我国人民代表大会制度的创设
2024-10-31高中华
国家政权应该怎样组织，国家应该怎样治理？是一个关系国家前途与人民命运的根本性问题。中国共产党人经过长期的实践探索和深入的理论思考找到了答案，尤其是把人民代表大会制度作为中华人民共和国的根本政治制度，就是一个伟大的创举。
一
中国共产党在大革命时期就建立了罢工工人代表大会和农民协会；土地革命时期举行过苏维埃代表大会。1938年，毛泽东在《论新阶段》中就明确提出了建立人民代表会议制度的构想。到1940年，毛泽东说道：“没有适当形式的政权机关，就不能代表国家。中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。”在中国共产党领导的抗日根据地施行了以“三三制”为原则的参议会制度。1948年1月，毛泽东在《关于目前党的政策中的几个重要问题》中指出：“新民主主义的政权是工人阶级领导的人民大众的反帝反封建的政权。”“这个人民大众组成自己的国家（中华人民共和国）并建立代表国家的政府（中华人民共和国的中央政府），工人阶级经过自己的先锋队中国共产党实现对于人民大众的国家及其政府的领导。”这就明确了新中国的名称、国家政权的性质、国家最高权力机关等一系列根本性问题，也标志着毛泽东关于新中国及其组织形式的理论认识趋于成熟。
解放战争期间，各解放区开始实行各界人民代表会议和临时人民代表大会，成为人民代表大会制度的雏形。1948年8月7日至19日，华北临时人民代表大会在石家庄召开，决定成立华北人民政府，选举产生了由27人组成的华北人民政府委员会。9月26日，董必武任主席的华北人民政府正式成立。同月召开的中央政治局扩大会议上，毛泽东论述了即将成立的新中国的国体和政体，并要求各级政府都要加上“人民”二字，各种政权机关都要加上“人民”二字，以示和蒋介石政权的根本不同。
11月30日，中共中央发出《关于新解放城市中组织各界代表会的指示》规定，在城市解放后实行军事管制的初期，应以各界代表会议为党和政权领导机关联系群众的最好组织形式。根据中央部署，各解放区相继召开各界代表会议，各界代表会议是城市解放后军事管制时期建立的一种临时的协议机关。按照民主集中制组织起来的各界代表会议，不但直接体现了国家一切权力属于人民这一民主政治的最高原则，而且因与人民群众保持紧密联系而具有独特的政治优势。
与新中国成立几乎同步，毛泽东领导全党在全国范围内开始了人民代表大会制度的创立和初步运行，在中央通过新政协成立了中央人民政府，在地方则通过军管会接管与人民代表会议参政相结合的方式，产生了各级人民政府，为人民代表大会在全国的创立进行了有效的探索。
1949年6月15日至19日，新政治协商会议筹备会第一次全体会议在北平举行，选出了以毛泽东为主任的筹备会常务委员会。毛泽东在新政治协商会议筹备会上明确指出：新的政治协商会议筹备会的任务，是迅速召开新的政治协商会议，成立民主联合政府。7月1日，毛泽东撰写了《论人民民主专政》，明确指出：“总结我们的经验，集中到一点，就是工人阶级（经过共产党）领导的以工农联盟为基础的人民民主专政。这个专政必须和国际革命力量团结一致。这就是我们的公式，这就是我们的主要经验，这就是我们的主要纲领。”从而对国体和政体问题作了系统的回答。
8月9日，北平市第一届各界人民代表会议在中山公园中山堂召开。彭真出席并致开幕词，他说：“这个会议是我们北平市地方的最高权力机关。这个会议，在组织上，还不是由普选产生的人民代表大会，这只是一种各界人民代表会议的性质。但它有着广泛的和充分的代表性。”“所有北京市各民族人民都有代表参加。”著名社会学家费孝通参加了北平市第一届各界人民代表会议，并写下了感受：“我踏进会场，就看见很多人，穿制服的，穿工装的，穿短衫的，穿旗袍的，穿西服的，穿长袍的，还有位戴瓜帽的—这许多一望而知不同的人物，会在一个会场里一起讨论问题，在我说是生平第一次。这是什么意思呢？我望着会场前挂着大大的‘代表’二字，不免点起头来。代表性呀！北平住着的就是这许多形形色色的人物。如果全是一个样子的人在这里开会，那还能说是代表会么？”
8月13日，毛泽东参加了北平市各界代表会议并发表了讲话：“各界人民代表会议，不但在三万人口以上的城市一律应当召开，在新解放区的县也应一律召开全县性的各界代表会议，以为人民政府与各界人民群众发生密切联系的机关，其重要性和城市各界人民代表会议是一样的。”区与乡召开农民代表会议，应吸收革命知识分子参加。他要求凡属条件成熟的老解放区，应召开普选的全权的人民代表大会，凡条件尚未成熟的地区也要召开各界人民代表会议以为过渡。他希望全国各城市都能迅速召集同样的会议，加强政府与人民的联系，协助政府进行各项建设工作，克服困难，并从而为召集普选的人民代表大会准备条件。俟条件成熟，现在方式的各界人民代表会议即可执行人民代表大会的职权，成为全市的最高权力机关，选举市政府。同日，毛泽东亲自审阅修改了新华社社论《迅速召开各界人民代表会议》，尤其强调“各界人民代表会议是人民代表大会的雏形和准备，是人民管理政权的初级形式，是团结各界人民的重要工具”。
8月14日，彭真在北平市第一届各界人民代表会议上总结说：“这次会议代表们争论很多，却又亲如一家。大家实事求是地商讨解决问题，没有虚伪的旧民主形式的束缚，也没有虚伪的资产阶级会议中的应对和敷衍。表现了各界代表与政府的真诚协商和坚强的民主团结。”
8月19日，毛泽东通过电报致各中央局、分局要求做好各界代表会的工作，首先是表扬太原解放至今不到3个月，开了5次各界代表会议，“成绩很好”；批评除石家庄、上海、北平已报告开会外的其他地方，尚未据报开会，“这是很不好的”，要求3万以上人口城市均须开各界代表会。毛泽东把普遍召开各界人民代表会议作为推进民主政治建设，切实保障人民民主权利的重要环节来抓，他先后发出9份电报指导各界人民代表会议的召开，并提出了人民代表大会是最高权力机关等一系列重要思想：人民代表要密切联系群众、人民代表会议要公开化、人民代表要有广泛性、人民代表要民主选举、对不称职的代表要随时罢免，等等。
在筹备新政治协商会议的过程中，新政协组织法起草小组讨论认为，新政协和旧政协这两个名称的区分不够明确，便改成中国人民政治协商会议。并经过筹备会全体会议正式决定将“新政治协商会议”正式定名为“中国人民政治协商会议”，通过了《中国人民政治协商会议组织法（草案）》《中华人民共和国中央人民政府组织法（草案）》，以规范组织程序。9月21日至30日，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平举行。在开幕式上，毛泽东指出这次召开的新政协具有代表全国人民的性质，因为现在的中国人民政治协商会议是在完全新的基础之上召开的，它获得了全国人民的信任和拥护，宣布执行全国人民代表大会的职权。这句话就写进了后来通过的《共同纲领》。
9月22日，周恩来作了《关于〈中国人民政治协商会议共同纲领〉草案的起草经过和特点》报告，指出新民主主义的政权制度是民主集中制的人民代表大会的制度，完全不同于旧民主的议会制度，我国是各革命阶级的联盟并表现在中国人民政治协商会议的形式上，这就体现了对民主集中制的深刻认识。周恩来从6月下旬在勤政殿用一周时间亲自执笔起草《共同纲领》全文，主持召开了7次会议进行反复讨论和修改。9月10日从晚9时到次日晨7时在毛泽东处讨论《共同纲领（草案）》。
9月22日，在中国人民政治协商会议第一届全体会议上，董必武作报告，指出人民政府组织的原则是民主集中制，具体表现是人民代表大会制的政府。民主集中原则的提出，正是针对着旧民主主义三权分立的原则。“我们的制度是议行合一的，行使国家权力的机关是各级人民代表大会和它产生的各级人民政府。”9月23日，由中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了具有临时宪法性质的《共同纲领》。对比《共同纲领》与董必武发言的内容，二者基本一致，只是在部分语句顺序上作了调整。《共同纲领》除了规定由中国人民政治协商会议全体会议执行全国人民代表大会的职权外，还规定：在地方首先以邀请或聘请等办法召开各地方的人民代表会议，代行人民代表大会的职权，条件成熟时召开人民代表大会。
中共中央原设想由政协会议“讨论并实现召集人民代表大会”，再由人民代表大会产生人民政府。此时解放全中国和巩固新生政权的斗争还在继续，还不具备选举全国人民代表与制定宪法的条件，暂以临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》来过渡，暂不召集全国人大，而由人民政协会议直接代行全国人大职权。虽然人民代表大会还未召开，中国人民政治协商会议确定人民代表大会制度为中华人民共和国的政权组织形式，以民主集中制为组织原则。在新中国成立后，构成了适合中国国情的政体形式和完全形态的人民共和国的政权体系。
二
中华人民共和国成立以后，毛泽东十分注意发挥各界人民代表会议在政权建设中的作用。1949年10月11日，中共中央华东局第一书记饶漱石致电毛泽东汇报松江县召开各界人民代表会议的情况和经验。毛泽东十分高兴，即将这份报告转发各中央局负责人，要求：“请即通令所属一律仿照办理”。他特意强调：“这是一件大事。如果一千几百个县都能开起全县代表大会来，并能开得好，那就会对于我党联系数万万人民的工作，对于使党内外广大干部获得教育，都是极重要的。”毛泽东要求总结推广经验，要“选择一个县，亲自出席，取得经验，指导所属”，要求各地“注意总结你们在这一重大问题上的经验教训”。11月27日，毛泽东致电华南分局：“湖南、江西、湖北、河南四省市县各界人民代表会议，华中局及四省省委必须充分注意给予指导，按时召开，总结经验，交流经验”，要求在1950年上半年（春季或夏季），河南、湖北、湖南、江西、广东五省必须召开第一次全省农民代表会议及全省各界人民代表会议。
1950年6月，毛泽东在党的七届三中全会上要求认真地开好足以团结各界人民共同进行工作的各界人民代表会议，要求“人民政府的一切重要工作都应交人民代表会议讨论，并作出决定。必须使出席人民代表会议的代表们有充分的发言权，任何压制人民代表发言的行动都是错误的”。9月，董必武指出，计有13个省和3个行政区开过了代行人民代表大会职权的各界人民代表会议，并概括了新民主主义人民代表会议的绝对优越性：“政府一切合乎人民利益的政策，一经会议讨论，便立即成为群众的物质的力量；使我们看到政府工作人员间的若干不良作风，通过人民代表会议的督责获得改正；使我们看到每经过一次会议，各民主阶级相互间，各民族相互间，各民主党派相互间，人民与政府间，和人民与人民间的联系与团结，均表现前进了一步。”他也指出了工作中存在的不足：“特别是由于部分干部对人民民主统一战线政策的认识不足，在工作中仍有些地方存在些缺点和偏向，这主要是不切实际的追求完备的民主形式和尚未把开好人民代表会议成为经常的制度。”
中央组织部一位负责同志就关于召开党的各级代表大会和代表会议向中央提交报告，12月5日，毛泽东批示：“目前时期（1950年）只宜强调召开各界人民代表会议，不宜同时强调召开党的代表大会或代表会议，以免分散注意力。”
1951年2月26日至28日，北京市在中山公园纪念堂举行第三届第一次各界人民代表会议，刘少奇到会讲话并明确指出：“人民代表会议与人民代表大会制度，是我们国家的基本制度，是人民民主政权的最好的基本的组织形式。我们的国家，就是人民代表会议与人民代表大会制的国家。”这个表述明确了人民代表大会制度的定位。他还指出，为了在我们国家建立这种制度，并使这种制度“尽可能迅速地成为我们国家从下至上的、系统的、经常的、巩固的制度”，各级人民政府必须依照中央人民政府的法令和组织通则的规定，经常定期地召集各级人民代表会议。10月３日，中央人民政府委员、政务院政治法律委员会副主任、党组书记彭真在华北第一次县长会议全体党员会议上明确提出，我们把代行人民代表大会职能的“人民代表会议定成我们国家的根本政治制度”。这一关于人民代表大会制度是我国的“根本政治制度”的定位，在制度建设史上具有重要的理论指导作用。
1951年3月12日，政法委员会召开第九次会议，内务部部长谢觉哉在《全国各级各界人民代表会议建设情况》的报告中指出，到现在为止，全国28个省和8个相当于省的行政区已经开过省各界人民代表会议的有吉林等23省，绥远省正在召开；已开过行政区各界人民代表会议的有苏南等7个区。省、区均成立了协商委员会，其中有18个省选出了省人民政府。全国13个中央和大区辖市、77个省和行政区辖市及3万以上人口的城镇，均已开过市（或镇）的各界人民代表会议，其中30个市已代行了人民代表大会的职权。全国2068个县已有1961个县开过县各界人民代表会议，占总县数的94.8%。各界人民代表会议作为人民代表大会的前身，逐步发展起来。
三
1949年7月刘少奇率中共代表团秘密访问苏联时，斯大林就建议“现在可用共同纲领，但应准备宪法”。1952年9月刘少奇再次访问苏联，10月与斯大林会谈时，斯大林再次建议中国应于1954年制定宪法并进行选举。毛泽东考虑积极创设条件，在全国范围内进行民主选举，召开各级人民代表大会。12月，中共中央发出《关于召开党的全国代表会议的通知》，认为现在召集全国人民代表大会的条件已经具备，拟于1953年9月召开，应立即着手准备召开全国人民代表大会和制定宪法。中共中央向全国政协提议，由全国政协向中央人民政府委员会建议于1953年召开全国和地方各级人民代表大会，并制定宪法。同日全国政协就作出决定向中央人民政府委员会建议，并开始起草选举法与宪法草案等准备工作。
1953年1月13日，中央人民政府委员会举行第二十次会议。周恩来就召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会问题作了报告。会议讨论了政协全国委员会常务委员会扩大会议所提的建议。
毛泽东把会议的讨论归纳为四个问题：
第一个问题就是“这样做的根据是什么？”毛泽东说，“全国政治协商会议还要不要再搞一届，然后召开全国人大？”他认为，全国人大代表的选举“与其明年办，就不如今年办。如果过两年再开一次政治协商会议后召开全国人大也不好办，不如索性就开全国人民代表大会。所以，根据这些条件和考虑，还是抓紧召开全国人民代表大会比较好”。
第二个问题就是“这样做有什么作用？”毛泽东转述了政协全国委员会副主席陈叔通的话：做了这个工作，可以使人民民主更加发扬。他接着说：“确实如此，北京郊区乡政府民主选举的结果，百分之五十的乡长被选掉了，因为这百分之五十的人做了坏事，人民不高兴他们。为了发扬民主，对政权组织，特别是县、乡两级，来一次全国普选，很有必要。”“为了发扬民主，为了加强经济建设，为了加强反对帝国主义的斗争，就要办选举，搞宪法。”
第三个问题就是“这样做有没有可能？有没有困难？”毛泽东说，困难是有的，“但是经过我们的努力，训练好干部，安排好工作，是可以克服这些困难的，是可以把选举工作搞好的”。
第四个问题就是“这样做对于有些党派、阶级、团体是不是有利？”毛泽东说：“代表名额分配的比例是不是跟过去政协一样？不会完全一样，应该有所变化。它既要照顾多数，又要照顾少数。”“我们的重点是照顾多数，同时照顾少数。”“凡是爱国者（只要有这个资格）都会一道进入社会主义，我们没有理由不同他们一道进入社会主义。”
会议通过了《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》。经过选举召开了各级人民代表大会，选举了各级人民政府，完善了各级人民代表大会制度。
1月14日，毛泽东讲话指出：根据《共同纲领》的规定，召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的条件已经成熟了。召开人民代表大会，可以更加发扬人民民主，加强国家建设和加强抗美援朝的斗争。人民代表大会制的政府，仍将是全国各民族、各民主阶级、各民主党派和各人民团体统一战线的政府，它是对全国人民都有利的。1月20日，宪法起草委员会委员张澜在《光明日报》公开发表《实行普选的人民代表大会制度》一文，指出：“我们就必须依照共同纲领的规定，及时地召开由人民用普选方法产生的全国人民代表大会，代替现在由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会职权的形式，用普选的地方各级人民代表大会，代替现在由地方各界人民代表会议代行人民代表大会职权的形式。通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的召开，人民就可以把他们认为是最好的和必要的人选到国家和地方的政权机关里去。”
当时预计将在1953年召开全国人民代表大会。1953年1月1日《人民日报》发表的元旦社论就指出1953年的重要任务是“召开全国人民代表大会，通过宪法，通过国家建设计划”。由于各级代表的选举和起草宪法需要一个过程和准备工作，中央人民政府于9月18日召开的第二十八次会议上通过了《关于推迟召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》。12月，毛泽东将召开全国人民代表大会的时间确定为1954年9月。从1953年12月28日至1954年3月14日的77天，毛泽东率领宪法起草小组成员在杭州起草宪法草案初稿，为新中国第一部宪法（“五四宪法”）的诞生奠定了重要基础。
1954年3月23日，中华人民共和国宪法起草委员会第一次会议在北京举行，毛泽东代表中国共产党提交了宪法草案初稿，明确人民代表大会是人民的权力机关，而不只是议事机关。我们的全国人民代表大会是立法机关，同时是工作机关，实现立法权与行政权的统一。国务院实质上是执行机关。人民代表大会实行民主集中制，人民代表由选民产生，并受选民监督。下级人民代表大会服从上级人民代表大会。下级人民政府服从上级人民政府，全国由中央统一领导，这并不束缚各地方、各民族的积极性，中央的统一领导和各地方、各民族的积极性可以相结合。这就说明了人民代表大会的地位、各级人民代表大会之间的关系。
第一届全国人民代表大会第一次会议召开前夕，8月19日，中国青年杂志社特去信向第一届全国人民代表大会第一次会议主席团成员张澜约稿：“在人民代表大会会议召开之际，我们恳请您本着热爱青年的精神，以您的丰富经验和切身感受，以对比的方法使青年们进一步认识人民民主制度和人民代表大会制度的可贵和得来之不易，从而使青年一代更加热爱祖国，热爱人民民主制度，更加认识这次人民代表大会会议的伟大意义。”张澜在会议上强调，这个宪法草案是“真正民主的宪法”，“是符合广大人民的共同愿望，而为全国人民所一致赞成和热烈拥护的”。
9月15日至28日，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京召开。毛泽东原本不打算在开幕式上讲话。张治中听说后，认为毛泽东还是要讲话，并请周恩来和彭真给毛泽东带去建议。不久他直接致信毛泽东：“这次会议是中国历史上第一次真正的人民大会，你是国家主席，开幕时是主持人，怎能不讲话？”毛泽东欣然采纳意见，在开幕式上用充满激情的语气讲道：“我们的事业是正义的。正义的事业是任何敌人也攻不破的。领导我们事业的核心力量是中国共产党。指导我们思想的理论基础是马克思列宁主义。我们有充分的信心，克服一切艰难困苦，将我国建设成为一个伟大的社会主义共和国。我们正在前进。我们正在做我们的前人从来没有做过的极其光荣伟大的事业。我们的目的一定要达到。我们的目的一定能够达到。全中国六万万人团结起来，为我们的共同事业而努力奋斗！我们的伟大的祖国万岁！”开幕式结束后，毛泽东笑着对张治中说：“你胜利了”。
这篇简短的开幕词，充满革命豪迈主义精神，表达了中国共产党为建设一个强大的社会主义中国而努力奋斗的高度自信与坚定决心。
会议通过了《中华人民共和国宪法》，对“人民代表大会制度是我国的根本政治制度”作了正式规范表述。毛泽东指出，全国人大一次会议是标志着我国人民从1949年新中国成立以来的新胜利和新发展的里程碑，这次会议所制定的宪法将大大地促进我国的社会主义事业。毛泽东不仅在政治实践中维护人民代表大会制度，包括立法权、决定权、任免权、监督权等，也在政治实践中对其加以发展，包括赋予地方人大立法权、开创了人大代表视察制度等。
根据1954年宪法规定，全国人民代表大会每届任期4年，基层人民代表大会每届任期2年。从1954年到1965年，全国人代会基本上按期举行。基层人民代表大会从1953年到1963年先后进行了5次选举，也基本上做到了按时进行。1978年宪法恢复了人民代表大会制度的地位和作用。1979年以后，各级人民代表大会得到恢复和逐步完善，当年7月，五届人大二次会议通过了1978年宪法修正案。1982年宪法进一步完善了人民代表大会制度。
四
我国人民代表大会制度以民主集中制为组织原则，人民代表大会的代表以投票和表决的方式通过有关国家对大政方针的法律和决议，根据有关规定监督国家机关及其工作人员的工作，并用自己的模范行动带领人民贯彻实施这些法律和决议。这个制度不但体现了议行合一的原则，还体现了民主集中制的原则。
党的十一届三中全会召开之后，邓小平指出：“我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。如果政策正确，方向正确，这种体制益处很大，很有助于国家的兴旺发达，避免很多牵扯。”
中国共产党创造的人民代表大会制度受到了世界各国专家的积极评价。如2013年3月11日《人民日报》就刊发了诸多评价。兹摘引两条：俄罗斯科学院远东研究所高级研究员库利科娃称，中国的人民代表大会制度起到了代表民意的作用。党代会、人代会、政协会议共同发挥作用，反映了执政党、基层民众、各民主党派和社会团体的意见。巴基斯坦外交部新闻发言人艾哈迈德表示，中国的人民代表大会制度是中国基于自身国情而选择的政治制度，表达了人民的诉求，体现出决策的透明，且经受住了时间的检验，为中国的持续稳定发展奠定了坚实的基础，符合中国的长远利益。
人民代表大会制度自创设以来，就显示出强大的生命力和巨大的优越性，为党领导人民创造经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹提供了重要制度保障。2021年10月，中央人大工作会议召开并明确提出新时代加强和改进人大工作的指导思想、重大原则和主要工作，为新时代发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明提供了根本遵循。（责任编辑黄艳）
作者：中共中央党校（国家行政学院）党史部教授
