构建中小企业法治化融资环境的路径选择

摘 要：中小企业融资难是影响中小企业高质量发展的瓶颈问题。文章从直接融资和间接融资两方面分析了其法治化融资环境存在的问题，间接融资包括专门金融规制法律缺乏，政府服务配套不到位、监管不力，以及司法层面对融资双方权益保护不到位；直接融资的三四板衔接联动不畅、民间借贷乱象等问题，并给出了构建中小企业法制化融资环境的建议。

关键词：中小企业融资；融资环境；法治化

中图分类号：F832.4 文献标识码：A 文章编号：1005-6432（2024）28-0035-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.28.008

1 引言

随着中国市场经济体制的建立，民营经济迎来发展的春天，民营中小企业蓬勃发展，并日益成为经济发展的中流砥柱。灾后疫情时代，各国经济发展速度放缓，经济下行趋势明显，鉴于中小企业在促进就业、提高经济效率、增强经济活力、助力经济高质量发展等多方面的重要作用，解决中小企业发展的瓶颈——融资难问题，理应成为政府干预经济和优化治理的重要议题。

中国政府致力于改善营商环境，并取得了良好效果。但对于中小企业的发展而言，与大企业相异之处在于其营商环境中的痛点：融资环境的相对恶劣。这也是世界各国中小企业发展面临的共同难题。探索从法治化角度改善中小企业的融资环境，一定程度上缓解其融资难的问题，以期提高中小企业的持续经营能力，增强经济发展的韧性，是文章的立意初衷。

2 我国中小企业融资环境的法治化现状及存在的问题

企业融资又称企业的资金融通，指企业的资金融入，分为两种类型：内源融资和外源融资。内源融资是来源于企业内部的融资，通常指企业内部的积累，包括所有者投入、留存利润、折旧和职工集资。外源融资是来源于企业外部的融资，包括直接融资的股权融资、债券融资和民间借贷，以及间接融资的金融机构贷款。

根据企业金融成长周期理论，在中小企业初创期，外源融资受企业财务会计制度尚不健全、无抵押资产等因素影响较大，基本只能依赖自主性的原始出资或者收益留存。此后，企业业务量逐渐增加，资金的需求量越来越大，加上中小企业产品的市场占有率低，没有大企业的垄断优势，一旦经济环境有变，中小企业易出现存货积压和应收账款周转率下降，对外源融资的依赖度相比大企业会更高。故文章研究中小企业融资环境的法治化，主要是针对外源融资。

2.1 中小企业间接融资环境的法治化现状及问题

贷款难、贷款贵是中小企业间接融资现状的典型特征。从立法、执法、司法三个层次来看，融资环境法治化构建均有一定成效，但离缓解融资瓶颈问题还有不小差距。

2.1.1 从立法角度来看，间接融资的法律制度及体系构建尚待完善

第一，我国没有规制中小企业融资的专门法律。在法律这一效力位阶，仅有一部2002年颁布并于2017年修订的《中小企业促进法》，该法在总则部分明确了立法目的：“改善中小企业经营环境，保障中小企业公平参与市场竞争，维护中小企业合法权益，支持中小企业创业创新，促进中小企业健康发展，扩大城乡就业，发挥中小企业在国民经济和社会发展中的重要作用”，并在分则中设专章规定了“融资促进”，对政府、中央银行、金融机构等各类主体在中小企业融资促进方面的职责以及普惠金融体系、多层次资本市场、融资担保、征信系统建设等做了原则性规定，这些原则为中央政府宏观指导和协调、地方政府制定具体措施提供了纲领性意见，确立了营造中小企业平等、公平的融资环境的总基调。遗憾的是，本法也仅限于原则性规定，没有融资促进的具体制度设计，也没有明确中小企业融资促进的主管部门和协调机制。因此，中小企业在间接融资方式下遭遇的银行“惜贷怯贷”、借款成本高、融资渠道窄等问题，缺乏进行规制的依据。

第二，现有的《商业银行法》中没有针对中小企业贷款融资的专门规定；在商业银行组织建构上，也没有明确建立针对中小企业的事务部的规定；更没有商业银行与中小企业建立稳定合作监督关系的主办银行制度设定［1］。总体来说，《中小企业促进法》第十三条规定的“金融机构应当发挥服务实体经济的功能，高效、公平地服务中小企业”并未在该法中得到体现。

第三，与中小企业融资密切相关的金融中介服务机构缺少必要的法律规制依据。担保公司和资信评级机构在银行和中小企业的间接融资关系里发挥重要作用，既能以其信息优势助力中小企业融资，又能一定程度降低银行的贷款风险，但这类机构的法律地位未得到重视。废止前的《担保法》和现在的《民法典》在融资担保方面，规定的都是担保的具体规则，对于担保公司这一中介机构的法律地位未涉及，法律层面的扶持制度当然更是空白。既然没有法律地位的确认，也就无法明确法律监管［2］。所以，担保和资信评级行业乱象丛生，不能发挥其在中小企业融资中的缓冲作用。

2.1.2 从政府行政执法角度看，中小企业间接融资领域，政府服务与监督职能的行使还有很大完善空间

第一，间接融资服务配套建设不足。中小企业因为经营、财务、治理结构、企业资产等多方面的特殊性，面临贷款难问题。表现在：①经营风险较高。中小企业规模小，产品结构单一。除科技型中小企业外，其他中小企业技术含量低，以劳动密集型为主。利润水平较低，抵御风险和应对经济环境变化的能力较弱。②信息不对称。中小企业往往缺乏足够的财务资料和财务能力，信息披露不如大型企业透明，信息难以被公开和准确披露，影响贷款银行评估风险。③治理结构混乱。中小企业多为家族控股，所有权和经营权不分，企业债权人利益难以保障。④无力担保。中小企业往往无法提供满足银行贷款要求的重资产抵押物。⑤评级机构关注度低。对于中小企业的评级关注度低，导致其信用评级呈空白。⑥中小企业借款的特点是资金需求频繁，单次规模小，相对于大企业的规模借款，难以让银行节省成本。因此，基于成本与风险的考虑，银行要求中小企业支付更高的借款成本或直接对其拒贷。以上表明，单靠金融市场自发配置资金资源的机制已经失效，出现了市场失灵，需要政府这只“看得见的手”有针对性地进行干预。政府对市场干预的结果应是风险分散或共担、银行贷款成本的降低，对于融资双方来说是获得了配套服务及其带来的利益。而这些服务目前比较欠缺。

第二，未建立专门为中小企业提供贷款服务的金融机构。如上文所述，中小企业的特殊性决定了在原有商业银行体系内设立专门的中小企业事务部或设立专门服务中小企业的金融机构的必要性。

第三，对非正规金融机构缺乏有效的监管机制。在目前金融体制下，一般将小额贷款公司、融资担保公司、典当行、消费金融公司等划归非正规金融机构。2008年，中国启动小额贷款公司试点，并发布《关于小额贷款公司试点的指导意见》，将小额贷款公司贷款业务限制在“三农贷”范围内，实行有上限的利率自由浮动。经过十几年的发展，小额贷款公司已成为普惠金融体系的一部分，在服务“三农”、中小企业方面，尤其是没有合格抵押物、急需资金和被其他金融机构排斥的小农企业方面发挥了重要作用。但是小额贷款公司的发展也出现了不少问题，比如暴力催收、非法集资、高利贷等违法行为。2021年12月，中国人民银行发布《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》，赋予了地方金融监管机构对小额贷款公司的监管权限，各地跟进颁布了相应的地方性法规。但从非正规金融整体来看，监管体系混乱，多头监管，使得最贴近中小企业的贷款机构的风险难以防范。

2.1.3 司法对融资双方的权益保障不够

在中小企业融资关系里，司法是保障融资公平的最后一道防线。目前在司法实践中，对于双方的权益保障都存在不足。

一方面，对于中小企业不公平的金融借贷纠纷裁判案例不少，比如银行滥用不安抗辩权解除借款合同或者违反普惠小额贷款政策以中小企业经营问题为由要求提前还贷，得到了法院的支持；对中小企业提出的银行变相收取高利息的异议，法院以民法意思自治原则为据而不予采纳等。

另一方面，对贷款银行金融债权保障也不够，比如借贷纠纷案件办案周期长，执行力度不够；中小企业破产清算程序过长、破产费用过高，导致银行作为债权人最后能获得清偿的资金过少。贷款银行的债权得不到有效保护，势必影响银行向中小企业放贷的积极性。

2.1.4 其他

法治化是个系统工程，除涉及上述立法、执法、司法之外，还涉及政府、市场乃至社会等多主体。在中小企业间接融资领域，社会信用法治的建设就是这样一个系统工程。目前，这方面的建设也是滞后的。

2.2 中小企业直接融资环境的法治化现状及问题

首先，股权融资方面，已有《公司法》《证券法》等法律及配套的行政法规、规章等较完善的立法，配以上交所、深交所、北交所三大交易系统，逐步建立了由主板、二板、新三板和区域性股权交易市场（四版）组成的多层次资本市场体系。

但《公司法》《证券法》和股票发行上市的相关法规对公司公开发行股票筹资的资格和条件有较高要求，对于上交所主板和深交所中小板，大量中小微企业无法企及；创业板对公司规模和盈利能力降低了要求，但主要服务于新兴产业、高科技产业。科创板对于确有高科技属性的公司进一步放宽了盈利要求，能解决小部分科技型中小企业直接融资的问题，但这两个二板市场并没有为大多数非科技类中小微企业提供融资渠道。新三板，即全国中小企业股份转让系统，主要为创新型、创业型、成长型中小微企业服务，根据交易的企业不同，分为基础层、创新层和精选层。在新三板挂牌，经济财务上不设置限制条件，这无疑给无法在主板和二板融资的中小企业创造了融资机会。从2019至2023年，新三板经历了系列改革，通过扩大合格投资者范围、增加交易频率和交易方式提高了市场流动性和交易活跃度，并设置了“进层”“降层”机制。2021年发行方式改革，允许精选层公司向不特定合格投资者公开发行，也可以向特定对象发行。发行机制也更为灵活，向特定对象发行不强制保荐承销，同时引入了授权发行、自办发行等机制，降低中小企业融资成本。北交所设立后，精选层直接平移北交所交易，使得精选层公司变成了公众公司。2023年，证监会对新三板挂牌条件、挂牌程序、信息披露等制度进一步完善，在挂牌条件上兼顾不同成长阶段、经营规模、盈利水平企业特点及监管经验，摒弃“一刀切”的财务指标，制定更贴合初创企业需求的五套多元化财务标准，并为各类型中小企业准入创造了条件，体现了多元性、包容性、渐进性，与创新层进层条件、北交所上市条件更加契合。同时，将北交所“转板”提上日程。2023年9月1日，《中国证监会关于高质量建设北京证券交易所的意见》提出：“稳妥有序推进北交所上市公司转板”，并对北交所上市公司转板形成有序化、规范化、常态化安排。这些举措对中小企业通过新三板直接融资以及后续获得持续融资提供了制度保障。四板市场目前各地监管标准不一，市场秩序亟待改善，与新三板的衔接和联动也还未启动。

其次，债券融资同样存在上述发行门槛高的问题，限于篇幅，此处不再赘述。

最后，民间借贷活跃。原因在于现代信用体系或金融体系还无法满足中小企业融资要求。民间借贷历史悠久，但乱象丛生也是不容忽视的事实。2020年8月，最高法发布司法解释：民间借贷利率司法保护上限以央行授权全国银行间同业拆借中心每月20日发布的一年期贷款市场报价利率（LPR）的4倍为标准，取代原规定中“以24%和36%为基准的两线三区”的规定，大幅降低民间借贷利率的司法保护上限，促进民间借贷利率逐步与我国经济发展的实际水平相适应。但实践中，寄生于金融机构的“影子银行”一直存在，事实上的高利贷也从未消失，中小企业民间借贷的成本一直居高不下。

3 构建中小企业法治化融资环境的路径选择

3.1 拓宽间接融资渠道

3.1.1 完善中小企业间接融资立法

在严格执行《中小企业促进法》的基础上，构建符合《中小企业促进法》框架和原则的中小企业融资法律体系。这一体系中应包含法律、行政法规、部门规章、地方性法规和规章多层次位阶的规范性文件，可考虑将中小企业融资法作为单行法律，再逐步制定配套的行政法规和规章，从而将政策性金融机构和制度、专门为中小企业服务的中小金融机构和制度、政府基金、担保和征信体系等全部纳入立法规制，并将部分已经实施并取得成效的金融政策纳入这一体系。

3.1.2 完善中小企业间接融资配套服务

第一，建立中小企业融资的风险补偿基金，采用政府主导、银行参与、市场化运作的模式来运行。鉴于目前我国已存在一些地方政府基金，可考虑地方政府、商业银行、社会力量共同出资设立基金池，中央政府提供一定额度的财政补贴，设立专门的基金运营和托管机构，在中小企业无力偿还借款时用基金池资金支付，建立地方政府、贷款银行、社会力量风险共担机制，从而降低银行的风险，解除其后顾之忧，提高银行放贷积极性。同时，该机制保障的中小企业，要设立约束机制，对于不诚信不守法的企业要建立黑名单，降低其信用评级，取消其资格或减少补偿比例。

第二，建立政策性金融机构，优化中小企业间接融资环境。可借鉴国内外比较成熟的制度，建立全国性的政策性金融机构。比如，日本政策金融公库（以下简称“日本公库”）制度。该机构是日本政府独资金融股份公司，旨在对传统金融机构的服务进行补充和完备。日本公库中的中小企业事务部，对全国的中小企业提供长期贷款，对信用保证协会的直保提供再担保，并提供资产证券化和对中小企业和地方保证协会的融资配套服务［3］。1994年，中国组建了国开行、中国进出口银行、中国农业发展银行三家政策性银行，贯彻自主经营和保本微利的原则，资金来源于财政拨付和发行金融债券［4］。三家银行分别在保障国家重大基础设施和产业建设、扩大资本性货物出口、“三农”支持上做出了重大贡献。中小企业融资领域，可借鉴这些经验，建立类似的政策性金融机构（以下称再担保机构），提供对中小企业的长期融资和对信用直保机构的再担保。并以此为基础建立全国信用担保体系，再担保机构分担信用直保机构的代偿损失。具体规则：信用直保机构将收取的担保费用的40%～50%上交给该机构，一旦被担保的中小企业违约，该机构对直保机构代偿金额的70%～80%予以补偿。同时，设立信用担保行业的全国性监管机构。

第三，在原来商业银行体系内增加中小企业事务部，或者建立专门服务中小企业融资的中小金融机构，服务于中小企业的中短期融资。并在立法中明确其业务范围及权限、更高容忍度的坏账率和区别于一般商业银行贷款业务的风控、融资优惠、利率、政府支持、绩效考核等制度，使得该机构能够更加灵活、积极、有保障地为中小企业提供高效的融资服务。

第四，建立信用担保体系和全国性的中小企业信用数据库。一方面，规范原有担保公司，将其定性为商业性担保公司；另一方面，在政策性再担保机构之下设置各地方直保机构，将其定性为政策性担保公司。两类公司分类监管。对于政策性地方直保机构，要提供持续的支持。其一，资本金补充。中央财政出资、金融机构捐资和自身累计收益共同构成其资金来源。其二，财政补贴，包括代偿补偿、中小企业担保专项补助等。其三，对直保机构采取免税政策，并允许金融机构对直保机构的捐资可以在税前扣除。其四，低息贷款。再担保机构对直保机构提供低息贷款，直保机构可将款项存入合作的商业银行，按法定比例放大，以杠杆效应撬动合作银行发放担保贷款［5］。另外，加强风控管理，可尝试开设银担责任共享制度，直保机构与合作银行按照八二比例共同承担担保贷款的违约损失风险。中小企业违约后，损失的八成由直保机构承担，两成由合作银行承担。直保机构承担的70%～80%又由再担保机构予以补偿。同时，要建立中小企业信用数据库，直保机构以此为依据对企业信用进行分析和评估，设定客户准入条件。

3.2 进一步畅通直接融资渠道

其一，在原来新三板制度设计基础上，进一步完善“四板”与新三板的衔接和联动机制，规范北交所转板机制。其二，进一步加强对民间借贷的立法和监管。杜绝影子银行的隐蔽高利贷，将高院司法解释的利率限制落到实处。

3.3 司法与共治

在司法领域进行送达、执行等改革，使中小企业融资各参与主体的权益得到保障，并在全社会逐步建立诚实守信、珍视信用的社会风气和环境。

参考文献：

［1］杨林瑞，尹良培.中小企业融资问题的法律研究［J］.中国法学，2003（3）：117-126.

［2］王靖然.中小企业融资环境的法治化构建［D］.上海：上海师范大学，2022.

［3］陈琳，秦默.日本政策金融公库建设启示［J］.中国金融，2020（23）：83-84.

［4］黄达，张杰.金融学［M］.5版.北京：中国人民大学出版社，2023：125.

［5］刘宝军，李嘉缘.日本信用担保体系发展对我国的启示［J］.中国财政，2020（13）：56-58.

［基金项目］广东海洋大学2019年校级人文社科项目“‘金融活’视角下中小企业融资体系构建的路径选择与法制协同研究”（项目编号：C19090）的阶段性成果。

［作者简介］胡兴艳（1976—），女，汉族，湖北宜昌人，中南财经政法大学法学硕士，广东海洋大学经济学院讲师，研究方向：经济法、金融学。