组织制度规范的张力与调适对政社合作有效性的影响

2024-10-28谢舜吕翠丽

江汉论坛 2024年10期

摘要：政社合作是现代社会治理体系的重要组成部分，探索政社合作的有效性对于实现社会治理体系和治理能力现代化具有关键意义。以G省H市政府与商（协）会合作推动地方经济发展的实践为例探讨政社合作有效性的影响因素，可以发现：政府和社会组织之间的制度规范张力会影响政社合作的有效性，这种制度规范张力具体表现为政府文牍主义与社会组织务实主义、政府制式化运行与社会组织非标准化运行、政府执行力欠佳与社会组织追求高执行力之间的矛盾和冲突，其背后的深层逻辑是政社组织结构的差异、政社注意力分配的差异和政社地位的差异。从组织作风、组织运行结构、组织执行力三个方面对组织制度规范进行调适，使政社制度规范从矛盾、冲突向统一、协调转变，从而缓解政社制度规范张力，改变政社合作的情境，可以提升政社合作的有效性。这样就不仅从一个较为微观的视角解开了影响政社合作有效性的密码，还对调适性结构理论的内涵与外延进行了拓展。

关键词：现代社会治理；政社合作；组织制度规范；调适性结构理论

基金项目：国家社会科学基金一般项目“社会组织参与社会治理的模式研究”（19BZZ054）；广西研究生教育创新计划项目“社会组织发展与社会治理能力关系研究”（YCBZ2022003）

中图分类号：C912 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2024）10-0129-08

一、问题的提出与文献回顾

政社合作能够提高治理效率、增强治理民主性、促进治理资源优化配置和推动治理创新，因而对于社会治理现代化具有重要意义，而政社合作有效性则是该意义能否真正实现的关键。目前，学界已对政社合作有效性的相关主题展开了广泛而深入的讨论。其中，关于政社合作有效性的影响因素，由于政府购买社会组织服务是政社合作的主要表现形式，现有研究较多地围绕政府购买服务来展开，并形成了丰富的理论观点。如，政府购买社会组织服务的有效性受政府管理能力、社会组织承接能力、市场竞争度等因素的协同驱动，具体演化为制度环境依附型、技术环境自主型与政社联动共治型三种影响机制。（1）公众参与的范围、广度与深度及参与的组织化程度与主动性也是影响政府购买公共服务有效性的关键因素。（2）政府购买社会组织服务的有效性存在政府扶持、关系驱动、技术使能三种模式。（3）政府购买服务的形式与效果还受政府购买服务中市场逻辑与科层制逻辑互相碰撞、交织互融的影响（4），且公共服务购买追求纯粹的市场化与社会化的做法未必有助于公共服务购买有效性的提升，公共服务购买应考虑“富矿区”等合适领域，对易失败的“贫矿区”要敬而远之。（5）在现有研究中，有学者关注到：由于政府与社会组织在组织属性上存在显著差异，两者在合作的过程中会相互作用，这对政社合作有效性也会产生直接或间接的影响。如，政社合作受政府科层结构的影响，呈现“仪式化”特征。为了达成合作，政府也会受到社会组织价值逻辑的影响。（6）同时，政社合作会形塑社会组织的制度环境，给社会组织带来以“印象绩效”逻辑与“服务绩效”逻辑为核心的双重制度环境。（7）

综上所述，当前研究从宏观层面探究了政社合作有效性的影响因素及影响机制，但对于微观层面关注度不足，继而对问题Fxyh2GTSUq5W6FdZTwctrL9Ud1o0nvuPYY0QnE+pXIQ=的本质和隐藏在表面现象之下的根本原因缺乏探讨。显著的组织属性差异是政社合作的基本前提，部分研究关注到了政社合作中政府与社会组织的相互作用，尤其是注意到了政府科层结构对政社合作的影响，但缺乏对政府科层结构背后政社制度规范张力与政社合作有效性之间关系的深入探讨，而这恰恰也是影响政社合作有效性和社会治理现代化的重要因素。为此，本文将基于实地调研重点关注政社合作过程中组织制度规范的张力与调适如何影响政社合作有效性的问题，通过案例分析推导出相应的逻辑分析框架，并与既有理论展开对话。

二、概念诠释与理论基础

（一）概念诠释

组织制度规范。组织制度规范指的是以有效实现组织目标为目的而制定的具备稳定性、强制力特征的规程、规定、方法与标准体系，用以对组织成员、活动进行制约、协调与规范。（8）组织的规程、规定、方法与标准体系在很大程度上决定了该组织的组织作风、组织运行结构以及组织执行力。具体而言，组织作风是组织规程、组织规定对组织的行为规范、价值导向进行塑造的结果，组织的事务处理方式则是组织作风的具象化。组织运行结构是组织规程的具体体现和验证，同时也是组织规定的执行与体现，其能够反映组织规程的要求和期望，验证组织规程的效果，并推动组织规程的更新和完善。组织执行力则通过验证和完善组织方法与标准体系、推动组织方法与标准的创新和塑造良好的组织氛围来反作用于组织方法与标准。由此可以说，组织作风、组织运行结构、组织执行力是组织制度规范的外在表现。

政社合作有效性。有效性在一般组织理论中通常被定义为既定目标的实现情况。在社会建构主义视角下，有效性指的是利益相关者在持续的意义建构过程中形成的主观性评判。（9）由于主观性评判难以精确量化，且衡量结果的信度与效度也难以获得一致性，因此本文主要关注能够客观评判的组织目标的实际完成情况。基于该有效性的定义，政社合作有效性指的是政社合作目标的实现情况：由于某些因素导致政社合作既定目标的完成度、实现度受损则认为政社合作是低有效性的，反之则认为是高有效性的。

（二）理论基础

调适性结构理论源于安东尼·吉登斯（Anthony Giddens，以下简称吉登斯）的结构化理论。吉登斯认为结构具有二重性，社会结构不仅对人具有制约作用，而且是其行动得以成为可能的前提，行动者的行动不仅维持也改变着结构。由于吉登斯抵制社会学理论传统观念上将行动与结构、主观与客观、个人与社会彼此割裂，因而结构化理论很容易被借用，并被广泛应用于组织与信息系统领域。（10）在技术社会学中，结构化理论被修正为调适性结构理论。调适性结构理论认为技术的使用受其所嵌入的情境所影响，同时也有能力改变情境。（11）具体而言，调适性结构理论强调技术并非被简单地采纳与应用，而是与组织环境、结构、文化以及成员的行为与态度相互作用与调适。基于此，调适性结构理论对政社合作也同样具有适用性。政社合作有效性受其所嵌入的情境影响，而该情境从本文的观察视角来看，可以被界定为具有差异性的政社制度规范所构成的合作场域（情境）。同时，在政府与社会组织的合作中，两者制度规范的异质性可能会产生相应的矛盾与冲突，进而导致政社合作有效性降低。此时，合作双方受各自利益导向的驱使，会主动调适自身制度规范，进而形成新的合作场域（情境），提升合作有效性。即，在政社合作中，组织的制度规范并非一成不变的，而是会随着合作主体的需要进行相应的变更与调适。

三、案例呈现

本文选择H市政府与商（协）会的合作为研究案例，原因有两个：一是相较其他类型的社会组织而言，商（协）会由于多由会员企业的管理者组成，组织发展情况良好，主观能动性较强，政社依附式合作特征不明显。借助该案例，可以更全方位地展现政府与社会组织之间讨价还价的过程，更好地深描政府与社会组织的互动机制。二是H市政府与商（协）会的合作背景具有独特性与典型性，H市政府主动寻求与商（协）会的合作，两者间的利益关联度相对较小。因而借助该案例，可以探索两者合作过程中出现的矛盾冲突以及博弈的净效应。为获取一手资料，作者所在的研究团队分别于2021年7月、12月前往H市，与H市人民政府及其统战部、民政局和20家商（协）会的40余人进行了座谈，围绕政社合作的情况开展了为期13天的专题调研活动，后期根据需要进行了线上和现场访谈。最终，本研究通过集体访谈、开放式访谈、半结构式访谈等方式获取了大量一手资料，同时也收集了新闻报道、政策文件等公开或内部的二手资料。

（一）缘起：政府与社会组织合作推动区域经济发展

H市位于G省的东北部山区，地处三省交汇处，是G省距离省会城市最远的地级市。当地资源多为矿产资源、农副产品以及部分旅游资源，矿产加工业成为其经济支柱。但由于缺乏产品深加工技术，企业产出多为初级或中级产品。因此，H市的经济发展水平较低，其GDP长期排在G省的末位。为了促进本地经济发展，H市积极制定“东融”战略，向其所毗邻的发达省份M的L市寻求合作。但由于G省与M省发展水平差距较大，再加上H市综合资源禀赋较差，使其在寻求与L市合作时遭遇重重阻碍。在这种情况下，H市政府另谋出路，积极动员非政府力量，即利用H市的商（协）会去推动此事。在G省与M省府际合作意愿非均衡的背景下，商（协）会成为打破僵局的先行者。政府与商（协）会合作开展招商引资，取得了出人意料的效果。据统计，2018—2022年，H市招商引资的项目数量累计达1585个，其中约25%的项目为商（协）会从M省招揽而来。根据H市政府的规划，预计约35%的项目为商（协）会从M省招揽而来且能够在H市稳定发展。与之相应，H市的经济发展水平也显著提升，其经济总产值从2018年的609.8亿元上升到2022年的972.2亿元，其GDP在G省的排名在此期间也上升了两个名次。

（二）冲突：政社制度规范张力导致政社合作有效性不足

基于前文的概念诠释，政社合作有效性不足表现为合作目标的完成情况不佳，在此案例中主要表现为由商（协）会招商引资而来的项目数量以及是否在H市稳定发展的情况未达到预期目标。我们在访谈中发现，随着政府与商（协）会之间合作的展开，两者因制度规范差异所产生的问题也逐渐暴露了出来。根据政社合作中政社互动的情况，政社制度规范张力主要表现在如下三个方面：

1.政府文牍主义与商（协）会务实主义之间的冲突

尽管政府与商（协）会受不同动机所驱使，两者在合作过程中能够积极配合，但政府与商（协）会因巨大的组织属性差异而引起的制度规范张力为政社冲突埋下了伏笔。通过数次与政府和商（协）会的访谈，我们发现政府文牍主义的事务处理方式与商（协）会注重实际效果、通过实地调查作出判断的事务处置方式之间存在冲突。该冲突在实践层面表现为：在判断项目的可行性方面，商（协）会通过实地考察或依据前期熟悉程度对项目进行筛选，而H市政府仅凭项目文书审批的单一方式判断项目的可行性，导致较多商（协）会认为可行、发展前景好的项目被淘汰。由此，政社合作有效性因政社之间事务处理方式的差异而降低。

“H市是一个落后的城市，政府思想意识上较为滞后，比如，某个项目是否能通过，多为看文件进行判断。我们商会在招揽企业时也会筛选一下，我们一般招揽的都是发展前景好的，且是我们实地考察过的。但政府在审批的时候却只是通过读文件来决定该项目的好坏，很多我们认为好的项目被拿掉。实际上，有时候文字材料并不能完全反映实际情况。我们认为应转变干部的这种思想作风，应该非禁即入，让尽可能多的企业落户H市，盘活行业资源、形成完善的产业链，这应该也是东融先行示范区的精神所在。”——H市M省商会会长（访谈编号：HZ2021072705）

政府与商（协）会之间的矛盾在理论层面表现为政府对事务的文牍主义处理方式与商（协）会追求“事实说话、实力说话”的务实主义处理方式之间的矛盾，实则是由两者组织作风的差异所导致。在组织行为学、组织文化研究领域中，组织作风通常是指组织内部成员在价值观、态度、行为上表现出来的共同特征或模式，组织作风对于组织的运行效率、质量均具有重要影响。政府科层制的等级化、规则化为文牍主义提供了土壤，其中等级化决定了上下级之间以文书、表格进行信息传递，而规则化则要求组织成员必须遵守既定的规范与程序，前者易于产生文牍主义，后者则助长了文牍主义的风气。结合本案例，H市政府脱离实际，不深入实地考察、调研，导致不少由商（协）会耗费大量时间、精力招揽来的项目被拦腰砍掉，这直接影响了商（协）会招商引资的成功率与积极性，进而降低了政社合作的有效性。

2.政府运行的制式化与商（协）会运行的非标准化之间的冲突

除了政府的文牍主义，政府制式化的项目审批流程也对政社合作有效性产生了负面影响，具体表现为行政审批流程的复杂与繁琐导致政社合作效率降低。具体到本案例，拟入驻H市企业的审批流程大致包括项目可行性研究、能评报告、安全评价报告、用地规划许可、人防审批、图纸审查备案等，在此审批流程中会涉及经发、工商、环保、规划、应急、土地、农林、水务、交通、消防、文物保护等部门。由于帮助拟入驻H市的企业落户也是商（协）会的主要责任之一，企业落户审批流程繁复使得商（协）会与企业精疲力竭对于商（协）会而言降低了其进一步招商引资的动力，对于拟入驻企业而言也增加了其犹豫空间，最终使得部分拟入驻企业放弃迁往H市或在H市投资。

“我们通过一些人脉资源，在M省招揽了一些企业来H市落户，但由于项目文件审批时间较长，一些企业又不愿意过来了。有一些是因为找到了更好的去处，有些是因为考虑之后还是选择不来。”——H市M省商会会长（访谈编号：HZ2021072706）

“政府对于项目的审批环节太多、速度太慢，让我们商会等得很着急。这直接导致我们招商引资成功的企业数量减少，也浪费了我们的精力。比如部分企业，我们前期说得都挺好的，它们对于入驻H市也很感兴趣，但是由于政府对项目的审批流程过于繁杂，导致其中的一些仍在观望的企业在政府的审批过程中没了兴趣，并最终决定不再迁入H市。”——H市石材粉体促进会副会长（访谈编号：HZ2021072709）

政府作为科层制组织，按章办事、专业分工、层级节制的特征决定了政府运行的制式化。尽管制式化在一定程度上保证了政府运行的规范化以及行政事务处理的稳健性，但在一些情境下却降低了办事效率。在本案例中，政府对于商（协）会所提交招商引资项目的处理方式的制式化，以及由此产生的对企业而言较长的时间成本，对拟入驻企业迁入H市的意愿或成功率会产生直接影响，对仍持观望态度的企业而言这种影响更为明显。企业的转移与投资往往根据行业当前的市场发展情况来决定，其理性经济人的属性可能会使其难以等待政府漫长的响应过程，从而改变其最终迁移或投资H市的决定，致使政社合作有效性降低。概言之，商（协）会以简化、快速、高效为导向的非标准化的运行方式与政府层级式、制式化的运行方式相冲突，增加了商（协）会招商引资的困难程度，最终影响了政社合作的有效性。

3.政府执行力欠佳与商（协）会追求高执行力之间的冲突

为了实现政社合作目标，政府与商（协）会之间积极配合，政府为商（协）会提供必要的支持，如给予一定的物质与声誉奖励，并且对落户企业提供一系列安置配套政策，而商（协）会则积极对外招商引资，通过打“感情牌”与宣传H市的政策优惠相结合的方式进行招商引资。感情招商起到了“粘合剂”的作用，而相关优势资源的可利用潜力与政府配套政策优惠则起到了“稳定剂”的作用，“稳定剂”往往决定了意向企业最终能否“留得下、稳得住”。为了吸引、稳住外来企业落户H市发展，H市政府制定了税收优惠、创新创业项目奖励、金融机构落户奖励、办公用房补助等大量的激励政策，大批通过商（协）会招揽的企业被吸引而来。政府优惠政策的执行力度，包括执行及时性与执行效率成为目标企业与已入驻企业能否最终及长久落户的重要影响因素。然而，由于部分优惠政策迟迟未能落地，引发了被招揽来的落户企业对政府和商（协）会的不满，甚至有一些企业做好了离开H市的准备，部分持观望态度的未入驻企业也因此踌躇不前。当已许诺的政策难以有效落实时，由商（协）会招揽而来的企业会对商（协）会进行倒逼，迫使其作为企业代表向政府施加压力。

“H市的人做生意头脑灵活，早前就经常赴M省学习交流，但是一些项目进入后，会出现较多问题，导致项目落地的时候有一定的困难。其中，问题较为突出的是企业管理者的子女入学难，由此导致企业对商会失望。还有，政府表态的东西没有落实。如H市的一个工业园区，当时政府给了相应的土地政策优惠，但最终并未兑现。所以，政府在招商引资时，特别是想通过商会进行招商引资时，一定要及时履行承诺，也希望政府不要用条条框框来约束企业、商会，否则会出现不必要的重复工作。”——H市M省商会会长（访谈编号：HZ2021072705）

除了政策执行滞后，政府对商（协）会所提交的政策完善与修改议案也未及时回应。如，对于企业管理者较为关心的子女入学问题，企业秉持应以纳税额度为教育资源选择依据的理念向政府递交了提案，但政府对此回应迟缓。并且，即便相关政府部门进行了回应，但由于现有体制惯性，问题也难以在短时间内得到解决。政策变动往往牵扯多重利益关系，除了会影响当前相关利益者的“蛋糕”分配，还会导致政策制定过程的复杂化。政策制定会耗费较多的人力、物力成本，如调查与信息、谈判与决策、政策制定与实施等方面的成本（12），且政治理性往往与经济理性相偏离（13），进而会产生更高的成本。

“M省那边，解决子女就学问题，以纳税1千万元为标准，逐级递增，纳税越多越可以向政府提要求，但在H市无法做到。我们已经将提案递交上去了，也专门开了研讨会，也还是没下文。企业做强、做大需要有创新人才。九年义务教育是政府财政支付的，与高中、大学不同，根据属地人口拨付财款。但按道理应该以纳税为依据，只要纳税了，就应该为其提供服务。”——H市金融商会副会长（访谈编号：HZ2021072707）

“该问题由来已久，对引进来的企业所承诺的条件在体制上遇到了一些政策障碍，可能就无法实现，表现最突出的就是企业家的子女就近入学的问题。一些企业家追求最优质的教育资源，但现行体制是就近就学，不允许随意择校，由此就会产生矛盾。很多在乡镇的企业以及在郊区的企业，应该能解决就解决。一些企业家虽然在郊区但城里有房，就比较好解决。”——H市委统战部副部长、市工商联党组书记（访谈编号：HZ2021072708）

商（协）会追求高执行力的组织运行属性与政府因多种因素导致的执行力欠佳的冲突成为影响政社合作有效性的关键。政策执行的迟滞性，对企业诉求回应的延迟性与无效性，加剧了企业落户的不稳定性，对政社合作有效性产生了负面影响。

总体而言，以上三种矛盾与冲突分别对应于政府与社会组织在组织作风、组织运行结构、组织执行力方面的差异与分歧。结合上文对组织制度规范的概念诠释，组织作风、组织运行结构、组织执行力均属于组织制度规范的范畴，因而案例中的矛盾与冲突实则是政社制度规范张力的体现。

（三）消解：政府作出回应以提升政社合作的有效性

为解决以上问题，助力商（协）会继续为拉动H市的经济发展作出贡献，H市政府对商（协）会和拟入驻企业的意见与建议进行了有效回应，在较大程度上减缓了政社合作中的矛盾和冲突。

1.政府的回应策略之一：组建信息情报站，弥补政府文牍主义的不足

为解决政府运行中的文牍主义对政社合作有效性带来的负面影响，H市政府有针对性地作出了回应，主要措施为建立信息情报站。由于招商引资项目申报书与项目实际情况存在信息不对称问题，建立信息情报站能够打通政府对招商引资项目的信息知晓壁垒，弥补文牍主义可能存在的不切合实际问题。信息情报站的工作职责包括事前信息收集、事中文件审批、事后实地考察三个部分，即通过事前打探消息，事中查看文件了解项目全貌，事后对项目进行实地考察的方式打造开放透明的信息收集站，以精准评判招商引资项目的可行性。具体地，通过建立信息情报站，政府的招商引资工作主要以虚实结合的方式进行。一方面，政府通过批阅项目文件对拟入驻企业的项目进行筛查，之后通过信息情报站了解该项目的具体情况以及拟入驻企业对H市政府所能提供服务的期待，进一步制定更为完善、更吸引人的招商引资政策。另一方面，结合商（协）会提供的信息，对商（协）会招揽的拟入驻企业的项目提前进行实地考察或核验，以文件资料审批与实地调研相结合的方式对项目引入的可行性进行综合判定。信息情报站的建立为增加招商引资项目的精确率、成功率提供了保障，信息壁垒的打通大幅减少了政府与商（协）会之间的信息不对称现象，同时增进了拟入驻企业与H市政府_{oIjjV5Q7aSnr0OMuI8SvbGCmTJ0jPNZXj8meJY6yiNM=}之间的了解，有助于巩固政社合作成效，保障政社合作的有效性。

2.政府的回应策略之二：引入例外处理机制与跨部门合作，消解制式化运行的缺陷

政府运行的制式化是影响政社合作有效性的另一个重要因素，其所表现出来的行政审批流程的复杂与繁琐影响了政社合作目标的实现。对此，H市政府通过引入例外处理机制与跨部门合作的方式进行了回应。在引入例外处理机制方面，允许灵活调整关于招商引资相关事务的处理方式与流程，具体做法为：H市政府结合商（协）会的建议，对需要紧急处理的项目给予特别关注，采取非常规方式简化其处理流程。在跨部门合作方面，加强税务、司法、自然资源等部门之间的沟通合作，提升窗口的服务效能，创建高效优质服务。现有项目审批需得到多部门的审核与批准，在各部门单独运作的情况下，总的审批时间势必会延长，跨部门合作则在一定程度上缓解了此问题。

3.政府的回应策略之三：召开政策落实推进会，制定“双周早餐会制度”，解决执行力欠佳问题

为解决政府政策执行力度欠缺、政策空缺引起的招商引资效率低、稳定性差的问题，H市政府积极制定应对方案。一是召开政策落实推进会，旨在向商（协）会和企业公布相关政策执行的进度。对于执行进度较慢的政策，政府会将原因及解决方案及时公开，以消除拟入驻以及已入驻企业的疑虑。二是制定“双周早餐会制度”，每两周进行一次问题交流反馈会，政府通过交流反馈会收集商（协）会和相关企业所期望解决的问题，并对其进行回应。在此过程中，为了解决政策空缺问题，政府将从商（协）会和相关企业中收集到的诉求形成政策提案进行商议。如，对于落户企业管理者子女就学的问题，H市政府的应对策略是按照G省的相关规定修订纳税大户企业高管子女入学实施办法，修订的核心内容为：对在H市缴纳2000万元及以上税款的企业，其高管可以为子女申请相应的入学资格。实施办法的修订为H市落户企业解决了子女教育问题，稳固了商（协）会招商引资的成果，从而提高了政社合作的有效性。

四、基于案例的逻辑分析与理论对话

为了阐释案例的研究价值并基于案例进行理论对话，本文将分别从政社制度规范张力与政社合作有效性不足之间的逻辑关系、对调适性结构理论的发展两方面进行阐述。

（一）政社制度规范张力导致政社合作有效性不足的逻辑分析

在本案例中，政府为了推动当地经济发展，利用商（协）会寻求与M省的合作，通过“期望建构”和“制度保障”的方式激发商（协）会的积极性（14），商（协）会则为获取政府所给予的物质与声誉奖励以及考虑到自身所在行业企业的发展，利用自身的“结构洞”身份招商引资，回应政府期望。在政社合作的过程中，由于政社组织属性的差异，引发了组织文牍主义与务实主义之间、组织运行制式化与非标准化之间、组织执行力欠佳与追求高执行力之间的冲突，这些冲突导致政社合作有效性受损。根据组织制度规范的概念界定，这三种冲突均为组织制度规范张力的内涵，而其背后的深层逻辑主要表现为以下三个方面：

首先，政社地位的差异性决定了两者在合作过程中社会组织对提高政社合作有效性缺乏掌控权。政社之间的组织属性、组织角色差异决定了政府与社会组织在治理结构中的地位、权力不对等。（15）政府与社会组织在社会治理中既是竞争关系又是合作关系，两者实现社会有效治理的基础是建立良性、友好、相互信赖、相互依存的契约性、制度性合作关系。（16）然而在治理实践中，政府与社会组织之间很难形成平等的合作伙伴关系。基于统治逻辑与治理逻辑的张力（17），社会组织在与政府合作时有一定的自主空间但又不具有完全的自主空间，政府对社会组织的管控始终位于政社合作的制高点，以致形成“依附式合作”（18）的治理格局。在依附式合作治理中，社会组织在合作项目推进过程中常处于被动地位。尽管社会组织的回应对政府的行为具有一定影响力，但其话语权始终不足。政社合作中两者地位的不平等，使得社会组织很难在推进合作事宜时占有主动权。

其次，政社注意力分配的差异也是引起政社合作有效性不足的关键原因。由于政府目标的全局性、阶段性、长期性与社会性等特点（19），政府在与社会组织合作时会综合考虑社会治理目标，而社会组织仅关注其所在领域的目标，无暇顾及更多可能存在的社会效应，故政社之间存在目标异质性。目标异质性指的是参与合作的组织存在目标上的差异，在合作过程中多个具有目标异质性的参与主体可能会因所追求目标的不同而引起冲突或误解（20），而目标异质性又会引起组织注意力分配的差异。一般而言，合作组织双方的注意力分配越契合越有助于组织合作目标的实现。在本案例中，商（协）会的主要目标是通过招商引资获得政府物质、声誉上的奖励，其次是考虑其所在行业企业的发展问题。但H市政府所考虑的问题并非全部是如何将经济效益最大化，而是包括环境、安全、就业等多方面在内的综合因素。

最后，组织结构的差异也是引起政社合作有效性不足的原因之一。组织结构界定了对工作任务进行正式划分、组合和协调的方式。科层结构、简单结构以及矩阵结构是较为常见的组织结构。（21）科层结构是政府组织的基本结构，以专业化、等级制、规则化、非人格化、技术化为特征。在该组织结构下，组织的政策执行是规范化与标准化的，在面临环境变化时容易导致灵活性不足。与之相反，社会组织的结构为简单结构。具体来说，社会组织更多的是一种扁平化组织，其组织架构、决策过程是低层级化的，决策执行也不具备严格意义上的规范化与标准化要求，组织能够根据内外部环境与需求的变化迅速作出调整与变革。因此，当组织结构迥异的政府与社会组织合作时易产生矛盾与冲突，在本案例中这种矛盾与冲突体现在组织作风、组织运行结构、组织执行力等方面。

（二）理论对话：对调适性结构理论的发展

基于H市政府与商（协）会的合作情况，政社合作过程中所出现的影响合作有效性的问题以及政府的回应策略，对从微观视角理解政社合作有效性的影响因素和影响机制具有重要的启示意义，有助于基于中国治理场域拓展现有相关理论的内涵与外延。

在本案例中，政社合作有效性不足背后的逻辑为组织结构差异、组织注意力分配差异、政社地位差异。为了解决以上问题，H市政府作出了相应的回应：一是组建信息情报站；二是引入例外处理机制与跨部门合作；三是召开政策落实推进会与制定“双周早餐会制度”。第一个回应解决了政府在审批招商引资项目时的文牍主义问题，信息情报站的建立缓和了政社信息不对称问题。文件资料审批与实地考察相结合使得政府掌握的信息不仅包括文件层面的信息、社会组织所提供的信息，还包括通过实地考察得到的真实可靠的信息，这样就提高了政府对项目行政审批的效率，也保障了政社合作的有效性。政府的该举措使其从文牍主义的处理方式向理论与实践并重的处理方式转变，该转变实际上也是政府组织结构的调适。由此，政府在事务处理方式上与社会组织衔接了起来，文牍主义作风向务实主义作风转变，提升了政社合作的有效性。第二个回应解决了政府制式化运行存在的问题。例外处理机制的引入使得需要特别关注的事务以非常规、简化的方式得以处理。另外，科层化的行政管理体制下政府各部门职责分割、各自为政，导致信息内部流动困难（22），存在信息低效、信息陷阱和信息黑洞（23），跨部门合作则是增强信息流动、提高信息效率、避免信息陷阱与信息黑洞的有效方式，可以加速事务的处理流程。同时，政府通过调整自身运行结构，从层级化向扁平化转变，提高了对政社合作事务的注意力分配度，进而缩小了与社会组织对此事务注意力分配度的差距。第三个回应解决了政策执行滞后、政策有待完善的问题。政策落实推进会改进了相关政策执行滞后的问题，加快了政策的执行进度，而“双周早餐会制度”对于政策的查漏补缺也具有良好的成效。该回应意味着政府将社会组织的意见作为提升合作有效性的重要参考，将政府与社会组织的关系确立为合作伙伴关系而非主从关系，将科层体制外主体与体制内领导的直接互动纳入科层制，形成“社会组织—科层制—政府”的信息交互机制，拉近了政府与社会组织的距离，缩小了政府与社会组织的地位差异。政府通过优化政策执行流程、充分倾听社会组织诉求对政策进行补充完善的方式，提高了政社合作的有效性。

本案例中政府针对政社间组织作风、组织运行结构、组织执行力三种矛盾与冲突所采取的回应策略，实际上是政府为提升政社合作有效性而对自身组织作风、组织运行结构、组织执行力的调适。根据组织制度规范的概念界定，组织作风、组织运行结构、组织执行力是组织制度规范的外显化体现，因而组织作风、组织运行结构、组织执行力的变化是组织的规程、规定、方法与标准体系调整的表现，本质上仍旧是组织制度规范的调适，这与调适性结构理论的内涵相契合。调适性结构理论认为技术的使用受其所嵌入的情境的影响，同时其也有能力改变情境。应用于本案例，政社制度规范张力构成政社合作的情境，政社合作的有效性受这种情境的影响。同时，政府与社会组织提升政社合作有效性的诉求也会迫使双方改变这种情境，即缓解政社制度规范张力，使矛盾、冲突向统一、协调转变。调适性结构理论的核心在于揭示技术与社会组织之间双向动态互构的过程，即技术的使用影响组织，组织也影响技术的采用、适应与变革。在本案例中，政社合作中制度规范的调适影响政社合作有效性的高低，同时政社合作有效性提升的诉求也会倒逼制度规范作出调整与改变。

结合本案例的具体情况、组织制度规范的概念、调适性结构理论的内容，可以梳理出组织制度规范调适逻辑的生成路径。具体地，政府为实现与社会组织的合作，首先通过调整事务处理方式，即从文牍主义转变为文件资料审批与实地调研相结合的方式，与社会组织务实主义的事务处理方式相衔接，缩小了政社组织结构的差异，完成了组织作风的调适。其次，政府通过引入例外处理机制、跨部门合作等调整组织运行结构的方式，与社会组织的扁平化结构相衔接，同时缩小了政社注意力分配差异，完成了组织运行结构的调适。最后，政府通过增强政策的执行力与政策完善回应的及时性，与社会组织追求较高组织执行力相衔接，同时缩小了政社地位的差异，完成了组织执行力的调适。由于组织作风、组织运行结构、组织执行力均为组织制度规范的内涵，故它们共同生成制度规范调适的逻辑路径。

五、结论与讨论

本文以H市政府与商（协）会合作推动当地经济发展的实践为例，以调适性结构理论为理论基础，从政社合作的矛盾冲突与政府的回应策略两个方面探讨了政社合作有效性提升的推进逻辑。依据案例，本文构建了组织制度规范冲突的分析框架，并基于政府的回应策略与调适性结构理论探讨了组织制度规范调适逻辑的生成路径。研究发现：第一，政府与社会组织由于两者制度规范间的张力，在合作过程中会产生较多矛盾与冲突，具体表现为政社组织作风、组织运行结构、组织执行力的矛盾与冲突，它们构成了组织互动视角下政社合作与冲突的基本轨迹，为理解政社合作中政社制度规范张力与政社合作有效性之间的关系提供了整体性认知框架。第二，在政府回应策略的背后，暗含着政社制度规范从尖锐的矛盾、冲突到相对的统一、协调转变的内涵，组织作风、组织运行结构、组织执行力调适三个方面共同构成了组织制度规范调适的内容，这与现有研究强调社会组织通过能动性策略嵌入治理场域的视角有所不同。第三，由H市政社合作情况推导出的政社制度规范冲突的分析框架与组织制度规范调适逻辑的生成路径，为政社合作有效性的影响因素及影响机制研究提供了新的分析视角，且对调适性结构理论的内涵与外延均有所拓展。但由于本文选取的社会组织为商（协）会，所探讨的结论未必能够完全适用于其他类型社会组织与政府之间的互动情况，未来应将选取更多的实践案例来加以佐证，并得出更为丰富与完善的研究结论。

注释：

（1）林民望、姚娇美：《政府购买社会组织服务何以有效？——新制度主义视角的组态比较》，《华侨大学学报》（哲学社会科学版）2022年第5期。

（2）方国阳、邵建树、靳晓：《公众参与如何影响政府购买公共服务的有效性？——基于政府购买服务项目的案例分析》，《中国行政管理》2022年第4期。

（3）彭少峰、赵奕钧：《政府购买服务中的政社合作何以有效？——基于36项案例的模糊集定性比较分析》，《中国行政管理》2023年第8期。

（4）林兵、陈伟：《购买服务中的合谋：科层制逻辑对地方政府与社会组织合作关系的影响》，《福建论坛》（人文社会科学版）2015年第10期。

（5）韩清颖、孙涛：《政府购买公共服务有效性及其影响因素研究——基于153个政府购买公共服务案例的探索》，《公共管理学报》2019年第3期。

（6）袁泉：《政社合作中的政府行为及其制度逻辑——以C区的“结对帮扶”项目为例》，《南开学报》（哲学社会科学版）2016年第2期。

（7）崔月琴、母艳春：《双重制度逻辑下公益组织的行动策略与发展张力——基于S公益组织与政府合作的实践分析》，《浙江社会科学》2021年第12期。

（8）单凤儒：《管理学基础》，高等教育出版社2012年版，第94页。

（9） R. D. Herman， D. O. Renz， Nonprofit Organizational Effectiveness： Contrasts Between Especially Effective and Less Effective Organizations， Nonprofit Management and Leadership， 1998， 1， pp.23-38.

（10） W. W. Chin， A. Gopal， and W. D. Salisbury， Advancing the Theory of Adaptive Structuration： The Development of a Scale to Measure Faithfulness of Appropriation， Information Systems Research， 1997， 8（4）， pp.342-367.

（11） B. J. Avolio， J. J. Sosik， S. S. Kahai， et al.， E-Leadership： Re-Examining Transformations in Leadership Source and Transmission， The Leadership Quarterly， 2014， 25（1）， pp.105-131.

（12）［美］迈克尔·迪屈奇：《交易成本经济学——关于公司的新的经济意义》，王铁生、葛立成译，经济科学出版社2000年版，第3—44页。

（13） G. M. Meier， The New Political Economy and Policy Reform， Journal of International Development， 1993， 5（4）， pp.381-394.

（14）邢磊：《期望建构与制度保障：欠发达地区政府与社会组织合作何以实现？——以C市公共文化服务购买为例》，《甘肃行政学院学报》2023年第2期。

（15）史云贵、欧晴：《社会管理创新中政府与非政府组织合作治理的路径创新论析》，《社会科学》2013年第4期。

（16）王华：《治理中的伙伴关系：政府与非政府组织间的合作》，《云南社会科学》2003年第3期。

（17）竺乾威：《政社分开的逻辑及其困境》，《江苏行政学院学报》2016年第3期。

（18）彭少峰：《依附式合作：政府与社会组织关系转型的新特征》，《社会主义研究》2017年第5期。

（19）臧乃康：《政府绩效评估及其系统分析》，《江苏社会科学》2004年第2期。

（20） D. Corsaro， C. Cantu， A. Tunisini， Actors’ Heterogeneity in Innovation Networks， Industrial Marketing Management， 2012， 41（5）， pp.780-789.

（21）［美］斯蒂芬·P.罗宾斯、［美］蒂莫西·A.贾奇：《组织行为学》，孙健敏、李原、黄小勇译，中国人民大学出版社2012年版，第418—423页。

（22）［美］安东尼·唐斯：《官僚制内幕》，郭小聪等译，中国人民大学出版社2006年版，第124页。

（23）韩志明：《问题解决的信息机制及其效率——以群众闹大与领导批示为中心的分析》，《中国行政管理》2019年第4期。