广西推进以县城为重要载体的新型城镇化建设的思考

摘要：以县城为重要载体的新型城镇化建设，拓展了城镇化发展的空间，是中国式现代化建设的重要内容之一。以县城为重要载体的新型城镇化建设，是促进城乡融合发展的重要支撑，是扩大内需的重要引擎，是实现人民对美好生活向往的重要保障。文章分析了广西推进以县城为重要载体的新型城镇化建设的具体实践与面临的困境，提出广西从做好县城建设的发展规划、加快农村人口向县城聚集、增强产业的辐射带动能力、不断完善县城的基础设施、提高县城公共服务水平、提升县城社会治理效能六个方面，加快推进以县城为重要载体的新型城镇化建设。

关键词：县城；新型城镇化；县城综合承载力；城乡融合发展；广西

中图分类号：F299.27文献标识码：A文章编号：1004-1494（2024）03-0095-10

基金项目：2022年广西哲学社会科学规划研究课题“广西以县城为载体的新型城镇化与乡村振兴协同发展研究”（22FJY030）；2023年度广西党校（行政院校）系统重点调研课题“广西少数民族自治县推动共同富裕的路径研究”（2023ZDDY007）。

以县城为重要载体的新型城镇化建设，是中国城镇化发展的重要模式，是中国式现代化建设的重要内容之一。习近平总书记强调：“在我们党的组织结构和国家政权结构中，县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定的重要基础，也是干部干事创业、锻炼成长的基本功训练基地。”[1]2022年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》指出：“县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。”[2]党的二十大报告指出：“推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化。以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，推进以县城为重要载体的城镇化建设。”[3]县城在中国经济社会发展中扮演着重要角色，是城乡融合发展的主要载体。以县城为重要载体的新型城镇化建设中的县城是指县（自治县）和县级市驻地，不包括城市的辖区驻地。当前，中国以县城为重要载体的新型城镇化建设还有很大的提升空间，要坚持以人为核心，既要注重新型城镇化和乡村全面振兴协同发展，又要加强县城的建设和治理，形成发展新动能，推动中国经济高质量发展。广西作为西部欠发达地区，县城发展水平总体上相对滞后，通过以县城为重要载体的新型城镇化建设，可以增强经济社会发展的动力，提高城镇化发展的质量，有效推动城乡融合发展。

一、推进以县城为重要载体的新型城镇化建设的学术梳理与重要意义

（一）以县城为重要载体的新型城镇化建设的研究综述

以县城为重要载体的新型城镇化建设，是中国城镇化发展的重要战略，是扩大内需的重要抓手。2021年，国家提出推进以县城为重要载体的新型城镇化建设，学者们开始对其进行系统研究，尽管研究时间不长，但也取得了较多的研究成果。

1.从宏观层面探讨分析以县城为重要载体的新型城镇化建设的价值意义、制约因素和建设路径等内容。在价值意义方面，张文丽认为推进以县城为重要载体的新型城镇化建设是新格局下扩大消费需求的实际需要、加快形成新型城乡关系的关键动力、回应群众迫切需要的重大举措[4]。王雅红、朱连超、宋雪认为推进以县城为载体的新型城镇化有利于保持县域经济健康发展，促进县城社会转型，推动县城乡村振兴建设[5]。石建勋、邓嘉纬、辛沛远认为推进县城现代化建设是有效避免中心城市无序扩张的重要途径，是扎实推进共同富裕和中华民族伟大复兴的基础性工作[6]。在制约因素方面，何家辉认为财政收入、公共服务供给、社会治理能力是以县城为重要载体的城镇化建设中的制约因素[7]。韩柯子认为以县城为重要载体的城镇化建设面临产业、财政、人口、土地及治理水平等困境约束[8]147-157。王立胜、朱鹏华认为县城发展相对滞后、县城治理效能相对不高等问题是以县城为重要载体的城镇化建设所面临的主要挑战[9]。在建设路径方面，付守芳认为需在供给内容、空间配置、推进机制三个方面打好“公共服务牌”[10]。彭青认为需提升县城中心功能，增强县城的集聚力、支撑力和承载力[11]。钱振明认为推进以县城为重要载体的新型城镇化建设的关键在于提升县城公共服务能力[12]。高强、程长明、曾恒源认为要强化产业支撑、坚持以人为核心、坚持高效配置土地、提升供给效率、助力跨界发展、实现要素双向融通的发展路径[13]。

2.从微观层面选取某个地区推进以县城为重要载体的新型城镇化建设进行个案分析，提出具体的对策。如中共河南省委党校城市发展研究部课题组分析了河南推进以县城为重要载体的城镇化建设的意义、存在问题，提出从科学谋划“一个分类”，推动县城差异化发展；着力打造“两个引擎”，增强人口吸纳能力；持续优化“三项供给”，提升县城承载能力；探索完善“四种机制”，治理县域农民进城等四个方面全力实现县域城镇化高质量发展[14]。王秀娟提出山西省要从培育特色优势产业、强化基础设施建设等，推进以县城为重要载体的新型城镇化建设[15]。韦翠萍分析了广西推进以县城为重要载体的城镇化建设的现实基础、面临的挑战，从做大做强县域特色产业、提升公共服务水平、完善市政设施体系提出了对策[16]。吴宇哲、任宇航通过对浙江省52个县城集聚发展水平的测度分析，从提供就业机会和基本公共服务保障、交通网建设缩小与上一级城市的空间距离、处理好县域集聚发展过程中开发与保护的平衡关系等三个方面，对中国中西部地区推进县城城镇化的发展提出了建议[17]。

综上所述，学者们对以县城为重要载体的新型城镇化建设主要聚焦在以县城为重要载体的新型城镇化建设的价值意义、制约因素、发展路径及一些地方的实证分析，为本研究深入探讨提供了坚实的基础。但对以县城为重要载体的新型城镇化建设研究缺乏系统性分析，更多地从县城建设角度出发，从加强县城社会治理视角进行研究的不多，以县城为重要载体的新型城镇化与乡村全面振兴协同发展的分析较少，这为进一步深入研究留下了空间。

（二）以县城为重要载体的新型城镇化建设的重要意义

1.以县城为重要载体的新型城镇化建设是城乡融合发展的重要支撑。城乡融合发展是处理好城乡关系的科学路径，而县城是促进城乡融合发展、构建新型工农城乡关系的关键支撑。县城处在“城尾乡头”的特殊空间位置，是县域的政治、经济和文化中心，是连接城市、服务乡村的承上启下的关键行政层级，具备城乡融合发展的载体和条件。加快推进以县城为重要载体的新型城镇化建设，对乡村而言，有利于辐射带动乡村发展和实现农业农村现代化，为乡村全面振兴提供更大的消费市场；对城市而言，有利于大城市解决人口数量过多的问题，起着疏散扩容作用。推进以县城为重要载体的新型城镇化建设，有利于清除城乡融合的障碍，通过完善城乡融合体制机制，推动知识、技术、资本和人才等资源要素在城乡间自由流动；有利于增强县城综合承载力，建设宜居宜业环境，不断完善县城市政设施，加强交通路网扩容升级向周边镇村延伸，依托县城的交通物流，打造一批高质量的产业园区；有利于大力发展农产品精深加工，延长产业链，发展新业态，促进一二三产业融合发展；有利于解决农村剩余劳动力就近就业问题，吸引更多农民进城落户，不断厚植城乡融合发展的基础。

2.以县城为重要载体的新型城镇化建设是扩大内需的重要引擎。当前，中国经济发展面临较大压力，寻求新的经济增长点已成为各级党委和政府的共识。在拉动中国经济增长的投资、消费和出口中，投资是经济发展的重要动力之一。通过投资，扩大需求，刺激消费，畅通循环，促进经济发展。以县城为重要载体的新型城镇化是扩大内需的重要路径。推进以县城为载体的城镇化建设既能支撑农民就地城镇化，又能通过城镇化激活庞大的内需市场，为双循环经济体系的构建提供不可或缺的内在依托与回旋空间[8]147-157。通过投资建设县城基础设施和完善公共服务，推动产业发展。因地制宜完善县城基础设施，重点补齐县城水务系统、交通系统、能源系统、数字网络系统、教育卫生系统等短板，推进以县城为重要载体的新型城镇化建设，开拓新的巨大投资空间，形成经济增长的新引擎，进而有效推动中国经济的发展。

3.以县城为重要载体的新型城镇化建设是实现人民对美好生活向往的重要保障。人民对美好生活的向往是中国共产党的奋斗目标。以县城为重要载体的新型城FSWTbdNHUn2GDxn0uuWMwA==镇化建设通过不断提供优质的公共服务和完善的基础设施建设，逐步缩小县城与城市城区的差距，有利于百姓在县城安居乐业，减少人口的外流，增强县城的人口聚集力。建设高质量的产业园区，增加就业岗位，让县城的百姓能就近上班，既能解决工作问题，又能缓解家庭压力，不断增强人民的获得感、幸福感和安全感。推进以县城为重要载体的新型城镇化建设，打造舒适的居住、就业、生活、文化娱乐等环境，提升医疗、教育、养老及社会治理等服务水平，让百姓在县城就能享受城市的物质文明、精神文明和生态文明成果。

二、广西推进以县城为重要载体的新型城镇化建设的实践和面临的困境

近年来，广西对以县城为重要载体的新型城镇化建设进行了积极的探索，取得了较好的发展，有效地扩大内需，成为经济增长的新引擎，促进了广西的经济发展和社会稳定。

（一）广西推进以县城为重要载体的新型城镇化建设的实践

1.强化制度设计。广西出台了《广西加快县城基础设施改造建设推进以县城为重要载体的城镇化建设的实施方案（2023—2025年）》《广西全面统筹和加强城镇市政基础设施建设与融资工作助力新型城镇化高质量发展三年行动方案》《广西壮族自治区发展和改革委员会关于开展自治区级县城新型城镇化建设示范工作的通知》等文件，为高标准推进以县城为重要载体的新型城镇化建设明确了路径。

2.推动县域经济高质量发展。广西制定了《广西县域经济高质量发展“十四五”规划》《广西加快县域经济高质量发展三年攻坚行动方案（2021—2023年）》《广西支持县域经济高质量发展的若干政策》等纲领性文件，定期召开县域经济发展大会，有效指导县域经济发展。在强化改革促发展的理念，加大招商引资力度，培育壮大主导产业，注重延链补链强链，聚力重点项目建设，大力推进特色立县、工业强县、农业稳县、服务业兴县、城乡融合惠县、生态美县“六大行动”中，不断提升县域经济发展活力和综合竞争力。《中国县域发展监测报告2023》显示，平果市、北流市、桂平市、合浦县、田东县、平南县和浦北县7个县（市）入选“2023年中国西部地区综合竞争力百强县市”称号[18]。

3.推动县域特色产业提质升级。广西根据县（市）的功能特征，划分为重点开发县、农产品主产县和重点生态功能县，鼓励各县（市）立足资源禀赋和产业基础，注重错位发展和差异化发展，集中力量主攻1～2个优势突出、成长性好、带动力强的主导产业，推动县域经济特色化、特色经济产业化发展，形成“一县一拳头产业”和县域特色产业集群。2023年，广西第一产业增加值为4468.18亿元，占地区生产总值的比重为16.4%，对经济增长的贡献率为19.5%[19]。甘蔗、水果、桑蚕等优势特色农产品产量稳居全国第一。县域新型工业化深入推进，农副食品加工、木材加工等一批特色鲜明的产业集群初步形成，重要农产品加工转化率持续提高，重点县域工业园区集聚力承载力显著提升。特色旅游等现代服务业蓬勃发展，电子商务、冷链物流、健康养生养老等新业态新产业不断涌现。

4.提高县城基础设施及公共服务水平。广西县城基础设施与常住人口规模的匹配逐步向合理优化发展。县城综合交通条件进一步改善，实现了县县通高速公路，畅通对外连接通道。县城道路及街巷得到较好地建设，县城市政道路与干线公路有效衔接。县城污水垃圾处理能力不断提升，实施污水处理提质增效工程，不断完善污水管网，以垃圾焚烧设施为重点推进了垃圾处理设施建设。推动分级诊疗制度建设，实施远程医疗“县县通”工程，该工程覆盖多家二级及以上医院，较多公立医院与基层医疗卫生机构建立远程医疗服务。大力推进强师惠师计划，改善县域中小学办学条件，不断消除普通高中“大班额”现象，开展县域内校长和教师的交流与轮岗。县域图书馆藏书日益丰富，不断满足百姓精神文化的需求。

（二）广西以县城为重要载体的新型城镇化建设面临的困境

1.以县城为重要载体的新型城镇化建设的发展规划相对滞后。一方面，高质量的规划较少，城乡统筹谋划不足。部分县（市）的建设发展规划定位不够精准，功能布局不够合理。县城建设与乡村发展统筹谋划不足，两者的规划衔接性不够强，对县城建设的重点领域、保障措施、组织实施方式等没有明确的实施意见。另一方面，部分县（市）建设发展的思路不够清晰，对人口、产业等方面的定位没有深入地思考，产业集聚与人口集聚不同步，导致少部分县（市）的新城区出现了“空心化”现象。

2.新型城镇化建设的辐射带动作用不充分。县城有着诸多的优势，但是部分的县（市）发展相对滞后，综合承载力有限，辐射带动能力不强。主要表现为：一是经济体量小，一般公共预算收入较低；二是县城吸引农民进县城落户能力不强，人口聚集缓慢；三是县城的产业带动能力较弱，部分县城没有形成有竞争力的特色产业体系，农产品加工率低，联农带农的能力不足。

3.县城基础设施不够完善。广西部分县城基础设施相对陈旧，道路、水、电、气、网等基础设施还有待提升。一是道路的通达能力还不够强。县城没有形成便捷高效的路网，断头路、胡同路较多，县城路网没有更好地向其他乡镇或农村延伸，部分道路等级较低。尽管县县通了高速，但是部分高速出口离县城较远，道路便捷性不高，通达能力不强。部分县（市）的公路里程较短，路网布局不够密集便捷。二是水电气网供给率还不够高。部分县城还存在断水、断电、断气和断网的时间相对较长的情况。部分县城的老旧小区存在水压不稳、网络缓慢、天然气管网没有延伸的情况。

4.公共服务供给不足。广西部分县城的公共服务水平较低，无论是供给的数量还是质量，都还有很大的提升空间。一是学校数量不足。县城的中小学、幼儿园的数量少，学位数量没能满足群众的入学需求。部分学校的师资配比没达到国家要求，还存在着大班教学或者一名教师讲授多门课程的现象。由于财政资金不足，一些在建学校的进度缓慢，存在停工和延时交付的情况。二是县域公共图书馆的藏书量较少和社会工作机构提供住宿的床位数量少。三是县域医疗卫生机构床位数和执业（助理）医师人数相对较少。县域的医疗卫生机构床位相对紧张，存在病患者排队等候住院的情况。

三、广西加快推进以县城为重要载体的新型城镇化建设的路径

广西要充分挖掘县城的潜力，不断提升县城综合承载能力，注重以县城为重要载体的新型城镇化与乡村全面振兴协同发展，创新做实县城建设发展规划、人口聚集、产业发展、基础设施、公共服务及社会治理等工作，把县城打造成城乡融合的重要载体，推动经济社会高质量发展。

（一）做好县城建设的发展规划

1.对县城进行科学分类。县城科学定位，对县城发展至关重要。根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》要求，建议把广西的县城划分为大城市周边的县城、专业功能的县城、农产品产区的县城、重点生态功能区的县城、人口流失的县城等类型。加快推进以县城为重要载体的新型城镇化建设，必须立足县城的资源优势、承载能力、区位条件、产业基础、功能定位，对县城进行精准分类。只有做到精准分类，制定县城建设发展规划才有更强的针对性。

2.做好县城建设发展规划，并与乡村全面振兴规划衔接。县城建设要规划先行，以规划作为建设发展的重要依据。广西依据中央文件中关于“一县一策”的要求，及时编制县（市）县城建设方案，对县城建设的重点、保障措施、组织实施等提出明确要求。对县城的产业园区、居民生活区、商业区等进行合理的规划，并配套好相关设施。大力推进县城产业发展规划、县城建设规划和土地利用规划的“三规合一”发展，增强规划的协同性，强化一张蓝图绘到底的意识，久久为功。做好以县城为重要载体的新型城镇化建设规划与乡村全面振兴规划的有效衔接，重点做好国家乡村振兴重点帮扶县、自治区乡村振兴重点帮扶县等县（市）的新型城镇化建设规划与乡村全面振兴的规划衔接，尊重差异性，又要统筹好耦合性和相通性，促进县（市）、乡（镇）、村（社区）等基础设施和公共服务的衔接，推动县城与乡村的深度融合。规划编制完成后要将规划上升到法规或制度的层面，提高规划的约束力、持久性、协调性和体系性[20]。

（二）加快促进农村人口向县城聚集

1.大力鼓励县域农民到县城购房居住。具备一定量的人口，是推进以县城为重要载体的新型城镇化建设的必然要求。通过完善基础设施和提供良好的公共服务吸引农业人口到县城安家落户，或者通过提供充足的就业岗位，增强农民进城落户的意愿。尽快缩小户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距，最终实现“两率”并轨，使农业转移人口能够同等享受城镇公共服务[21]。建议出台优惠政策给予农民适当住房补贴，缓解农民进入县城落户的经济压力。建议选取部分人口数量多、基础设施好的县城作为试点，可以考虑在横州市横州镇、博白县博白镇和鹿寨县鹿寨镇等率先探索，形成经验模式之后，再大范围地推广，提升对农民进县城落户的吸引力。

2.大力吸引县域外的城镇人口到县城居住和创业。随着大城市就业竞争和生活压力越来越大，特别是县城基础设施和公共服务的不断提升，吸引了很多在大城市创业或居住的人员到县城居住。要做好回乡创业人员、大学毕业生和退休人员等群体落户县城的服务工作，让他们放心、安心地在县城创业和居住。

（三）增强产业的辐射带动能力

1.依托优势，提升产业支撑能力。广西县城要根据当地特色产业，做大做强特色产业。宜工则工，宜农则农，宜游则游，不断延长产业链，提升价值链，打造品牌，切实发挥联农带农富农的作用。要主动有序承接大城市产业转移，促进本地产业优化升级，如在鹿寨县鹿寨镇、宾阳县宾州镇、平果市马头镇做好承接产业转移和升级。发展优势明显、带动农业农村能力强、就业容量大的产业，重点做好横州市的茉莉花、融安县的金桔、苍梧县的六堡茶、永福县的罗汉果和田东县的芒果等优势特色农产品发展。统筹培育本地产业和承接外部产业转移，积极打造特色产业集群，推动县城与乡村产业分工和上下游产业链空间布局的优化与升级。实施农产品加工业提升行动，推进特色农产品的精深加工，在县城周边建设工业园区或农产品深加工区，打造工业品和农产品分拨中转地。

2.搭建平台，优化产业发展机制。支持平果市、大新县、鹿寨县、富川瑶族自治县、藤县、平南县、北流市等一批发展潜力较大的工业经济强县（市），按照“强龙头、补链条、聚集群”思路，以县城产业园区为载体，承接一批重大项目。吸引上下游配套产业入驻，引导工业集聚发展，培育壮大特色产业。大力招商引资，通过税收、用地、水电等优惠政策，吸引产业落户县城，重点引进劳动密集型企业。完善企业培育机制，每个县（市）遴选1～2家重点企业，集中力量打造一批产业关联度大、具有生态主导力和核心竞争力的龙头企业。

（四）不断完善县城的基础设施

1.加强县城路网的建设。完善市政交通设施，对广西70个县城的道路进行升级改造，打通断头路和梗阻路，优化市政道路、停车系统、公路客运站、公共交通场站和公共充换电设施。重点做好三江侗族自治县、都安瑶族自治县、田林县、昭平县、宁明县、龙州县、东兴市、凭祥市等县（市）县城路网建设，对其扩容提级，方便居民出行。大力推进县城路网向乡（镇）、村（社区）延伸，及时升级提档，持续完善“四好农村路”建设，提高道路的通达能力和安全性。主动对接城市的路网，对宾阳县到南宁市、柳城县到柳州市、阳朔县到桂林市等的路网提质扩容，实现一个小时经济圈，提高衔接大城市路网的密集度，更好地接收城市资金、信息、人才的辐射，进而推动县城的快速发展。

2.做好水电气网供给的升级。重点做好边境县城和喀斯特地貌县城的供水保障，对县城的水网升级改造，确保老旧小区居民用水的稳定。依托县城饮水泵站的优势，适当铺管向周边镇、村供水，共享资源。强化电力的供给，优化电价，错峰用电，保障居民生活和工业用电。对老旧小区的电网升级改造，确保电压稳定和用电的安全。有条件的县城可以开通天然气，布局管网，给居民提供清洁能源，降低污染。对还在使用液化气的县城，优化布局供气站。加强网络建设，提高网速，提升公共区域信号的覆盖面，降低网络资费，让居民享受到网络带来的便捷生活。

（五）努力提高县城公共服务水平

1.重视发展县城的教育事业。科学布局县城的中小学及幼儿园。建设现代化、信息化的校园，配备充足、素质高的教师，满足人民群众的教育需求。依托广西师范大学、南宁师范大学等师范院校培育优秀教育人才，提升广西基础教育的软实力。借助名校名师工作室，实现优质教育资源共享。大力引进高层次师范类毕业生，壮大教师队伍。开展骨干教师培训活动，提升教师教学技能。

2.不断提高医疗服务水平。牢固树立方便群众就医的原则，积极构建县级医院—县城所在地的乡镇卫生院（所）—村（社区）诊所三级医疗体系，做到小病不出村（社区）、大病及时救治。各县根据人口规模和实际需要，适当增加医疗床位，积极培养全科医生，不断提高医生医疗诊断水平，解决好患者多与医生不足的矛盾。推进县域医共体建设，借助优质医疗资源，采用远程诊断，让县城的百姓就地也能享受到更好的优质医疗资源。

3.加强就业指导和帮扶。依托县城的农业产业园区和工业园区建设，为更多的居民提供就业岗位。相关部门或者产业园区及时推送岗位信息，切实做到就业岗位需求和供给的有效匹配。积极开展“春风行动”“就业援助月”“就业集市”等专场招聘会，把现场招聘会开到乡镇，拓宽就业渠道，切实解决群众就业问题。

4.丰富养老服务供给内容。为了更好地应对人口老龄化、解决老年人养老的问题，各级党委、政府要细化应对措施，适度扩建养老院。积极引导社会资本参与养老机构的建设，提供差别化服务，满足不同层次人员的养老需求，解决好老有所养的问题。

（六）提升县城社会治理效能

1.增强数字化治理的能力。加快治理方式的数字化改革，充分发挥大数据的作用，持续提升县城政务服务中心的数字化政务服务能力。推行智能审批，拓展自助办理、线上办理。不断完善“互联网+政务服务”体系，推动部门信息数据互通，加强政务服务线上线下融合互通，实现政务服务“一网通办、异地可办、掌上即办”“让数据多跑腿、群众少跑路”。完善“天网”系统，提高“天网”的密度，在重要路段和场所安装高清摄像头，推进治理数字化、智能化建设。对县城人流密集的街道、商场、汽车站等公共场所进行大数据分析，出现人流拥挤时，相关部门能够及时疏导，确保交通安全和畅通。

2.加强网格化治理。以德治、自治、法治为基础，充分发挥基层党组织和社会自治组织参与社会治理的作用，增强居民参与社会治理的意识，共同建设美丽和谐的县城。创新县城治理方式，坚持和发展新时代“枫桥经验”，以县城的治理优势带动乡村治理，提高县城带动乡村一体化发展的能力和水平。完善乡镇（街道）—村（社区）—楼栋（小组）的三级网格化治理体系，提升社区和物业公司参与社会治理的能力，确保有问题能够及时处理，做到小事不出村（社区）。警力下沉到村（社区），网格内配备充足警力，及时排查各种风险源，震慑各种违法犯罪行为，有效应对各种突发事件，保障人民群众的生命和财产安全。

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责任编辑陈巍