得更多的民意支持。民进党是要争取给台湾人民这个权利和行使这个权利的民主，不是说民进党要“台独”。陈水扁说，现在大陆要通过反分裂法。这个法的通过，肯定有很多人会高兴，但不会有实质性的效果。他说，两岸问题不能用这种硬方式处理。这样会起反效果。他还威胁说，这样搞是在逼他开倒车，逼他回到以前的路上去。陈水扁还表示，这个法现在已不可能收回了，但希望能弹性处理。他也一定会释放进一步的善意来回应。对于陈水扁的说辞，中央的态度是，反分裂国家法通过后，要采取措施拴住陈水扁。
2005年3月5日，十届全国人大三次会议开幕。3月8日，王兆国副委员长受全国人大常委会委托，向会议作了关于《反分裂国家法（草案）》的说明。
3月14日，十届全国人大三次会议高票通过《反分裂国家法》。随后，国家主席胡锦涛签署第三十号主席令，公布了《反分裂国家法》。这部法律自公布之日起施行。
《反分裂国家法》共10条，1084字。这部重要法律以宪法为依据，贯彻中央对台工作大政方针，对坚持一个中国原则、反对和遏制“台独”分裂、推进祖国和平统一、维护台海和平稳定、维护国家主权和领土完整、发展两岸关系、反对外部势力干涉台湾问题等作出明确规定。主要由立法宗旨和适用范围、关于解决台湾问题的基本原则、关于以和平方式实现国家统一、关于以非和平方式制止“台独”分裂势力分裂国家四部分内容构成。《反分裂国家法》将中央关于解决台湾问题的大政方针以法律的形式固定下来，充分体现了我们以最大的诚意、尽最大的努力争取和平统一的一贯主张，同时表明了全中国人民维护国家主权和领土完整，绝不允许“台独”分裂势力以任何名义、任何方式把台湾从中国分裂出去的共同意志和坚定决心。这部重要法律的颁布实施，对推动两岸关系发展，促进祖国和平统一，反对和遏制“台独”分裂势力分裂国家，维护台湾海峡地区和平稳定，维护国家主权和领土完整，维护中华民族的根本利益，具有重大的现实作用和深远的历史影响。
（责任编辑 杨琳）
作者：国台办海研中心研究员
