基层负担实证研究的知识图景与理论基础

〔摘要〕基层政府工作人员在政策执行中的繁重经历是社会治理中的热点话题。基于中英文期刊2001—2022年相关文献，本文对基层负担的研究特征、概念类型和理论基础进行总结分析。研究表明：基层负担研究快速增长，已有研究侧重于乡镇和村级行政组织的负担，更为关注扶贫、乡村政策、环保、机关事务等政策领域的负担；基层负担涉及职能扩张、中心工作、内部管理多种类型；理论解释更为多元和精细，研究设计更为完善，国家与社会关系、技术治理和制度逻辑构成基层负担解释的理论基础。已有研究很好解释了基层政府负担普遍偏重的现象，但在概念的清晰性、负担表现差异化的解释等方面存在一些不足。未来的研究应当清晰界定负担的概念内涵、建构不同基层政府负担差异的理论解释，将“时间”视角带入基层负担的研究之中。

〔关键词〕基层负担；政策执行；理论基础；文献计量；内容分析

〔中图分类号〕D630〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2024）05-0105-11

〔基金项目〕国家社科基金重点项目“推进乡镇政府减负增效的体制机制研究”（20AZZ008）；国家自然科学基金项目面上项目“数字政府如何降低行政负担：面向中国地方政府的实证研究”（72274203）

〔作者简介〕张精富，中国人民大学公共管理学院博士研究生；

王玉，中国人民大学公共管理学院博士研究生；

马亮（通讯作者），中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员，北京100872。

基层政府的工作人员常常处于复杂多样的政策执行过程，不仅面临诸如经济发展、环境保护、社会综合治理等实质性政策压力，而且还面临检查考核繁多、“文山会海”等程序性政策压力，经常感受较高程度的负担。尽管基层负担作为基层治理的实践困境受到广泛的关注，但学界对基层负担的概念类型、理论基础等问题缺少系统性的总结回顾〔1〕。受限于数据来源和数据格式，很少有研究对中文文献的参考文献进行系统分析。而系统性文献综述能够通过明确、严谨的步骤识别和分析已发表的研究，以透明和可复制的方式呈现当前的知识体系〔2〕。基于此，文本采用内容分析和系统综述两种相互补充的方法，通过创新性地构建中英文文献共被引数据库，对近些年快速增长的基层负担实证研究进行梳理回顾，旨在回答基层负担的研究特点、基层负担的类型、演化的趋势和理论基础等问题，从而推动未来研究的进一步深化。

一、研究设计

（一）文献的检索与筛选

本文认为基层负担是基层干部在政策执行过程中感到繁重的经历。〔3〕为了尽可能识别潜在研究，本文采用中国知网的CSSCI来源数据库和Web of Science的核心合集数据库检索关于中国基层负担的研究，采用PRISMA的文献流程进行文献的筛选（如图1所示）〔4〕。最终符合关注基层政府、学术类文章、实证研究标准的文章共计188篇。

图1PRISMA文献筛选流程

（二）数据的处理与分析

第一，人工编码。本文对188篇文章的发文时间、文中基层干部对负担的直接表述、基层干部所在的政府层级、涉及的政策领域进行编码。为了增强编码的可靠性，两名编码员通过面对面讨论等方式开发编码簿并逐步建立共识。

第二，内容分析。本文将提取出的基层干部对负担的表述，按照文章合并为188条文本数据，共计59241个字。在R语言中使用jiebaR包，在建立同义词词典和停用词词典的基础上系统进行分词，共得到15236个词语，选择词频排序靠前38个与负担相关的名词构成共现矩阵，计算cosine相似性，并用K-Means进行聚类进而揭示出基层负担的类型。

第三，文献计量分析。一是被引分析。本文从188篇文章中提取出5549条参考文献，利用R语言中的函数计算某一参考文献被这188篇文章的引用次数，提取出引用次数不小于5的65篇参考文献用于建立高被引网络，进而识别出对基层负担实证研究具有重要影响的文献。二是共被引分析与多维尺度分析。本文计算65篇文章的共被引次数，利用Pearson相关系数对共被引次数进行转换以衡量参考文献之间的相似性，并以此为指标用于在非度量多维尺度分析（the nonmetric MDS）中揭示被引文献之间的潜在结构〔5〕，进而揭示出基层负担的理论基础。

二、基层负担的研究现状

（一）文献年度分析

从图2来看，基层负担的实证研究整体上呈现波动式上涨的趋势，大致可以分为起始阶段（2001—2011）、兴起阶段（2012—2017）、快速成长阶段（2018—2022）。其中，起始阶段跨度较长，基层负担的话题似乎很少受到学者的关注；兴起阶段关于基层负担的讨论稳步增长，越来越多的学者加入基层负担的实证研究中；2018年中共中央办公厅印发《关于统筹规范督查检查考核的通知》以来，研究进入了快速成长阶段，2018—2022年的发文量达到20年来的顶峰。

图2基层负担研究的历年发文量（2001—2022）

（二）分析单位的层级分析

本文将研究所涉及的政府内部层级划分为乡镇、街道、村、社区，对于没有明确研究层级或难以区分政府内部层级的归类为“基层”。首先，当前关于基层负担的讨论集中在乡镇和村这两个层级。其次，对乡镇政府和街道办事处这些基层政权组织的负担讨论要高于村级行政组织和社区。尽管随着基层治理行政化的加深，村两委和社区两委实际成为国家政权的末梢环节，但当前基层负担的分析单位仍是聚焦在乡镇和街道层面。

（三）政策领域分析

基于人们对政策的感知和政策目标，本文借鉴May等人的研究〔6〕，根据区域型、实质型、基于身份型三个维度将基层负担涉及的政策领域划分为14种类型，其中对于没有明确政策领域而仅汇报负担重的归类为整体。如图3所示，整体而言，基层政府的工作人员面临较高政策执行负担；具体来看，研究中汇报出负担重的多分布在扶贫、乡村政策、机关事务、环境保护、政策试点和数字政府领域。

图3政策领域与基层负担

三、基层负担的“多重面孔”

对词频排序靠前的38个名词组成的共现矩阵计算cosine相似性，进行K-Means聚类分析。根据组间离散总程度与组内离散总程度的比值，确定K值也即最佳主题个数为3。聚类结果如图4所示。

（一）职能扩张型负担。该主题聚类下的关键词最多且与基层政府的职能履行相关，包括经济、环境、政治、项目、拆迁、信访、安全等。第一，基层政府的职能具有动态性，其内容随着时间演变而发生变化。随着服务型政府的建设，政府的公共服务和社会管理职能不断扩张，加之社会需求的日趋多样化，基层政府的治理事务不断增多，治理压力随之增大〔7〕。以乡镇政权角色的变化而言，一方面，中西部乡镇从悬浮型政权走向协调型政权，乡镇政权同时承担着以经济建设为主的生产发展、以民生事项为主的公共服务、以安全稳定为代表的社会管理的多种职能〔8〕。另一方面，对于经济发达地区的乡镇来说，在压力型发展指标常规化的背景下，基层政府要使乡村社会的经济事业全面发展，面临完成各种发展型指标的压力〔9〕。

第二，与基层政府职能变化相对应的是基层政府所拥有的资源、权力和编制却没有太大改变。国家治理任务和治理重心的下沉，基层政府承接了大量的服务工作和执法任务，表现出工作量只增不减的状态，但是财政供养的承担具体工作的基层工作人员却“只减不增”〔10〕。一方面，大多数农村治理资源十分有限，人力和财力资源相当薄弱，难以完成上级政府下放的大量行政任务。另一方面，拥有“县级人口”与“市级的经济”的经济发达镇同样面临着远超传统乡镇对应的公共管理事务类型和规模，在既定的体制框架下缺乏与行政事务相匹配的行政资源。〔11〕如有研究指出在民生微项目的案例中，街道办本身处于项目设计的压力型状态下，又在资金的配套使用和管理上承受负担。〔12〕

（二）中心工作型负担。该主题关键词有中心、上级、责任、资源、时间、扶贫等。中心工作作为中国特色的治理模式之一，对基层科层组织的运转具有深远影响，也是政策执行中基层负担发生的主要领域之一。一般来说，中心工作具有明确的时间要求，需要政府部门在特定的时期集中人力、物力等资源并通过打破科层组织结构的动员方式保质保量地完成，具有较强的政治性、综合性和权威性的特点〔13〕。当前基层的中心工作具有扩大化的趋势，县级职能部门出于避责和缓解调度工作繁重压力的原因，日趋将职责范围内的业务工作转换为乡镇政府的中心工作。上级部门或职能部门以属地管理之名与乡镇签订“责任状”，将本应当承担的责任和任务层层下推。与此同时，基层政府在承担不断增加的工作量的情况下却高度缺乏相应的治理资源，陷入了超负荷运转的状态。〔14〕

党的十八大以来，特别是精准扶贫战略实施后，中国实现了近8000万人口的减贫成就。作为自上而下深入到乡村社会的政策设计，精准扶贫政策成为许多农村地区基层政府的中心工作之一。因此为了在短时期内完成脱贫的任务目标，基层干部们承担着巨大的工作量，面临繁重的工作压力。〔15〕尤其是乡镇政府经常处于上下挤压型的政策执行环境之中，基层干部一方面必须完成落实上级下达的任务指标，另一方面又受乡村社会执行阻力的影响〔16〕。调查指出“基层干部感觉到扶贫工作压力大的高达76.14%，在扶贫工作中感到身心极度疲惫的高达75.98%”。〔17〕

（三）内部管理型负担。该主题的关键词有检查、考核、一票否决、材料、文件、痕迹等。这一主题表示的是政府内部管理行为给基层政府的干部们带来的压力，也是被实践者们广泛关注的负担类型。首先，通过检查对下级任务完成情况进行监督验收是政府内部完成任务的常用手段。但是过多的突击检查、专项检查、专项督查等检查手段的使用，使得基层干部们疲于应付〔18〕。其次，以考核和一票否决为代表的激励方式是实现政策目标的重要机制。一方面，在政策执行中，基层干部们不得不面临形式多样的考核，如交叉考核、第三方考核、日常考核、半年考核、年度考核〔19〕，经常将精力分配到考核指标相关的任务上，拼凑式应对。另一方面，上级政府在政策执行中不断扩大“一票否决”的强负向激励机制的使用，成为基层工作人员压力的重要来源，使得他们“喘不过气”〔20〕。最后，基层干部们还面临填报各种表格材料文件，进行留痕等合规工作。如部分地区精准扶贫中存在扶贫表格填写淹没扶贫工作、基层干部深陷“表海”的现象。〔21〕

四、基层负担研究的演化网络与理论基础

（一）基层负担研究的演化网络

通过研究高被引文献随时间变化的情况有利于揭示基层负担实证研究的演变趋势。图5以时间顺序展示被188篇实证研究引用次数大于5的65篇文献，其中同一年发表的研究排列在同一行，节点的大小反映的是被引频次的高低，连线的宽度反映的是文献之间的共现关系。因绘图区域的限制，本文在文献网络和聚类时仅展示第一作者和年份。

1. 理论解释更为多元和精细。20世纪末基层治理研究的学者开创性提出“压力型体制”和“选择性政策执行”理论作为解释基层负担的重要基础，但随着时间的演变越来越多的中层理论发展出来并被应用到基层负担的研究之中。第一，1998年荣敬本等人提出的压力型体制，作为解释县乡政治运作深具影响力的理论影响到后续学者对基层治理的研究〔22〕。在此背景下，有学者将乡镇政权置于自上而下的压力型科层制之下和非程式化的乡村之上这种“上下之间”的结构上进行讨论。如是乡镇政权面临压力型体制的目标设置和激励设置，但是这种设置和乡镇社会的现实条件、政府的实际能力并不匹配。进一步有学者对市场经济转型下基层政权角色的转变进行讨论，例如基层政府是谋利型政权经营者还是公益经营者，是汲取型政权还是悬浮型政权，抑或协调型政权，这成为解释基层政府行为逻辑的重要理论视角。

第二，2008年前后，周黎安提出的官员晋升锦标赛理论和周雪光对基层政府共谋行为的制度解释丰富了基层负担研究的理论视角并被后续研究大量引用。官员晋升锦标赛理论将地方政府官员的行为置于人事晋升的激励之中加以解释，认为主政官员为了个人的职业晋升不得不采取行动以达到上级政府设置的考核目标，并努力在和同级别的其他主政官员的晋升竞争中胜出〔23〕。基层政府共谋行为指的是基层政府和上级政府共同应对更上一级政府对政策执行的检查，而这种共谋行为是制度环境的产物，是集权决策过程和激励机制强化导致的非预期结果。〔24〕不管是晋升锦标赛还是共谋行为的制度解释，都超越了压力型体制的整体性解释，提供了基层政府行为的人事激励等方面的解释。

第三，在最近十年中，学者们在基层负担的研究中应用了更多的中层理论，包括行政包干制、项目制、控制权理论、数字下乡等。行政包干制指的是上级政府将那些重要的、行政科层制难以完成的治理任务转化为政治任务，并将治理的任务和责任承包给下级组织。〔25〕控制权理论则是提供了政府内部权威关系的一个理论框架，将组织内部实际运作的控制权划分为目标设定权、检查验收权和激励分配权，而控制权在上下级政府之间不同的分配会产生不同的治理模式进而引致不同的行为逻辑。〔26〕数字下乡指的是国家试图通过数字在地化、系统化和逻辑化，提高信息能力进而优化治理绩效，但数字治理技术却悬浮于基层治理过程和乡村社会生活，导致一系列治理成本增加的问题。〔27〕这些理论不仅丰富了基层政府行为解释的理论视角，而且在解释上更为精细，体现了理论的最新进展。

2. 研究设计更为全面和完善。“结构/制度”分析和“过程/事件”分析在20世纪初被引入到基层政权的角色和行为研究之中，但随着时间的演变基层负担的实证研究越来越多地采用案例研究设计，不仅分析制度性因素的影响，而且对基层政府在特定事件中具体的、动态的策略选择过程进行分析。“结构/制度”取向的研究强调结构和制度因素对基层政权的角色和行为起决定作用，如张静在这一路径下解释基层社会存在的大量冲突现象，认为基层权威和社会利益关联的分离导致了基层低度稳定的结构〔28〕。“过程/事件”分析认为只有通过对于行动微观、动态的研究才能把握社会现象的本质，如吴毅对基层政权的实际运作进行深入的过程分析，展现出了基层政权运作生动的现实图景〔29〕。在最近几年的研究中，基层负担的实证研究试图超越案例研究，采用更为科学的研究方法，如实验研究，综合定量和定性方法的混合研究设计进行因果推断。

（二）基层负担实证研究的理论基础

为了发现基层负担研究的理论基础，本文采用多维尺度分析对高被引文献进行聚类。多维尺度分析在32篇参考文献中得到了3个聚类，压力值为0.13，符合可以接受的水平。如图6所示，可以将基层负担实证研究的理论基础划分为国家与社会关系、技术治理，以及制度逻辑三个类别。

1. 国家与社会关系。二者的关系为基层负担实证研究提供了结构性视角，主要解释逻辑是国家和社会力量的动态变化决定了处于两者交汇面上的基层政府运作特性的变化。

第一，基层政府处于“上下之间”的结构性位置。这种结构性位置构成了影响基层政府与公众、基层政府与上级政府互动的结构性因素。正如欧阳静指出乡镇政府在国家和社会交接点上的位置，既需要面对非程式化的、自下而上的乡土社会，同时又要面对自上而下的压力型的科层体制，需要在这些胶结的状态中努力生存，从而塑造了自身运作的逻辑和特征〔30〕。一方面，大量的资源下乡和改造乡村的民生项目在基层开展，另一方面，对政策执行落实和规范要求也在不断提高，使得基层政府的工作量与日俱增，基层政府干部的压力也在变大〔31〕。

第二，基层政权向正式化、行政化转变。在传统中国的基层治理之中，面对人口扩张和维护统治需要，在治理能力和资源受限的背景下，地方行政普遍采用“准官员”和“半正式行政”的这种“集权的简约治理”的治理方法〔32〕。但是随着农村税费改革后大量规则、制度在基层社会的下沉，一方面基层治理仍保有一定的“简约治理”的特征，但另一方面以村干部为代表的基层干部越来越正式化、行政化，逐渐转变为由上级政府拨款支薪的职工，归属于科层制的正式权力系统，而非原来对地方社区负责的“准官员”。有研究指出基层干部行政化趋势日趋明显，村级组织本来作为村民自治的载体，如今随着大量行政任务下沉，治理负荷不断加重，“基层疲惫”现象成为常态〔33〕。

第三，基层政权经历了汲取型政权、悬浮型政权、协调型政权等特性的转变。首先，在税费时代，基层政权开始偏离管理社区生活的公共职责，表现出与公共权力行使的制度规范不匹配的行为，成为一个以汲取资源为主要目标的利益实体〔34〕。其次，伴随着集权式的税费改革的推进，农民负担得到减轻和取消，农民不再成为基层政府财政收入的主要来源。中央和地方政府开始通过转移支付的方式来支持基层政府的财政以履行公共管理和公共服务的职能。而乡镇财政越来越空壳化，乡镇政府日益趋向于向上经营争取资金，而不再将与辖区内的民众关系作为重点，表现出悬浮型政权的特性〔35〕。最后，随着“项目制”在基层治理中的使用，基层政府表现出应付上级、服务下级、跑腿办事的协调型政权的特征。上级政府以“项目”方式和“专项”的方式下拨大量资金，并通过集中的资金管理、特殊的人事安排实现对基层的高效动员〔36〕，这对基层政府行为和公共服务产生了重要影响。基层政府需要执行纷繁复杂的政策任务的同时又缺乏制度化的自主空间，基层干部的工作更加难以开展。

2. 技术治理。这类研究主要聚焦于国家治理转型过程中形成的新的治理技术、实现机制以及带来的影响。第一，改革开放以来中国国家治理从“总体性支配”转向到“技术治理”。也即国家对公众进行大规模的动员和支配的治理特征逐渐淡去，转而替代的是以制度化、规范化、技术化、标准化为特征的“技术治理”。〔37〕在这种新型的治理模式之下，国家治理更加看重对各项指标完成手段的管理，且量化的指标结构更为多元，包含一系列的考核内容。在此基础上，还把奖惩结合在一起加强了行政的问责。对指标量化并进行考核的方式，实质上强化了政府在实施权力过程中的规范性、透明性和公开性。政府权力的运行名义上需要符合各种形式的制度规范。多重指标的结构设计则强化了政府在公共服务上的职能，行政责任在横向和纵向上都得到了增强。

第二，技术治理的重要机制之一是对官员的激励与治理。国家治理转型中赋予地方政府一定的自主权，并通过各种方式鼓励和促使地方政府在主要的经济指标上展开竞争〔38〕。这种政治晋升锦标赛是上级政府与下级政府的多个行政首长设计的晋升竞赛，上级政府确定竞赛标准的内容，获胜者则在竞争中胜出并获取晋升〔39〕。在实际运行的过程中，很多地方的行政长官或职能部门的行政长官尽可能在晋升竞争中累积晋升所需要的政治资源，在其任职周期内制订的责任目标和工作指标普遍高于上级政府所设定的目标值，进而产生了一种任务目标从随着层级的降低却逐渐加码放大的现象。

第三，技术治理在基层也会出现运作不良的现象。具体表现为技术治理悬浮于基层社会、行政吸纳运动、基层官员的避责倾向。技术治理要求行政科层体系按照制度规范运行，工作任务需要纳入制度的轨道进行常态化治理，但越是强调行政效率就会导致在程序设计上付出高额的成本以及指标与基层实践不匹配。如在国家治理任务下沉的过程中，技术治理的要求与乡村治理的整体性、综合性和非正式性存在张力，与社会经济生活的具体经验难以适配。在资源约束和体制压力下，基层政权只能通过更具行政色彩的运动进行治理〔40〕，但是这种任务完成方式与基层社会的需求脱节，可能造成基层治理的内卷化等问题。政府责任的无限扩展但同时政府的治理能力无法以匹配的方式增长，在上级政府和社会的强势问责压力下，基层官员更倾向于以风险最小化的避责行为来应对严格执行的制度准则〔41〕。

3. 制度逻辑。这类研究构建了以制度分析视角解释基层负担产生多重逻辑的理论基础，包括制度环境与激励、组织结构和激励两个层面。第一，压力型体制构成了基层负担发生的制度环境。压力型体制是县乡政治体制表现出的特征，并且21世纪以来，行政体制的“压力型体制”并未发生根本性的变化。压力型体制解释了基层政府的运行特征和生存现状，也成为基层负担实证研究引用次数最高的文献。在压力型体制的基础上，王汉生等提出目标管理责任制成为压力型体制的具体运作机制，也即行政目标的层层分解和细化作为考核的指标体系，并以“责任状”的形式在上下级之间层层签订。〔42〕目标管理责任制以目标体系和考核方式为核心，增强了上级政府的控制，使得基层政权的运作表现出较强的“事本式”行政特点，也为基层政府创造出类似的制度环境和考评标准，增加了竞争压力。压力型体制及其运作方式解释了基层政府负担普遍偏重的共同倾向。

第二，组织结构提供了从政府内部组织间关系结构特征解释基层负担的理论视角。如前所述，政府内部纵向组织间的控制权包含目标设定、检查验收和激励分配三种权力，而控制权在中央政府、中间政府和基层政府之间的分配会产生不同的治理模式和效果。行政发包制是政府内部上下级之间的发包关系，以行政权分配、经济激励和内部控制为主要特征，是目标设定权和检查验收权分配给上级政府，激励分配权分配给作为管理方的中间政府的一种形式〔43〕。在这种模式下中间政府可能在政策执行阶段层层加码，导致基层政府承载了过多的事权和责任而不堪重负〔44〕，在验收阶段又和基层政府进行合谋以应对上级政府的检查验收。在一统体制和高治理负荷下，一方面层级治理和多属性治理能够通过协调、合作、资源整合和交换等手段推动公共政策的贯彻落实〔45〕，另一方面政府组织制度又面临决策的权威性和有效治理之间的矛盾，需要通过决策一统性与执行灵活性以及逐级代理制的动态平衡、政治教化的礼仪化等方式维系科层制和一统观念制度〔46〕。组织结构的制度设计和激励则为基层负担的差异化提供了解释的理论视角。

五、研究结论

（一）研究总结

基层政府治理资源匮乏、治理负荷沉重的困境受到广泛的关注。本文尝试对基层负担的实证研究进行系统性的回顾，得到如下主要结论。

第一，基层负担的实证研究经历了多个发展阶段，近些年呈现快速增长的趋势。研究主要集中在乡镇和村级行政组织层面，多分布在扶贫、乡村政策、机关事务、环境保护以及数字政府等政策领域。

第二，基层负担并非同质化的整体，而是具有“多重面孔”。职能扩张型负担强调负担的产生与政府履行多种职能相关；中心工作型负担则是中心工作这种具有鲜明中国特色的治理模式带来的工作负荷；内部管理型负担是诸如检查考核、一票否决等内部管理行为给基层干部带来的政策执行压力。

第三，基层负担的理论解释更为多元和精细，研究设计更为全面和完善。随时间的演变，超越压力型体制的更多中层理论发展出来并被应用到基层负担的研究之中。越来越多的研究采用案例研究设计，不仅分析制度性因素的影响，而且对基层政府在特定事件中具体的、动态的策略选择过程进行分析。

第四，国家与社会关系、技术治理和制度逻辑构成了解释基层负担产生的重要理论来源。国家与社会关系提供了基层负担的结构性视角，即国家和社会力量的动态变化决定了处于二者交接点上的基层政府运作特性的变化。技术治理对官员考核和奖惩激励结合的机制导致基层治理任务目标的层层放大，治理压力的加剧以及基层官员的避责。制度逻辑则强调制度环境、组织结构构建的激励对负担的影响。制度环境层面的压力型体制和目标管理责任制解释了负担普遍偏重的倾向。政府内部组织间关系层面，控制权等在不同层级政府间的分配形成不同的治理模式，为负担的差异化提供了解释基础。

（二）研究展望

第一，构建理解基层负担概念内涵的分析框架。从概念上来看，学者们尚未对基层负担概念本身进行系统梳理和清晰界定，使用某一层次的概念来代指基层负担这一整体。从负担的合理性来看，已有讨论将负担视为一个负面的需要加以解决的实践问题，从而需要推动基层减负，但正如文献中所指，负担可以是基层政府的本职工作，也可以是实现政治需要而承担的成本。从负担程度的测量上来看，多数研究将负担重作为一个既定的主观事实，缺乏对负担程度的量化测量以及提出明确的测量标准。因此，未来的研究需要构建起负担的概念类型、合理性以及测量方式的分析框架。

第二，推动解释基层负担程度差异的理论发展。已有理论对相同层级的基层政府之间负担普遍偏重作出了具有洞见的解释，但无法很好解释负担之间的差异。对于同一地区同一层级的基层政府而言，其面临的制度环境、组织结构、治理方式、激励机制几乎是相同的，但为什么有些基层政府觉得负担比较重，而在另一些地方觉得负担还能应付？为什么“小马拉大车”的超负荷运作状态常发生在中西部农业为主型的基层政府？因此未来的研究，需要考虑对基层政府的政策执行情景进行具体分析，考虑治理规模、政策属性、政策资源等因素的影响，才能全面考察基层干部在不同政策执行过程中的负担差异。

第三，将“时间”带入基层负担的研究之中。尽管2018年以后基层负担获得了学者们广泛的关注，但其并非新的现象。一方面以年为单位的观察体现出的负担内部的动态性。基层政府在国家返场中需要执行大量下沉的政策任务，十八大以来加大加强了对基层政策执行的监督和考核等因素体现出不同情景下负担变化的差异。另一方面，从“大历史”的角度来看，基层减负存在周期性波动发生的现象，当下的基层负担不过是负担从公众转移到政府组织上的体现。因此，如何从更广泛的时间范围内看待基层负担的动态演变需要进一步研究。

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【责任编辑：朱凤霞】党政研究2024.5

The Knowledge Framework and Theoretical Foundations of Empirical Research on Grassroots BurdensZHANG Jing-FuWANG YuMA Liang105

〔Abstract〕The burdens experienced by grassroots government workers during policy implementation have become a prominent topic in social science. This paper reviews and analyzes literature from Chinese and English journals between 2001 and 2022， summarizing the research characteristics， conceptual frameworks， and theoretical foundations of grassroots burdens. The findings indicate that grassroots burdens have garnered increasing attention in public administration journals. Existing research predominantly focuses on the challenges faced by township and village administrative organizations， especially in policy areas such as poverty alleviation， rural development， environmental protection， and administrative governance. Grassroots burdens encompass various forms， including functional expansion， central mandates， and internal management responsibilities. Theoretical explanations have become more nuanced and comprehensive， with frameworks such as state-society relations， technological governance， and institutional logic providing key insights into these challenges. While existing research has effectively explored the overall heavy burdens on grassroots governments， it still lacks clarity in defining concepts and explaining variations in burdens across different contexts. Future studies should aim to refine the conceptual definitions of grassroots burdens， develop theoretical frameworks to explain the differences in burden manifestations， and incorporate a temporal perspective into the analysis of grassroots responsibilities.

〔Key words〕grassroots burden， policy Implementation， theoretical foundation， bibliometrics， content analysis