司法财物省级统管适应性变革：路径展开与效能检视

摘要：司法财物省级统管是适应司法体制改革的应有之义，在大一统的政策制度背景下，中央的改革要求、地方经济社会以及司法发展现状共同塑造着各地省级统管的框架与路径选择。司法财物省级统管在适用中有着特定的适用场域和运用空间，以区域渐进式推动的路径展开，回应制度要求，新的司法财物管理体制正逐步形成。在司法权与司法行政事务权分离改革目标的统一要求下，各地改革路径在整体上既有结构相似性又有改革发展阶段的时序差异性，司法财物统管改革成效的区域性、多元性和多样性特性明显，改革举措的差异化现象也较为突出，其发展与完善需要在制度规范与实践经验有效融合的基础上，实现顶层设计与地方实践的互促互进。

关键词：司法财物；省级统管；适应性变革；效能检视

中图分类号：D926.2 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2024）10-0124-05

一、引言

“省以下地方法院、检察院人财物统一管理”是以习近平同志为核心的党中央基于着力破解影响司法公正、制约司法能力的深层次问题而作出的重要战略部署。伴随着社会主义法治国家建设进程不断加快，司法管理体制改革的要求进一步深化。从历史的维度看（1），我国特定的经济社会物质文化生活条件决定了不同时期司法财物管理体制的战略选择。我国司法财物管理体制改革过程主要体现在司法行政管理权与司法权的合分关系上，经历了省级统管与地方分治、司法行政管理权与司法权“分离与合并”不断反复的过程。（2）

从规范研究角度上看，近些年，中国特色社会主义的司法财物管理话语体系正逐步建构。随着司法体制改革的不断深化，以及生成式人工智能（AIGC）赋能智慧司法的影响（3），特别是司法财物管理体制改革启动以来，学者们开始思考中国司法财物管理话语体系的建构（4）。但总体而言，我国对于司法财物省级统管的研究整体处于刚刚兴起阶段，在相关研究中，既要避免陷入对西方司法财物管理研究的“路径依赖”（5），又要注意避免仅围绕司法财物管理改革谈司法财物管理，忽视司法财物管理改革伴随中国司法体制改革的相关性，缺乏宏观视野。

二、司法财物省级统管适应性变革的构造特质

作为我国第三次司法改革的四大主题任务之一，司法人财物省级统管是一个顶层设计与实践探索相结合的过程。在改革初期，这一时期的推行区域主要集中在东部以及中部省会城市。自党的十八届三中全会将“省以下地方法院、检察院实施人财物统一管理”纳入深化司法体制改革战略部署中以来，司法财物省级统管改革试点在全国渐次推开，省级统管的区域实践已形成丰富的经验素材。

统管主体层面，改革后形成了省财政、省发改委等多部门参与的多元管理格局。具体来说，省级财政部门是省级统管的主要单位，主要负责预算编制、执行与日常监督；有些地区的统管单位还涉及省发改委、计管部门、人社部门等，如云南省规定，全国三级法院基础建设项目统一纳入省发改委计划管理。此外，上海、重庆、宁夏等地的财物统管也涉及上述多个省级部门。（6）与此同时，在处理省级财政部门与省级司法机关关系时，各地结mHZyK/ecwj5KE3zT0WG1/ISchDVwZ5GSGGolPHlq9TQ=合本地实际，也创造性地探索出不同的机构设置。如，安徽省高级人民法院与省财政厅推出“一处两中心”财物省级管理模式，以省财政厅归口部门政法处为管理主体，省高级人民法院和省人民检察院各设立一个财务管理中心，负责办理系统财务管理具体事务，“一处两中心”财务统管模式，以此来解决“扁平化”管理带来的点多面广问题。（7）而在省级财政部门直管的模式中，上海、湖北等地直接把所有地方法院、检察院系统调整为一级预算单位，由省、直辖市财政部门直接管理。

经费保障模式层面，根据经费类别不同，在改革实践中各地区探索出不同的保障模式，分别是“省级财政”保障，主要有北京、上海、海南等20个省份；“省市联合保障”，主要有安徽、广东等地；以贵州为代表的“市州统管”；以及江西、宁夏、广西三地仍维持“分灶吃饭、分级保障”的“传统管理”模式。

统管程序层面，省级统管改变了原有的属地管理、受制于人的“层层审批、层层拨付”的司法财物管理流程，加大司法财物预（决）算的权重。在司法经费预算审核通过之后，由省级财政直接下拨经费指标，由各有关法院检察院自行管控，减少了“中间环节”的人力成本、人情干扰等制约因素，可有效避免地方财政对司法经费的截留与挪用、私分、贪污、短款、差错等问题。省级财政部门根据本地经济实际以及司法机关既有的经费数据进行测算后给出的指导标准，减少了不必要的沟通协商成本，可有效提升省以下司法财物管理的效率。

在预（决）算计划编制上，省级经费预（决）算一体编制、分级执行；省级与市（州）两级统管下的两级经费预（决）算编制与分级执行的模式；保留传统“分灶吃饭”司法财物的三级经费预（决）算编制与执行的模式。在预（决）算计划审批上，仍实行中央与省以下地方对司法财物实行分级保障的管理体制，中央与地方财政分别承担中央与地方司法机关的经费预（决）算。

统管梯度层面，一些推行较早、基础较好的地区财物统管的力度和深度较之于其他地区走在了前列，特别是经济发展较好的地区，省级统管的方式和组织机构都较为完善，统管程序设置更加合理。相比较而言，一些经济发展落后地区，省级统管基础薄弱且起步较晚，实践探索主要集中在统管层级，更多地侧重于探索由市级财政统管推行。

三、司法财物省级统管适应性变革的实践检视

在大一统的政策制度背景下，中央的改革要求、地方经济社会以及司法发展现状共同塑造着各地省级统管的框架与路径选择。在推进省以下司法财物省级统管改革的过程中，各地坚持“对标中央改革要求、以问题为导向、深入调查研究、从实际出发推动”，经历了调查研究、科学测算、统筹兼顾、上下协同的相向路径。

（一）统一核定与保障经费

从对东部地区广东、中部地区湖北、西部地区贵州抽样调查看，三个省份的司法改革领导小组决策把省、市（州）、县（区）法院检察院三级“经费决算支出”（人员经费、公用经费、项目支出、基础设施建设）为基数、连同“非税费收入”、“资产设施设备购置”、“在职人员”（含财政编制人员、离退休人员、地方编制人员、事业编制人员、临时聘用人员）、“四个账簿”一并统一核定并上划由省（州）统一管理，实行省级编制、组织、财政部、发改委主管，省级法院检察院协同管理，为司法财物统管奠定了坚实基础。

司法财物预算基数，是改革开放以来各级法院检察院在传统财政保障管理体制改革下形成的同级财政对司法保障的客观尺度与制定年度经费预算的依据之一，带有历史性、政策性、体制性与地方性相互融合的特征，直接影响和制约司法财物上收“省级统管”改革。“四个账簿”的建立，确立了司法经费保障层次，直面中央司法专项编制、地方编制、事业编制、临时聘用人员管理“混杂”，司法人员经费、公用费、办案费、信息技术装备费、办案用房等基础设施建设费的来源与支出基数“庞杂”等历史问题，使司法机关的经费保障能力和保障水平得到了稳步提升；人员经费增幅明显；已实施省级统管地区建立涉案财物的统一管理平台，司法机关追缴的赃款赃物全额上缴省级国库，使得“收支两条线”得以完全脱钩。司法经费由省级财政部门足额保障到位，解决了不同问题源头的难点问题：地方法院检察院依法依规如数全额上缴罚没收入，破解了三十多年司法保障经费“财政保温饱，小康自己找”的经费保障难题；解决了司法机关法官检察官与行政管理人员身份混同问题。

（二）协调监管与保障独立

在已实施省级统管的地区，大多改省、市（州）、县（区）“三级预算、分灶吃饭、分层监管”为省一级（州一级）预算；取消市（州）与县（区）中间层次或县（区）层次，统一编制；省（州）级法院检察院审核，所涉经费事务依职权由省（州）级财政、省（州）级发改委、省（州）级人社厅、省（州）级组织部、省（州）级编办分离控制，实行预（决）算、国库集中收付、涉案款物、办案备用金、资产“五统一”的监管体制及运行机制，为建立司法财物统管的协调监管体制机制提供制度保障。

“五个统一”监管体制体现了财政制度与司法制度、中央财政事权与中央司法事权的关系，即中央财税事权必须规制司法权力运行，防止权力滥用。这一监管体制解决了传统司法财物管理体制管理粗糙、不规范的问题，切断了地方司法机关过去因经费不足而采用“以案养案”、“年年难过年年过、年年过得还不错”的变相创收途径，确保了司法权的独立性质。

（三）规范标准与优化配置

已实施省级统管的地区，实施省（自治区、直辖市）在推动司法财物统管改革过程中，建立“五个标准”保障体系，即：人员经费标准体系实行分类保障；日常公用经费标准体系；业务经费标准体系以年终决算支出为基数核定；办案基础设施建设标准体系；技术装备、设施设备养（维）护经费标准体系。

“五个标准”保障体系从专业规范角度把司法机关的五类经费（“人员经费、日常公用经费、业务经费、办案基础设施建设费，以及技术装备、设施设备养（维）护经费”）进行了标准化、规范化管理，使司法人员类型化的工资福利待遇保障标准体系标准化、定型化、法律化。财政管理有了标准的规范，同办案规范一样，将其作为一个专业规范，使司法财物管理由后台被推到前台。

（四）盘清底数与强化管理

各地把建立“四类账簿”作为司法财物管理标准体系配套措施，即：建立“人员编制工资账簿，“五类”经费（公用经费、业务经费、装备经费、基础设施建设费、技术装备、设施设备养（维）护经费）标准预（决）算账簿，资本产权簿册，非税费收入账簿四种账簿，探索省以下司法财物统一管理的方式、程序及基础平台。为司法财物统管的会计核算、审计监督、会计业务管理程序化、规范化、制度化提供了基础平台，从而促进了会计核算质量和财物管理水平。

“四类账簿”在全省范围内全面摸清了司法机关的财产、资产状况，盘清了省以下司法机关的财物家底，有助于解决土地、财产、罚没收入等单位产权、地方产权与国有产权“混淆”，以及司法投入自筹资金、地方罚没收入返还、中央专项资金资助多渠道所形成的历史性“债务包袱”等问题。司法权是中央事权，而与之相匹配的司法财物管理权，亦当属中央司法行政事务管理权。“四类账簿”的建立有助于认清保障中央司法事权的司法财物管理权亦归属于中央财政事权的本质，这是因为司法机关的财物家底是中央的，不是司法机关的，不能互相代替，不能互相混淆，从而革除地方把中央财物事权当做地方保护工具所形成的“利益藩篱”。

（五）制度保障与监督运行

为保障司法财物省级统筹的顺利进行，全国多地把建立健全“五项制度”作为司法财物统管改革“四梁八柱”落地的制度。即：结合实际制定省（州）以下法院、检察院财物统一管理实施办法、省（州）法院、检察院非税收入省级统一管理办法、省（州）政法系统涉案款物统一管理实施办法、省（州）法院、检察院基础设施建设债务清查及化解办法和省（州）以下法院、检察院资产划转及管理实施方案。通过培训骨干、宣讲制度，岗位练兵、规范操作，定期检查、督促执行，绩效考核、奖惩兑现，联动抽查、典型引路等方式方法，充分释放司法财物统管改革相关制度的功效，提高制度的执行力，有效发挥制度对保障促进司法财物统管改革落地生根。

司法财物管理权的质的规定性在于保障服务司法业务。经过一系列的制度设计，形成科学完备、运行有序的制度体系，增强省级统管的可行性、可操作性，通过提供充足的物力、技术等经费的支持达到保障司法业务正常运行的效果，服务于司法。同时，通过其功能释出制约、协调、管理司法权的溢出效应，即司法财物管理活动不仅是对司法各项业务的保障服务，也具有监督司法业务的性质及其作用，有利于司法机关工作人员牢固树立勤俭节约、精打细算意识，坚持从实际出发，因地制宜，量力而行，根治铺张浪费、大手大脚、浪费国家资产的不良作风。

（六）平台融合与高效管理

为了加强对司法财物统管的集约高效管理，实现司法财物管理公正、清廉、节俭、效益的目标要求，多个省份按照高起点、跨越式、建机制、重便捷的思路，筹措专项资金，与财政、发改等公共管理部门及通信等高科技运营服务商协同，在省（州）级法院检察院统一搭建司法财务专网，开辟司法财务专用通道，建立网上财务集中统一收支，设置司法财物管理专栏，创建省（州）级法院检察院财务人员通讯群，搭建起便捷、规范、透明、高效运行的司法财务管理平台，实现了省（州）级司法财务管理与公共财政集中统一收付、非税收入、资产管理等司法财物资源的共建、共治、共享，促进了司法财物统管的便捷化、集约化、高效化。

司法财务专网平台的建立改变了过去主要依靠加大投入、扩大规模的“外延性增长”管理，向更加注重精细利用、提高效益的“内涵式增质”管理转变。随着司法财物管理工作信息化和规范化的不断增强，财物管理的成本得到节省，工作效率也随之增强。特别是在办公信息化、自动化的助力下，全程留痕的管理工作减少了不必要的人情干扰，以网络节点控制、流程管理的“点对点”对接，使司法财物管理机制正常运转、管理效果更加高效。在这种精准化、便捷化与规范化的操作下，可以提高司法财物管理的统一性、效率性、公开性，减少司法财务经费开支的随意性，从而确保了司法财物经费开支的合理性、经济性、安全性。

四、司法财物省级统管适应性变革的效能检视

在司法权与司法行政事务权分离改革目标的统一要求下，各地坚持中国特色社会主义司法道路，以推进“省级统管”为改革主线，正确处理结合本地实际与深化司法体制改革之间的关系，明确事权，做到财政事权与支出责任相一致（8），积极探索创造了不同类型的保障管理和管理模式，初步形成了“省级统管”、“省地结合”、“市（州）级统管”、“传统管理”四类管理模式相结合，对财物实行分类管理体制的“类型化”统一管理，“类型化”的司法财物省级保障体系，为建立全国范围内司法财物“省级统管”的体制创造了重要条件。

第一，新的司法财物管理体制正逐步形成。司法财物管理权统一收归于省（市、州）一级，使得司法财物管理范围由属地分权控制、管理转向上级职权机关集中统一管理，改变了既有的财物管理权力结构和制度格局，创新了由“省级（市、州级）统管”地方法院检察院为其提供相关资源的新模式，不同程度地缩小了省域内司法财物管理存在的地方性差异。在司法财物管理空间层面上，对于省一级而言，司法财物统管改革以来，省级的司法财务管理内容不仅仅是简单的司法资金增减与管控，而且它包含的管理范围更为广泛，其中包括全省范围内的预算管理、收入与支出管理、资金管控和成本控制等内容。对于基层法院检察院而言，司法财物管理的业务范围、工作流程、管理要求虽然没有发生明显的变化，但在纵向隶属关系层面，司法财物管理主体关系由横向互动转向上下垂直互动，从而引发了管理对象、管理内容、管理方式、管理绩效监督与评估等一系列根本性变化。这有利于从横段空间切断司法财物管理，按照“分灶吃饭、分级负担”的管理模式、管理体制与运行机制的联系，也有利于堵塞“司法地方化”、“司法地方保护”的体制机制通道，从而释放统管机制的聚集功效，各省（自治区、直辖市、兵团）法院、检察院财物保障水平整体呈逐年上升趋势。

第二，各地改革路径在整体上既有结构相似性又有改革发展阶段的时序差异性。司法财物管理改革是一个系统工程，以省为单位所构建的统管改革模式、实施路径具有一定的相似性和相向性。受区域经济社会发展状况差异性、财物管理内部结构的特殊性和复杂性、地方执政者对司法财物统管改革的政策取舍和改革意愿不一等因素影响，全国各地区的改革措施难以实现完全均衡地发展。经济发达地区省级统管的力度、广度、深度要高于经济不发达地区，对改革的重视程度和推动力度也较高。

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第三，司法财物统管改革成效的区域性、多元性和多样性特性突出。长期受“地方化”体制的制约和影响，我国司法财物保障及其管理长期处在复杂而差异化的区域经济环境之中，并且表现出保障模式的多样化、保障体制的多元化、保障内容的复杂化、保障标准的低效化、保障水平的差异化等特征。（9）这种因区域经济发展、财力状况所决定和形成的司法经费保障整体水平低、差异化、多元化及其衍生出的不少问题，使得本轮司法财物保障“统管改革”路径呈现出强烈的迥异性，使之在本轮司法财物统管改革的辩证扬弃、克服保留过程中，司法财物统管改革呈现出方向选择目标确定的同质性、路径安排实施步骤的统一性，而统管改革模式与改革成效的多元性、多样性。

五、结语

法学研究是研究者的一种智力创造活动，要使这种研究具有实效、达到目标，研究者就必须具有较强的问题意识。（10）破解司法地方化，恪守司法权的人民属性和中央事权属性是本轮司法体制改革制度设计的核心要义，也是提高司法公信力的重要手段（11）。司法体制改革是经济社会变革的必然结果，而司法机关财政管理结构的形态无疑是观察和评判司法发展的一个重要标志。随着法治国家的深入推进，地方政府与地方法院、检察院在财政上的“亲密关系”使司法机关因“为稻粱谋”而在处置涉及政府事务时陷入“地方化”“行政化”的困境而遭受质疑。日益深化的司法体制改革正将传统的“司法财物保障”从“地方财政为主导”到“省级统管为主导”的逻辑转换，是现代司法财物管理制度的历史转轨。司法财物管理体制改革设计从分级统筹到省级统管再到国家统筹是一个顶层设计与基层探索相结合的过程（12）， 改革的步骤通常是由“试点试验——再总结经验——再全面推广”，这是我国渐进式改革模式的一个成功经验，亦是中国特色社会主义的改革方法论。

但囿于省级统管的政治化倾向，目前省级统管改革举措的差异化现象突出，一些地区或一些部门观望等待的情绪依旧较重，使得司法财物省级统管总体进展仍处在初步阶段，主要聚焦于省级统管形式和模式等规范动作的探索上，在具有实质意义的自选动作上，包括财政保障支出上划基数标准、经费保障以及预算管理等中则大打折扣。有些地区倾向于打造特色化省级统管模式，虽然注重发挥了试点示范引领作用，但对于涉及统管体制机制问题的解决则显得后劲不足，甚至在一些地区还出现了“倒退”“回流”至改革前的地方财物管理的现象。

专门知识与专门性问题相伴而生。（13）司法财物省级统管在一定程度上对应着中国司法体制发展的阶段性变革，符合我国司法发展规律，是司法管理体制发展客观规律的体现，也是中国司法发展进程中一个必然的发展阶段。在全面深化改革背景下，司法机关财物管理的外部环境正发展变化，司法机关之间、司法机关与地方政府之间正经历关系的变化。与此同时，司法机关经费保障结构、经费供给结构、财物管理结构都发生结构性变化，司法机关财物管理以中央统管为导向，保障司法独立亦作为其首要目标。当前发展阶段，总结省级统管的阶段性发展经验，有助于更好地把握省级统管实践，并把具有普遍意义的经验做法及时上升至政策和制度层面，用来创造性地指导新的实践，从而推动司法体制改革不断走向纵深。

我国国家机构组织和运行的规范原理及其自主性。（14）省级统管将奠定未来我国中央统管司法财物的基本形态，认识这一改革的“阶段性规律”将有助于更好地把握司法管理体制发展规律和推动行之有效的改革设计。在坚持改革大方向的前提下，在对不同模式的试点和改革情况进行摸底、调查、征求意见的基础上，探索构建体现司法财物管理权运行规律、适应司法体制改革要求的司法财物管理新模式和运行机制尤为紧迫。注重司法财物统管改革的系统性，对司法管理人力、制度、技术等进行全面思考，构建既相对独立、协调统一，又系统完善、科学合理的司法财物管理体系，推动司法财物体制改革从探索创新向纵深发展。

注释：

（1） 杨军、吴学磊：《新的赶考路上坚定历史自信的理与路》，《贵州师范大学学报》（哲学社会科学版）2023年第6期。

（2） 陈建华：《人民法院省级统管改革回眸》，《法制周报》2020年1月16日。

（3） 茹克娅·霍加、赵宏伟：《生成式人工智能赋能智慧司法的价值、困境与规制路径》，《贵州大学学报》（哲学社会科学版）2024年第1期。

（4） 徐汉明：《论司法权和司法行政事务管理权的分离》，《中国法学》2015年第4期。

（5） 雷婉璐：《新时代能动司法的历史性突破与创新性发展》，《浙江工商大学学报》2023年第6期。

（6） 于晓虹：《“去地方化”与“去行政化”的博弈与平衡——2014年以来法检人财物省级统管改革再审视》，《中国法律评论》2017年第5期。

（7） 李彩霞：《安徽法院创“一处两中心”财务统管新模式》b/kExkli2ze5LALoGL9XjDcZhiVP7WrCYsL0QHrPVpU=，《法制日报》2017年MWJpIBRMMdwB1TYrt/fIQXyuzmmya9FoJTJTuuBXfw0=8月30日。

（8） 陈海林、宋路遥：《地方政府清廉程度及其公共治理效应研究》，《咨询与决策》2023年第1期。

（9） 徐隽：《让司法去除地方化（新观察·关注司法体制改革④）》，《人民日报》2014年8月6日。

（10） 胡玉鸿：《法学研究中的问题意识、基础能力与资料准备》，《法治社会》2023年第3期。

（11） 崔永东：《价值导向视野中的司法公信力建设》，《法治研究》2024年第1期。

（12） 谢鹏程：《司法省级统管改革路径》，《中国改革》2014年第2期。

（13） 苏志远：《刑事司法的“专门知识”系统：扩张原理与调控逻辑》，《甘肃政法大学学报》2024年第3期。

（14） 秦小建：《人大监督法院的实践审思及规范性重构》，《烟台大学学报》（哲学社会科学版）2023年第6期。

作者简介：杨中艳，湖北省社会科学院助理研究员，湖北武汉，430077。

（责任编辑 李 涛）