数字赋能基层治理面临的困境与路径分析

摘要：基层安则天下安，基层治理是国家治理的基石。基层治理事关人民群众切身利益，一切更精细、更协调的治理模式都是为了更贴合人民需求。当今时代，数字技术的兴起与应用为基层治理提供新的选择路径。作为一项新兴技术和理念，数字嵌入基层治理现代化过程中亦存在一定的困境。本文采用文献研究、政策分析等方法对现有政府政策、法律法规、数字技术、基层情况进行剖析，总结数字赋能基层治理发展过程中所面临的“人”现实问题：人文、责任的伦理困境，人才、资本的要素困境，人权、信息的安全困境，基于现今发展形势提出可行性对策建议。

关键词：数字；基层治理；以人为本；困境与路径

中图分类号：F2文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.20.007

0引言

2020年，党的十九届五中全会将“社会治理特别是基层治理水平明显提高”列入“十四五”时期我国经济社会发展主要目标，擘画了国家治理体系和治理能力现代化的新蓝图。2021年，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，强调基层治理是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。作为国家的“毛细血管”，基层具有单元小、分布广、透性强的功能，对基层的治理是对国家政策最直接的检验，能够不断为国家治理体系注入新动能。在当今信息化、数字化的时代背景下，国家优良传统治理理念与科学技术手段相结合的模式不失为一种高效率的治理路径。

数字赋能基层治理是指将网络通信、大数据、人工智能等信息化技术、平台内嵌到城乡基层，与治理主体相耦合，为基层治理体系注入新活力，赋予基层治理更大的可能性空间。在现行数字技术发展和政策管理体制下，数字赋能基层治理过程中诸多困境亟待解决。因此，基于现今发展现状和研究进程，深入分析困境成因，厘清治理困境的内在逻辑，并提出相应的优化路径，对于推进数字赋能基层治理的健康发展具有重要意义。

1研究进展

1.1基层理论的研究进展

“基层”一词最早是由许杰在《〈困厄集〉自序》中提出：要是基层不广不固，金字塔的塔尖就不能高入云霄。对于基层的概念，学术界并未有统一定论。第一，现有对基层的有关探讨大致可分为广义和狭义两种：广义上，把基层看作是县/区及以下的组织和空间单元；狭义上，主要指农村的乡镇和城市的区，或是特指社区。第二，从不同学科维度对基层进行界定，从建筑学角度认为基层即建筑物的底层；从社会学角度来看，基层即是社会层级中的最底层，是与社会公众联系最为密切、最为直接的一层，它广泛存在于社会各类组织中；从组织学的角度认为基层即各种社会组织中最低的一层，与群众的联系最直接。如党、团的支部，工会的基层委员会等。

1.2数字治理基层的研究进展

随着数字技术的高速发展，基层治理正经历一场深刻的变革，数治基层议题受到学界和社会的广泛关注和深入研究。学者以往研究内容大致可分为三类：数字融合基层治理的作用机制研究、数治基层的困境研究、数字赋能基层治理的路径优化研究。

第一，数字融合基层治理的作用机制与内在逻辑。伴随着数字正成为一种新型生产要素时代的到来，技术手段对于基层治理的重要性愈发凸显。首先，作为一种治理工具，信息技术为破解科层制下的知识分割、职能分割等提供了连接与互动手段；其次，信息技术对治理结构和治理流程具有重塑和再造作用，对纵向层级关系、横向部门关系和政社关系均有重要的调节作用。然而，数字技术推动基层治理并不仅仅体现为其对以政府为核心的组织的单向赋能，基于“互构论”视角：在结构嵌入过程中与客观制度规范、权力结构、条块关系等结构要素“互构”，在行为吸纳过程中与主观思维理念、行为方式、治理能力等行为要素“互构”，揭示数字技术推动基层治理的作用机制，能够更加清晰地透视前者嵌入后者过程中的关键步骤和逻辑框架。

第二，数治基层面临的现实梗阻。首先，从数字单向介入基层角度考虑，现代与传统的碰撞迸发出“技术治理”和“简约治理”的矛盾火花，二者的“不同步”和“不适配”成为城乡数字化共治的主要困境之一。此外，不断创造基层治理价值的数据要素也存在着基层与外界信息不对称和信息扩张隐私泄露等现实问题。其次，从“数字＋基层”协同机制角度考虑，存在技术与治理“断联”“隔离”现象。一方面，乡村社会存在区位优势弱、主体差异性强等特点，技术手段和基层产生匹配性和兼容性问题。另一方面，制度伦理化与伦理制度化困境是技术赋能的主要阻碍之一。

第三，数字赋能基层治理的路径优化。基于以上问题与困境，如何为“赋能”道路开辟新路径。其一，营造上下互动的新模式，将基层吸纳进入数字化转型的决策、规划之中。构建科学合理的数字治理规则，以实际治理效能为监督考核导向，消除基层数字形式主义。其二，推进高素质人才引进政策、加大政府资金扶持力度、拓宽乡村投融资渠道，与数字技术联结，实现基层数字治理的双重赋能。其三，强化基层政策顶层设计、健全基层属地管理制度，促进基层政府数字化治理的系统化、规范化、制度化发展。

1.3总述

近年来，学者对于基层数字化治理的研究已经形成丰富的理论宝库，内容涉及广阔的角度和视域。一些文献从单一层面进行深入研究，另一些文献则从广泛的视角全面分析问题给出对策，预计未来在新的政策导向下，研究者会开创全新的论域。但在整个研究过程中存在“碎片化”问题，缺乏对数字赋能基层治理的整体性全方位分析，较少考虑“人”的主体因素。基于此，本文以系统观念等作为理论工具，坚持“以人为本”理念，以“人”为切入点，探索更加有效、更加现代化的基层治理路径。

2数字赋能基层治理的现实困境

2.1忽略人文情感诉求、责任归属界限模糊

《周易》中说：“观乎人文，以化成天下”。当下基层治理机制逐渐从人—人向人—机过渡，最原始、最基本的人文关怀被剥夺，责任机制在“暗箱”内生根结芽。虽表面上节省线下鞋底成本，提高工作效率等功能外显，但终究舍本逐末、瑜不掩瑕。一方面，由于基层工作人员对技术的过度青睐，把数据当作唯一衡量标准，实行“一刀切”治理办法，忽略群体差异性。另外，众多应用软件充斥基层，操作方式层出不穷，群众应接不暇。各类考核监督机制也都在“炙烤”着基层干部。显然，过度依附技术造成人类群体主观能动性的消散，人的地位日益弱化，数治基层从人本位逐渐向技术本位倾斜。另一方面，当下，政府人员、技术人员、技术共同参与治理，权力与责任出现不匹配问题，形成“权大责小、权小责大”困境。如此，人人“事不关己高高挂起”，造成“不作为”的数字治理生态，违背“全心全意为人民服务”的治理宗旨。

2.2缺乏人才培引机制，基层资本补充不足

从全国范围讲，基层群体“质量”最大，其发展“惯性”与之成正比，故而数字技术涌现的短暂时间内并没有使基层变向发展。首先，受原驻人才数量限制，基层内生发展动力不足，人才引进又受到自然环境、福利待遇、自我价值实现等因素影响，人员到岗之后又因为岗位设置不合理、不匹配使其才美不外见，如此形成人才匮乏闭环，引不进、留不住、用不好问题频现。高质量治理主体的缺失不利于客体向主体转化，发挥其主观能动性。其次，数字硬件等基础设施建设耗资巨大。一是基层单位相对于城市而言数字基础薄弱，变化成本储备不够；二是区位优势匮乏，多样性硬件设施采购成本较大；三是基层民众缺乏数字认知，需要人才引进成本。以上归结于一个根源性问题：资本补充不足。从政府扶助层面来说，财政资金支持力度、去向问题，政策倾斜度问题；从自我“造血”层面说，城乡投融资，引资引链问题都直接或间接地掣肘基层数字基础设施和应用条件的建设发展。

2.3基层数字处于弱势，信息权利有待保障

伴随新兴人权打破原有传统人权格局，数字人权应运而生，基层难以抵御信息权利危机来袭。第一，基层信息获取难。截至2023年6月，我国非网民规模为3.33亿人，从地区来看，我国非网民仍以农村地区为主，农村地区非网民占比为59.0%，高于全国农村人口比例23.8个百分点。基层非网民群体无法接入网络，大部分信息的汲取依靠口头传达、人际沟通等相对传统和落后的渠道，信息掌握不够全面、信息获取时间滞后，无法充分享受智能化服务的便利。第二，民众信息决定难。科技网络的介入在一定程度上增加危险指数，其中信息挖掘的范围无法得到有效限定，数据点的关联性无法得到有效限制。第三，信息隐私保护难。正如上文中所说，基层个人信息不受控制，各种数据形成不必要关联，每个人都“坦诚相见”，导致隐私侵犯的风险。

3基于现实困境的优化路径

3.1人文治理主导，以严伦理驱动数字赋能

站在人文与责任的角度全面审视基层数字治理，我们发现诸多问题虽然有其存在之理，但是不可让其僭越“理”之范围，形成本末倒置的僵局。首先，不该一味追求“唯数据论”，针对不同群体应主动考虑是否由于不同因素未被数字技术所捕捉的外部效应，切不可敷衍了事、一概而论，要灵活服务群众，多元化解矛盾。陕西榆林“说事堂”能够成为数字化时代的典范在于它能够直面群众差异，保留人文的主导地位。其次，基层数字治理应该勇于推行权力下放，基层干部对上级唯命是从，呈现“责不配权”治理生态，显然会在治理过程中畏首畏尾，呆板行事。同时也要考虑权力适度问题，否则就会适得其反。最后，基于以上更应该注重基层减负问题，基层干部是治理的中坚力量，不能因为迎合指尖上的形式主义而备受困扰。数字赋能的意义在于高效准确地帮协人文治理，基层应谨防自我迷失、突破形式枷锁，避免滥用炒作逾越从属界限、责任缺失、徒增“负能”的伦理风险。

3.2人才资本融合，以多要素推进数字赋能

对于人才资本的融合需要从外部投入和内部优化两方面进行基层要素完善。一方面，作为国家的“神经末梢”，需要政府和社会各界不断为其注入“养分”。从教育层面来说，在培育技术型人才和治理型人才的同时，更应该倡导“贴近基层、四下基层”，避免人才“各自飞”。从政府层面来说，要出台激励政策并督促基层落地。另外，要加大政府财政资金支持力度，促进公共资源向基层延伸、向弱势群体倾斜，完善数字基础建设。另一方面，对于人才，要有“梧桐花开，凤凰自来”的信心与决心。首先改善自然环境，营造数字氛围。其次要建立成熟的引进和培养机制，如人才到岗后能够享受到哪些优惠政策、在岗期间能否分配到对口工作、自我价值能否得到体现、专业技能能否得到提升等，不可让其扫兴而归。对于资本，要有实现“自我造血”的巧劲和勇劲。基层资本的稳固不能仅仅借助外部的援助力量，要注入本我因子，创新投融资机制。

3.3人权概念内嵌，以久安全保障数字赋能

与以往追求物理社会的人权相比较，在数字化治理时代下有着各类数据和信息的参与，随之就外延出数字人权，与传统人权并列是人权的又一重要下位概念。第一，从个人层面来看，每个个体在追求自身权利的同时不应当以牺牲他人为代价，更不能做出损人不利己行为侵犯他人合法权益。要让数字人权概念深入人心，就应该让个人在自我运用中形成“己所不欲，勿施于人”的道德架构。第二，从企业层面来看，数字平台、互联网企业等发展逐渐壮大，科学技术软件不断植入手机等智能设备，依靠大数据透视用户特别是基层群体的基本信息易如反掌。鉴于此，企业技术研发人员应当充分考虑信息使用和信息安全问题，不可一味追求先进科技，忽略人权诉求。网络企业有责任和义务保障消费者的知情权和选择权，不得以谋利为目的私自采集、泄露滥用信息。第三，从国家层面来看，应该把数字人权摆在数字赋能基层治理更加突出位置，要加强数字弱势群体救济力度，缩小“数字鸿沟”，方能为数字赋能基层治理提供有力保障。

4结语

基层是中国的底色，更是中国的基本盘，其治理生态的优劣直接决定国家治理现代化的进程。近年来，随着数字技术发展逐渐趋于成熟，在基层治理的实践中也呈现出其有效功能，但我们常常忽略一个事实：无论治理技术和治理能力发展到什么程度，都要遵守以人为本的治理理念。事实上在基层，无论是“内在保护的人”还是“外在需求的人”都得不到足够的重视。因此，本文对基层、基层治理、基层数字治理的发展进行梳理，找到数字赋能的藩篱，以“人”为突破口，打通数字赋能基层治理的发展路径，为治理实践提供理论基础。未来，数字赋能基层治理出台各种政策措施应当以“人”为导向，向“人o0eotPuuRDNBOAt/6eD+H2776pD206gF/2kBXX3wVao=本”倾斜，方能践行“治理现代化归根到底是人的现代化”的理念。

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