系统观念视阈下高校各类监督力量有效融合机制研究

摘要：完善权力制约机制、打造高效顺畅、贯通一体的融合监督体系，是提升国家监督体系效能、实现治理能力现代化的必然要求，而高校监督融合机制的构建是其中的重要一环。本文在现有研究基础上，提出高校各类监督力量有效融合机制构建的基本原则、主要内容，通过分析机制构建的现实困境，开展以项目为导向的高校监督融合机制实践探索。

关键词：系统观念；高校；监督融合

中图分类号：F27文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.20.026

习近平总书记在二十届中央纪委二次全会上指出，健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。党的二十大报告明确要求，完善权力监督制约机制，促进各类监督贯通协调，让权力在阳光下运行。促进各类监督统筹衔接、贯通融合，是构建系统集成、协同高效的监督体制，推动制度优势转化为治理效能的必然要求。高校肩负着为国育人、为党育才的重要使命，探索和构建高校监督融合机制，直接关乎全面贯彻党的教育方针根本任务的贯彻落实。

1监督融合机制的基本原则

系统观念通过研究分析有机统一相互关联的要素，运用协同性、整体性等特征促进部分推动整体发展，发挥整体最大效能。高校监督要成为协同统一的有机整体，校内各类监督力量必须立足系统观念，在协同贯通的大格局中提升监督整体效能。二十届中央纪委二次全会要求在党统一领导下，推动完善各类监督贯通协调机制、形成监督合力，既是坚持党对高校全面领导，自我革命向纵深发展的重要内容，也是落实立德树人根本任务的基本保障。

1.1突出政治引领

权力结构决定监督结构。高校内部四类权力主体为：以党委为核心的政治权、以校长为法定代表人的行政权、以专家学者为主体构成的学术权、以教职工和学生为主体的民主管理和监督权。与之对应的是以高校党委为核心的政治监督、以校长为首的高校内部行政监督、以学术委员会为核心的学术监督、以教代会、学代会、民主党派为主体的民主监督。建立契合高校内部治理领导体制的监督格局，坚持和把握党委统一领导这一根本原则，是使高校监督体系最大程度发挥效用、筑牢监督力量融合的政治基础。通过党委对内部监督进行领导和分解，才能明确各项监督主体责任，形成内部联动监督机制。

1.2明确工作体系

高校内部各类监督力量分属不同职能部门，日常工作开展中往往按照各自分工职责工作，相互间统筹配合具有个别性、偶发性、被动性。建立“1+N”工作体系可以充分调动各类监督力量的协同性和主动性。“1”指一个部门牵头，“N”指其他部门协同。党的十九届四中全会《决定》指出，推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接，推动各类监督有机贯通、相互协调。“四项监督”中，高校纪检监察部门对其他各级党组织履行监督主体责任进行监督，处于主干地位，对其他监督起统筹引领作用。因此，“1”可由高校党委统筹，由纪检监察部门牵头，通过联席会议或领导小组制度，融合纪委监察、组织人事、巡查审计、发展规划、国资管理、科研管理、财务管理等监督力量，落实“四责协同”机制，汇聚监督合力。

1.3完善协作机制

一是责任清单机制。以清单方式明确监督主体的监督职责，充分调动各监督部门主动性，既各司其职又同题共答，落实主体责任、精准有效监督。二是成果共享机制。通过会议、通报、数据平台等方式加强协作机制成员部门之间沟通协调、业务协作、结果互用；针对重要情况、重大问题及时沟通、共同研判；根据工作需要，相互调阅资料数据，提供专业技术指导等工作支持。三是内外联动机制。各监督部门制定工作计划前充分听取纪检监察机关意见，将单位重点监督事项纳入年度工作计划。工作开展过程中根据保密级别适当听取其他监督部门以往发现、查处问题，避免重复工作，提高监督效率；发现的各类问题线索可移交给相关监督部门进一步处理。

2监督融合机制的主要内容

监督机制的主要内容包括监督主客体、监督融合节点，分别为对监督职责承担对象、被监督对象、监督时点和方式的明确。

2.1监督主体和客体

高校监督主体为内部各职能部门，客体为《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号）、《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》中的监督事项、重点监督领域和关键环节。从广义上看，大部分高校监督力量又可划分为政治监督、行政监督、民主监督三类。政治监督主体主要包括党委办公室、纪检监察部门、巡察工作办公室、组织部门、宣传部门，对高校权力运行、执行政治规矩和纪律、营造良好政治生态等方面进行监督；行政监督根据职能分工不同，包括审计、财务、人事、教务、基建、后勤，分别对其职责范围内的专业事务；民主监督主体为教代会、学生会及所有师生职工。

2.2监督融合节点

事前加强组织领导、统筹安排工作任务。各职能部门在编制年度工作计划时可参照财务预算编制自下而上、“两上两下”模式，年度工作计划从最基层编起，由目标管理部门统一汇总，相互交换年度工作计划意见，确定单位层面和部门层面年度工作重点。对单位层面工作重点工作任务，由目标管理部门会同相关部门统筹制定单位层面工作计划，安排任务开展的时间、周期、人员等，强化信息沟通和队伍建设支持，尽量扩大基层监督覆盖面，画出最大“同心圆”。对部门层面工作任务，坚持提高效率、有效衔接，由相关部门提前确定衔接部门、配合事项、工作流程，避免重复工作、确保监督力量同向发力、同题共答，提高监督融合的精准度和穿透力。

事中以内控为主线、增强业务协同配合。工作过程中的监督融合主要体现在单位和部门层面内部控制的完善度和有效性，即在单位内部控制体系框架下各项业务活动规范运行的过程中实现分工配合。具体体现为针对高校预决算、财务收支、资产管理、政府采购、基础设施建设、后勤管理服务等核心业务，按照风险评估等级明确监督部门、监督职责、监督形式、监督人员。目前，大多数高校的业务融合仅限于少数部门和少数业务。比如预算绩效管理中的业财融合，深化计划、预算、考核预算管理机制变革。

事后推动成果转化、促进成果共享。监督活动可以审计、检查、调查、研究的形式开展，其最终成果体现为发现的问题和需要改进的方面、进而提出有针对性的改进建议。职能部门工作重点和业务性质的差异使各监督部门的监督重点各有侧重，因此协同合作、资源共享、数据共用尤为重要，出现的问题和漏洞可通过多方工作结果得以印证，建议也可从各专业角度覆盖完善。对于指导整改、共抓共建有至关重要的意义。可以通过文件通报、会议讨论、座谈了解的形式对各方工作成果实现共享共用。

3监督融合机制的构建

3.1现有研究和经验

根据中国知网“高校、监督、融合、监督协同、监督机制、监督体系”等关键字段搜索，选择90篇期刊文章分析，相关研究在2020年前后逐步开展，随着从中央到地方各级巡视、审计工作推进和经验成果的广泛运用，2023年相关研究数量增长显著（图1）。按照以上90篇文章研究内容，根据研究构建的监督融合体系所涉及的部门分类，关于“巡视巡察、审计、纪检监察”的协同融合研究占6556%；“财务、审计、纪检监察”的协同融合研究占1889%；巡视巡察上下联动研究占333%；“资产、财务”协同监督机制研究占222%；“科研管理、审计”协同监督机制研究占222%；社会舆论、群众监督、党内监督等宏观监督融合研究占111%；提出“大监督格局”即更广覆盖、各职能部门参与的融合监督机制构建的研究占667%。

由此可见，各类融合机制中存在审计监督的比例最高，特别是审计监督、纪检监督、巡视监督作为高校内部权力制约监督的重要力量，机构职能相互补充、方法互相贯通、效能相互促进、工作目标一致，过半数监督融合机制构建均以三者为基础。大监督格局是近年提出的新工作思路，虽然目前研究尚少，但是未来监督工作的发展趋势。综上，构建高校融合机制可确定核心和方向，即以审计监督、纪检监督、巡视监督为监督机制的核心部分，在大监督格局下融合校内各类监督力量。

4高校监督融合机制的实践探索

根据对融合机制的现有研究，机制建立的三点主要障碍在于职能部门对于融合格局认识不足、协作过程中沟通不畅、抽调人员能力素质欠缺。因此机制构建应充分考虑实践中的困难，有针对性地提出解决策略。

4.1融合机制运行的现实困境

融合格局的概念在近年提出，认知度和接受度十分有限。在传统分工中，巡视、纪委、审计等监督职能部门有各自的监督权限、内容侧重和监督对象，实践中以部门为单位开展工作，部门间的合作交流仅为工作需求的辅助活动，不作为主要工作活动和获取信息的w7EIrZFq8MMw9SUCmkFgbTWMOGRtFh/YWlcFjk8KhXI=渠道。而监督融合格局在原有工作格局上的提升和改变，由于目前仅提出理念而无相应完整的配套制度规范，对配合的程度、权限、责任主体、决策主体没有明确规定，必然在实践中造成困惑、遇到玻璃门。虽然巡视工作作为融合监督机制的简单雏形最早出台了工作制度，为联动融合大格局的实践探索提供了制度依据和构建空间，但仍要解决工作人员能力素质差异、抽调人员无法真正做到脱离本单位工作等直接影响工作质量的问题。

4.2项目导向的融合监督机制构建探索

4.2.1以制度为保障

以最大程度发挥效用、提升效率的原则，打破原有工作格局，按照项目匹配任务、资源、人员。一是项目保障。在项目调研阶段明确项目目标，提供组织保障和思想保障。目前普遍且可行的做法是通过联席会议方式，研究制定监督工作联席会议制度，成立项目工作领导小组，由党政负责人在组内担任主要职务。联席会议听取项目工作全过程中的重要事项、参与集体讨论，领导小组负责项目统筹协调、整体推进、督促落实，下设办公室为项目组，负责项目的具体工作和定期汇报。联席会议和领导小组保障能有效提高单位层面和项目人员的思想认识，获得必要的资源和组织人员支持，提高各部门配合度。二是项目管理。为避免出现多部门参加却无人真正管理的情况，项目实施前应以实施细则、工作方案、工作制度等形式明确监督工作联席会议的目标任务、组织架构、工作程序、主要内容、工作要求等，工作任务可细化至每项、每个人员。通过信息收集、问题研判、结果反馈等规范工作程序的前中后管理制度，通过负面清单划定边界和底线，促进监督责任层层压实、监督效能持续提升、监督机制高效规范运行。

4.2.2以协作为主线

作为贯通一体融合监督机制链条的关键一环，明确机制运行的成员单位及沟通协作方式至关重要。项目导向下，监督部门制定年度工作计划应从单位层面出发，将可合并的跨部门协作项目打通筹划，将开展时间、人员调配统筹安排，在巡纪审联动的基础上，可根据项目目标吸纳扩展成员单位作为联席会议成员单位，如，财务处可负责监督二级教学和党政部门的财务运行，教务处可负责监督教学部门的教学任务完成情况，科研处可监督教学和党政部门科研任务完成情况。在协作方式上，主要以会议形式，但协作内容应尽可能广泛。如，项目实施前可依据相关部门历史信息研判实施思路，实施过程中专业问题可咨询业务主管部门或内外部专家意见，争议问题上呈联席会议集体讨论。另外，定期沟通和通报是必不可少的工作程序，如，确定项目主管部门每月召集沟通会、每季度召集例会，项目组办公室负责日常联系和交流，不仅有利于深入了解项目执行情况，更能促进部门间、单位间密切合作、信息共享。

4.2.3以能力为本位

项目开展前应从利于目标实现为目的角度，参考组织和人事部门推荐意见，充分考虑人员专业特长、工作能力、品格素质等因素，选择项目管理人员和项目成员。各部门在日常工作基础上凝练经验，形成监督检查要点、常见问题和疑点、处理依据和政策文件支持和工作规范，组织业务和专业能力培训，提升项目组成员业务能力，确保项目工作开展有的放矢。此外，相应的汇报层级和工作保障应落实到位。一是明确人员层级和上下级汇报对象，便于发现重大问题线索时及时传达。二是应确保项目成员脱离原岗，在项目导向下项目不仅是部门工作任务更是单位层面的联合年度工作任务，因此参与项目即完成本职工作，原部门不宜对同一人再叠加安排部门其他任务。三是为提高多部门协作工作的主动性，应在奖惩规定上对协作工作开展优秀的部门和个人给予鼓励肯定，进而夯实融合机制建立的基层主观能动性、促进人员主动提升能力。

参考文献

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