《档案行政处罚程序规定》的主要内容和时代意义及相关问题探讨

摘要：《档案行政处罚程序规定》（国家档案局令第20号）的发布与实施，是我国档案治理体系建设的一项重要成就。本文介绍和说明了其主要内容，分析了其主要特点和时代意义，探讨了如何按照档案治理的本质要求进一步规范档案主管部门行政处罚行为的问题。

关键词：档案部门规章 档案行政处罚 档案行政处罚程序

Abstract：The promulgation and implementa？ tion of the Provisions on Administrative Punish？ ment Procedures for Archives （Decree No. 20 of the State Archives Administration） is an impor？ tant achievement in the construction of the ar？ chives governance system in China. This paper introduces and explains its main content， analyz？ es its main characteristics and significance， and probes into how to further standardize the admin？ istrative punishment behavior of the archives ad？ ministrative department according to the es？ sence of archives management.

Keywords：Archives department regulations； Administrative punishment for archives；Archives administrative penalty procedure

2023年2月15日，国家档案局公布了《档案行政处罚程序规定》（以下简称《规定》），已于2023年4月1日起施行。[1]以习近平法治思想为指导，加强《规定》实施，对建立高效的档案法治实施体系，提升档案治理能力，进一步规范我国档案行政处罚程序，有效保障、监督档案主管部门依法实施行政处罚，切实保护公民、法人或其他组织的合法权益，均具有重要的时代意义。本文将在介绍和分析《规定》主要内容的基础上，深入说明其主要特点、时代意义，并对相关问题进行探讨。

一、《规定》的主要内容

《规定》共分5章42条。下面分别介绍和分析各章的主要内容。

（一）第一章“总则”[2]部分

这部分共7个法条，规定了制定《规定》的目的、法律依据、适用范围，行政处罚应遵循的基本原则和要求，档案主管部门应注意建立健全的工作制度，档案主管部门及其工作人员的保密责任，上级档案主管部门对下级档案主管部门应承担的监督责任等。

档案行政处罚的程序得以规范，行政处罚的执法主体行为得以保障与监督，行政相对人的合法权益得以保护，都离不开必要的法规制度条件。正是出于此原因，依据《中华人民共和国行政处罚法》[3]（以下简称《处罚法》）及相关法律法规制定的《规定》，才得以顺利出台并发布施行。《规定》是档案主管部门依法公平、公开地实施行政处罚的行为准则。它对案件相对人依法应当享有的陈述、申辩、申请复议、提起诉讼等权利，以及应当依法承担的民事责任、行政和刑事处罚后果等，均作出了明确规定。

实施《规定》应遵循的具体原则包括：（1）教育与处罚相结合。该原则要求通过行政处罚，纠正违法违规行为，必须将处罚和教育有机地结合起来，教育和引导行政相对人自觉守法。（2）定案证据事实清楚、真实合法。（3）适用法律法规依据正确、程序合规。（4）处罚适当。这一原则要求，处罚应与违法行为的情形及其对社会的危害程度对等。

《规定》要求档案主管部门应注意建立健全各项相关的管理制度。其中包括：公示、执法全程记录、重大执法决定合规性审核和回避制度等。其制度设计目标是为了提高档案行政执法效率，避免因执法主体与被查案件存在利害关系等人为因素而影响执法活动的公正性。同时，《规定》还要求档案主管部门应加强档案行政执法的信息化建设工作。

为避免档案主管部门及其工作人员（以下简称“档案执法主体”）违反国家《保密法》等法律法规的保密规定，《规定》还对执法主体在处罚过程中所了解的保密事项，提出了保守秘密的要求。此外，为从整体上保证行政处罚的公正性，《规定》还确立了自上而下的档案行政监督责任制度。

（二）第二章“管辖和适用”[4]部分

该部分共8个法条。其内容主要规定了档案违法行为的管辖主体及其组织分工与协作要求；规定了档案主管部门实施行政处罚时，适用法律法规的基本要求。

1.档案违法行为的管辖主体。《规定》要求档案行政处罚行为的管辖主体是违法案件发生地的档案主管部门。同时，考虑到国家有关法规文件中也有相关的管辖授权规定，所以为避免与之发生矛盾和冲突，《规定》明确了“从其规定”的要求。具体要求是：国家级档案执法主体（国家档案局政策法规司）依法管辖中央和国家级机关、企业事业单位与全国性社团组织的档案违法案件，以及国内重特大或复杂的档案违法案件。省级档案执法主体，依其法定职能和属地管理原则，在考虑违法案件发生地、案件复核制度、社会影响力等因素的前提下，分层级（省、市、县级）、分行政区域确定具体的管辖主体。出现案件管辖权交叉问题时，《规定》要求按“先立先管”的方式处理。存在管辖权有争议时，《规定》要求争议双方应在7个工作日内通过协商方式来解决。如不能协商解决，则应由上级档案主管部门行使指定权予以解决。《规定》要求有关档案执法主体应采取移送方式来处理的两种特定情形是：一是不属于本部门管辖权限范围内的案件；二是涉嫌犯罪的案件，要向司法机关移送，并追究违法相对人的责任。

2.档案违法行为的法规适用。《规定》作出的法规适用情形包括：（1）责令改正与整改。所谓责令改正是要求违法案件当事人（以下简称“相对人”）停止现有的档案违法行为，并在规定期限内予以改正，使档案工作恢复到合法合规状态。所谓责令整改是要求相对人在规定的期限内整顿和改正违法行为，以消除这些行为可能带来的档案工作风险与危害。（2）依法退赔和没收违法所得。（3）除法律另有规定的外，在两年内没有被发现的档案违法行为，档案执法主体不再进行处罚。（4）处罚的基准是相对人违法行为发生时已有的规范性文件。但行政处罚决定形成时，如原规范性文件已被修改、废止，而新的规范性文件所规定的处罚较之原规定轻或属于可免于处罚的情形，应依新规执行。《规定》的这项要求体现了“新法优于旧法”的原则思想。

（三）第三章“调查和决定”[5]部分

该部分共21个法条，明确了档案违法案件调查、决定程序及相关规范要求。

1.进行案件调查与取证的程序要求。包括：（1）核查线索与立案决定。档案执法主体在规定的权责范围内对相关违法行为的线索进行核查，必须在发现相关线索或收到有关材料之日起，15个工作日内进行核查并作出立案与否的决定。如遇到特殊情况，档案执法主体负责人可行使批准权，将核查和决定立案的时限延长15个工作日。但如果法规文件还有其他规定的，则应按其规定执行。核查线索与立案决定所需时间，不包括因检测（验）、鉴定和权利人辨认（鉴别）等所花费的时间。（2）立案条件包括：1）违法行为有初步证据可以证明的；2）依法依规应进行行政处罚的；3）属县级以上档案执法主体管辖之违法行为的；4）在处罚时效期内的。（3）决定立案的违法案件，管辖主体应填写“立案审批表”。违法案件的调查处理工作应由两名以上执法人员负责。档案执法人员必须具有行政执法资格。（4）案件调查和取证要求。档案执法主体应按照“三公原则”（公平、公正、公开），依法收集和取证。执法主体如有必要时，可依法依规进行检查。（5）对执法主体和相对人的要求。档案执法主体（人数必须在两人以上）在调（检）查时，应向案件相对人主动出示执法证件，做到文明执法并尊重、保护相对人的合法权益。相对人应履行协助执法主体进行调（检）查的义务，严禁相对人拒绝或阻挠执法主体的调（检）查活动。（6）《规定》依法明确了违法案件的9种证据类型，并提出了案件证据的使用要求。（7）明确了书证、物证、视听资料、电子数据取证的一般要求与特殊要求。一般要求证据为“原件”“原物”“原始载体”。特殊要求是指获取原始证据有困难时，可采取的通过提取复制品或复制的方式取得证据的要求，如核对要求、签章要求、标注要求、附注要求等。（8）执法现场证据保全要求。执法主体对案件物品或案件发生场所检查时，有责任通知相对人到场。执法主体应通过制作现场笔录，清楚记录检查的时间、地点和事件，并由双方在现场笔录上签章。如遇相对人拒不到场、无法找到或拒绝签章等情形，执法主体应在笔录上注明，如有必要，也可邀请有关人员到场见证。（9）询问相对人与制作询问笔录的要求。执法主体可对相对人进行个别询问，并作好询问笔录。询问笔录应经过相对人核对，并允许其更正、补充笔录中的错漏之处。询问笔录如有涂改，要由相对人签章或按指纹确认。核对无误后的询问笔录，相对人要逐页签章或按指纹确认；执法主体也要在笔录上履责签名。相对人如拒绝签章、按指纹，执法主体必须在询问笔录上注明有关情况。（10）专门事项的处理要求。为了更有效查明案情，执法主体不可擅自对案件中的专门事项进行检测（验）、鉴评和认定，而应委托具有条件的机构进行，同时还要履行告知相对人专门事项的处理意见之职责。根据协助调查取证的需要，执法主体也可向有关机关单位具函请求协助取证。（11）制作违法案件调查报告的要求。在案件调查终结时，执法主体必须做好制作案件调查报告的工作，用以说明相对人的基本情况与案件的处理过程情况。

2.作出案件处罚决定的程序要求。包括：（1）案件审核。档案执法主体应依法审核案件的调查报告与案件材料。但必须注意案件的查办人不得参与法制审核。首次从事审核工作的人员，必须通过“法考”（即“国家统一法律职业资格考试”），并取得法律职业资格。（2）法制审核内容应包括：法定权限违规性审核、事实明确性审核、证据确实性审核、程序合法性审核、法律依据正当性审核、文书规范性审核、涉嫌犯罪审核、案件移送审核等。（3）审核主体必须在7个工作日（自收到审核材料之日始）内完成审核、提出审核意见。根据不同情况，可提出的审核意见包括：同意处罚意见、建议补充调查、建议改正、建议移送，以及其他意见与建议等。（4）执法主体必须书面告知相对人拟作出行政处罚的内容与缘由及其法律权利。相对人在5个工作日（自收到告知通知书后）内，有权提出陈述、申辩要求，并依法享有提出举行听证的权利。听证费用不由当事人承担。（5）处罚决定的复核程序要求。当处罚决定（拟作出的）告知案件相对人后，执法主体必须充分听取其意见，并对其提出的意见进行复核。对经复核成立的事实，执法主体必须采纳。《规定》将因相对人申辩陈述或要求听证而加重其行政处罚的行为，视为禁止行为。（6）终结案件的处罚决定主要包括：依法确定为违法的，根据具体情形予以处罚；确有违法行为，但依法可免责的，不予处罚；违法事实不成立的，不予处罚；涉嫌犯罪的，向司法机关移送；应加重行政处罚的，必须集体讨论后方可决定。此外，《规定》还对行政处罚决定书的制作与作出行政处罚决定的时限，以及宣告和送达行政处罚决定书等，提出明确要求。

（四）第四章“执行和结案”[6]部分

该部分共3个法条，规定了执法主体依法作出行政处罚决定后，案件相对人必须依法履行的义务，以及办案机构的结案要求。相对人必须在行政处罚决定书规定期内，履行处罚决定。自收到处罚决定书半月内，相对人须按指定方式缴纳罚款；因相对人经济困难需分期或延期缴纳罚款的，在申请并经档案执法主体批准后，相对人可分期或暂缓缴纳罚款。处罚决定执行完毕、依法终结执行、终止调查、依法不予行政处罚及其他应予结案等情形的案件，办案机构须在规定时限内（10个工作日）填写“结案审批表”，经执法主体负责人批准后，即可结案。案件结案的后处理工作有：按照档案管理的有关规定整理归档案件材料，并做到规范有序、材料齐全、一案一卷。

二、《规定》的主要特点、时代意义

（一）主要特点

《规定》的特点主要体现在以下几个方面：

第一，注重强调和遵循公正、公开原则，保证档案行政处罚过程的公开透明，规范和明确档案执法主体实施行政处罚的权责，并且在进行行政处罚的各个关键节点上保护相对人的合法权益。

第二，注重坚持继承与发展相结合的原则，有效践行了“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的方针，不仅保证了我国档案行政处罚工作的连续性，而且根据新时代档案行政处罚工作的需要，切实保证了各项新规的法律严整性。《规定》的前身包括1992年3月30日国家档案局发布的《档案执法监督检查工作暂行规定》（国家档案局令第4号）和2000年5月10日国家档案局公布的《档案行政处罚程序暂行规定》。这两个档案行政规章在我国档案事业的发展历史进程中，对促进我国档案法律法规的落实，规范和监督档案执法主体的行政处罚行为，保障相对人的合法权益等，均发挥了积极作用。但是，随着我国社会主义法治建设的深入发展，原来的一些规定已经难以满足档案行政执法和监督工作的需要。为此，《规定》的出台和实施，有效地增强了我国档案行政处罚程序规定方面的法律条件。

第三，注重建立和完善各项档案行政处罚工作制度，使我国档案行政处罚程序得到较为完备且规范的制度加持。如《规定》要求，档案主管部门应建立“听证制度”“取证制度”“公示制度”“执法全过程记录制度”“执法决定法制审核制度”“回避制度”“告知制度”等。这些制度的建立和落实，将有效保证我国档案行政处罚工作的公正性、透明性，并切实保障了相对人在行政处罚过程中的知情权和参与权。同时，也为各级档案执法主体结合本行政区划范围内档案行政执法和监督工作的特点，制定细化的档案行政处罚规范，提供了良好的制定设计框架。

第四，注重贯彻“无审核不处罚”的理念，明确了重大执法决定法制审核制度，确保档案行政执法决定的法律依据合法合规。从制度层面规约档案主管部门的权力滥用问题的发生，保护相对人的陈述权和申辩权。《规定》明确要求，对根据相对人陈述、申辩中提出的事实、理由和证据进行复核成立的情形，档案执法主体应重新审理，并且不得因相对人陈述、申辩而加重处罚。这保障了相对人的合法权益，防止了因相对人陈述、申辩而受到不公正对待等不良后果的出现。

第五，注重依法对档案执法人员的资质条件提出更高的条件要求。《规定》明确要求初次从事审核工作的人员，应通过国家统一法律职业资格考试，并取得法律职业资格。2018年4月28日司法部发布了《国家统一法律职业资格考试实施办法》，规定从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决的工作人员，也需要参加并通过考试。[7]

第六，注重每个案件的行政处罚工作的闭环性和程序的完整性。《规定》对档案违法线索核查、立案到结案的整个程序，以及各个主要环节的工作活动，均作出明确的闭环性程序规定。同时，对档案行政处罚程序中各个关键节点的工作时限，也作出明文规定。这些规定，不仅可以保证档案行政处罚工作的程序严整性，也可以避免工作拖延等问题的发生。

（二）时代意义

《规定》的公布与实施，对促进我国档案治理体系和治理能力的提升，进一步规范我国档案行政处罚程序，保障档案主管部门依法履责，监督档案主管部门的行政处罚行为，保护相对人依法应享受的各项权利与合法利益等，均具有重要的时代意义。具体体现在以下几个方面。

首先，《规定》的公布与实施，有利于深入落实《档案法》《处罚法》等法律法规所规定的相关禁止事项和监督事项的规范要求。我国《档案法》的第六章和第七章所规定的“监督检查”和“法律责任”事项，以及其他档案行政法规和行政规章等规范性文件所规定的需要档案主管部门监督与管控的事项，虽提出了必要的行为规范要求，但其中有的规定和要求还比较原则，依然需要通过必要的程序性、可操作的具体规范要求来保证其落实。《规定》的实施，在一定程度上填补了这方面的空白，不仅细化了对各种违法行为的处罚程序要求，而且还从工作时限、工作条件和工作注意事项等方面，依法作出更为科学可行的规定。

其次，《规定》的公布与实施，有利于建立和维系一个健康的档案治理环境。《规定》的制定注意遵从“科学立法”方针，相关规定的法律法规依据充分，且体现了“义利平衡”“权责统一”的法律精神要求。在赋予档案主管部门各项档案行政处罚权力的同时，也注意通过相应的制度和约束机制的建立，规范档案执法主体的行为方式，堵塞“权力滥用”的风险和漏洞。如“回避制度”“持续案件调查安排”“上级对下级档案主管部门作出行政处罚的监督机制”“不予行政处罚的情形”“两人以上执法制度”“取证手续制度”等，都为档案行政处罚工作的顺利进行，提供了必要的保障条件。在档案行政监督和行政处罚实践工作中，如果能够切实按照《规定》的程序规范要求去开展工作，不仅可以使各类档案违法相对人受到必要的惩戒，而且还能够起到“处理一个案件、教育一片”的良好效果，逐步形成一个良性循环的、“全民守法”的健康的档案事业发展环境。

最后，《规定》的公布与实施，有利于加强档案行政执法信息化建设，提高行政执法效率，推进档案治理体系和治理能力现代化。《规定》强调档案主管部门应加强档案行政执法的信息化建设工作。按照这一要求，档案执法主体不仅应注意从观念上提高信息化建设的意识，而且应在实际工作中自觉运用好现代信息化技术和手段，努力提高对档案违法案件的核查、立案取证、案件处理等项工作的效率，缩短办案时间，提高案件取证和数据处理质量，加强对案件处理进程的网络跟踪与监督，提升对相对人反映问题的反馈和处理时效。

三、相关问题探讨

《规定》的公布和实施，是我国档案法治建设的一项重要成果。档案法治的基本要求是严格依法办事，法律（广义上）在各种社会调整措施中具有权威性和强制性，不是执法者的任性。档案法治实行的主要标志，是一个国家的任何机关、团体和个人，包括国家最高领导人在内，都应严格遵守档案法律和制度，并做到依法管理、依法行政。“执法有保障，有权必有责；用权受监督，违法受追究。”[8]基于这种认识，《规定》在内容规定方面，依然存在需要进一步完善之处。具体言之，《规定》虽然明确了档案主管部门在档案行政处罚程序中的“应然”性规范要求，但对实际行政执法活动中不遵循这些规范要求的责任单位和执法人员，应当承担的法律责任与应当受到的处分，却缺乏必要的明文规定。这些违规行为可能包括但不限于：

（1）档案主管部门未按规定要求，全面落实行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度的；

（2）档案主管部门未按规定，实施行政处罚回避制度的；

（3）档案主管部门及其工作人员未按规定，对实施行政处罚过程中知悉的秘密事项予以保密的；

（4）上级档案主管部门未按规定要求，加强对下级档案主管部门作出的行政处罚监督的；

（5）档案主管部门未按规定，管辖不属于自己工作范围的档案违法案件的；

（6）档案主管部门未按新的规定，进行档案违法案件处罚的；

（7）档案主管部门未按立案条件规定，进行立案的；

（8）未按规定填写立案审批表，并由不具有行政执法资格的执法人员负责调查处理的；

（9）未按规定程序取证的；

（10）未按规定对案件中专门事项进行检测、检验、鉴定、评估、认定的且未将相关意见告知相对人的；

（11）未按规定内容开展档案行政处罚决定法制审核的；

（12）执法人员未按规定，进行文明执法，不尊重和保护相对人合法权益的等。

总之，在中国特色档案法治现代化建设实践中，档案行政执法主体只有真正地按照社会主义法治精神的要求，自觉规范自身的思想和行为，而不是凌驾于“法律法规”之上，才能为实现真正意义上的档案治理体系和治理能力的现代化，营造有利的档案法治环境。

注释及参考文献：

[1]国家档案局.《档案行政处罚程序规定》（国家档案局令第20号公布）[EB/OL].（2023-02-15）[2024-08-15]. https ： //www.saac.gov.cn/daj/xzfgk/202303/ 1ee8e0f507504568869ac5fa62b4c6fb.shtml.

[2]同[1]，《档案行政处罚程序规定》第一条至第七条。

[3]全国人大常务委员会.《中华人民共和国行政处罚法》（2021年1月22日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议修订）[EB/OL].（2021-01-23）[2024-08-15].https：// www.gov.cn/xinwen/2021-01/23/content_5582030.htm.

[4]同[1]，《档案行政处罚程序规定》第八条至第十五条。

[5]同[1]，《档案行政处罚程序规定》第十六条至第三十七条。

[6]同[1]，《档案行政处罚程序规定》第三十八条至第四十条。

[7]中华人民共和国司法部.《国家统一法律职业资格考试实施办法》（司法部令第140号公布）[EB/OL].（2018-04-29）[2024-08-15].https：//www.moj.gov. cn/jgsz/jgszzsdw/zsdwgjsfkszx/gjsfkszcfg/202106/ t20210622_428245.html.

[8]关宝英.论行政法典总则的制定及其对行政法体系的整合[J].东方法学，2021（6）：141.

作者单位：中国人民大学信息资源管理学院