广西左右江革命老区振兴规划实施绩效评估研究

摘 要：规划对推动革命老区振兴发展具有先导性作用，规划实施绩效评估是开展革命老区振兴规划修编的前提。研究构建了革命老区振兴发展指数评价指标体系，并综合运用TOPSIS和波士顿矩阵，对广西左右江革命老区开展实证研究。研究发现：左右江革命老区振兴规划实施绩效良好，建议广西联合贵州、云南省政府，国家发改委等，央地合作，尽快启动振兴规划的修编。广西左右江革命老区振兴发展指数差异大，划分为领先型、跟随型、滞后型三级，需要突出重点区域，因地制宜制定差异化政策。分指数协同关系多元化，涌现全面滞后型、特色振兴型、综合振兴型、全面振兴型四种模式，需要针对重点领域，有组织地推动发展模式转型。广西左右江革命老区振兴发展指数演变趋势复杂化，增长、停滞、衰退现象并存，分为明星、金牛、瞪羚、痩狗四种类型，未来应当根据不同类型的发展特质和趋势，分类施策，引领不同类型革命老区高质量发展。

关键词：革命老区；振兴规划；发展指数；广西

中图分类号：F29 文献标志码：A 文章编号：1005-7544（2024）08-0084-13

一、引言

党中央、国务院高度重视革命老区振兴发展，习近平总书记多次深入阜平、西柏坡、古田、延安、井冈山等革命老区考察调研，并发表了一系列重要讲话，强调抓好革命老区振兴发展，让老区人民过上富裕幸福的生活，具有特殊的政治意义。2014年2月，习近平总书记在考察北京市规划展览馆时，提出“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费”。因此，考察革命老区振兴发展绩效首先要看规划，并定期开展规划实施绩效评估［1］，根据评估结果不断推动振兴规划调整和修编，对更好发挥政策效应具有重要的理论意义和实践价值［2-3］。

从2012年国家发展改革委印发《陕甘宁革命老区振兴规划》（发改西部〔2012〕781号）为起点，到2016年印发《川陕革命老区振兴发展规划》（发改地区〔2016〕1644号）为止，一系列国家级革命老区发展政策和振兴规划相继颁布，逐步建立起由“1个总体指导意见+2个区域性政策意见+5个重点革命老区振兴发展规划+8个涉及革命老区的片区区域发展与扶贫攻坚规划”构成的“1258”政策体系。2021年1月，国务院印发《国务院关于新时代支持革命老区振兴发展的意见》（国发〔2021〕3号），随后国家发展改革委会同相关部门和地方制定并出台了“N”项实施方案和“X”项专项政策，促使革命老区振兴发展的国家政策体系从“1258”逐渐转变为“1+N+X”。

《国务院关于新时代支持革命老区振兴发展的意见》（国发〔2021〕3号）对新时代革命老区振兴发展作出系统部署，并明确要求国家有关部门加强对革命老区的支持，指导地方开展革命老区振兴发展规划修编。2013年国家发展改革委启动左右江革命老区振兴规划工作，并于2015年3月印发《左右江革命老区振兴规划（2015—2025年）》（国发〔2015〕21号），标志着左右江革命老区振兴发展升格为国家战略，成为第三个国家级重点革命老区振兴规划。2025年是该规划实施的收官之年，开展规划实施评估工作十分必要且迫在眉睫。规划实施以来，左右江革命老区振兴发展取得良好效果，为了便于进一步分析和分类指导，必须配套相应的规划实施绩效评估体系，指导规划调整和修编。

从研究脉络和动态看，2012年是革命老区相关研究的关键转折点。新中国成立之初，国家就对支持革命老区建设作出了相关安排，促使革命老区相关研究起步，但相关论文数量较少，整体上处于分散且孤立探索状态。2012年以来，国家陆续批复了一批革命老区振兴发展规划，促使老区振兴发展研究成果密集涌现。从研究领域和内容看，正从脱贫致富“一枝独秀”向“百花齐放”转变。因为革命老区大部分都属于欠发达地区，所以脱贫致富路径研究成为早期研究的核心领域，近期该领域研究重点转变为“三农”问题，特别是农村脱贫攻坚［4］、乡村振兴［5-6］、农民生计［7-8］、农村土地流转［9］。红色基因是革命老区研究的重要分支，包括老区精神传承与创新［10-11］、红色资源保护与整合利用［12-13］、红色旅游发展［14-15］及其对减贫［16-17］、经济增长［18］、城镇化发展［19］的贡献。此外，伴随高质量发展和生态文明建设战略实施，老区产业和经济发展［20-21］、生态环境保护［22-23］和绿色发展［24］的研究相继兴起。从研究方法和技术看，正从定性分析主导向定量实证转变，常用方法包括双重差分法［25-26］、耦合协调度模型［27-28］、中介模型［29］、韧性评价模型［30］、问卷调查［31］、因子分析［32］等。

总体而言，革命老区振兴发展领域已经积累不少富有价值的成果，为本研究提供了多维视角和重要借鉴。伴随革命老区振兴规划实施临近或已经收官，革命老区振兴发展规划与政策设计及其实施绩效评估开始受到学者们的关注［33］，包括相关规划或政策对革命老区创新发展［34］、公共服务设施供给［35］、农业增长［36］、效率提升［37］、乡村振兴［38］、共同富裕［39］的影响以及革命老区空间设计方法分析［40-41］。然而，现有研究也存在一定的提升空间，目前大部分研究立足单案例观察或多案例对比，聚焦经验分析，感性化特征突出，定量性亟待提升。《国务院关于新时代支持革命老区振兴发展的意见》（国发〔2021〕3号）要求聚焦重点区域和重点领域，促进革命老区振兴发展。然而，由于有关学者尚未能对革命老区振兴发展作出定量化和全面性的评估，导致无法科学识别重点区域和重点，最终促使已有研究的理论供给与新时代实践需求不匹配。因此，从理论创新视角构建革命老区振兴发展指数，从实践运用视角综合运用多种计量模型开展广西左右江革命老区振兴发展指数测算和分析，不仅能为我国革命老区振兴发展学术研究提供新视角和新数据，而且能为革命老区从“高速度”向“高质量”发展转型提供决策依据。

二、研究设计

（一）研究区与规划概况

左右江革命老区是中国共产党在土地革命战争时期最早创建的革命根据地之一，邓小平同志在此领导了著名的百色起义。《左右江革命老区振兴规划（2015—2025年）》（国发〔2015〕21号）的颁布，标志着左右江革命老区振兴发展升格为国家战略。左右江革命老区规划范围以广西为主体，涉及贵州和云南部分地区。虽然《左右江革命老区振兴规划（2015—2025年）》（国发〔2015〕21号）的编制以2013年为基期，但规划期为2015—2025年，发布时间是2015年3月，因此本研究将基期定于2015年。从研究空间范围看，左右江革命老区规划区覆盖广西、贵州、云南等8个地级市和州，包括59个县（市、区），其中广西涉及百色（全域）、河池（全域）、崇左（全域）、南宁（局域隆安县和马山县）共4个地级市32个县（市、区）。

（二）指标选择与体系构建

以《左右江革命老区振兴规划（2015—2025年）》（国发〔2015〕21号）的目标与任务为核心，结合国家和其他地区颁布实施的一系列革命老区振兴规划和发展政策，构建了由32个指标组成的广西左右江革命老区振兴发展指数评价指标体系（见表1）。该指标体系以活力老区、美丽老区、幸福老区、文化老区四大目标为核心，结合了国家和广西对左右江经济发展、产业集聚、基础设施和公共服务设施建设、生态建设和环境保护、新型城镇化、工业化、农业现代化、信息化、红色文化等多方面的要求，也借鉴了《国务院关于新时代支持革命老区振兴发展的意见》（国发〔2021〕3号），陕甘宁、大别山及川陕革命老区振兴发展规划，赣闽粤原中央苏区振兴发展规划，赣州革命老区高质量发展示范区发展规划等文件中已经提出的指标。

（三）方法选择与数据来源

革命老区振兴发展指数计算采用优劣解距离法（TOPSIS），权重计算使用熵权法。革命老区振兴发展指数演变模式分析采用波士顿矩阵，以相对份额和增长速度的平均值为阈值，将32个县（市、区）划分为明星型、金牛型、瞪羚型、痩狗型四类。其中，相对份额等于每个县（市、区）指数与所有县（市、区）最大指数的比值，增长速度是2015—2022年的年均增速。明星型革命老区具有全面领先优势，未来在左右江应发挥示范引领作用，促进成功经验在其他老区的复制与推广。金牛型革命老区具有区域领先优势，未来应尽快分析振兴发展进程停滞原因，适时调整老区建设方案。瞪羚型革命老区具有速度领先优势，未来应加强个案分析，选择优秀瞪羚型革命老区重点投资，推动其向明星型革命老区跨越，成为左右江革命老区振兴发展新秀。痩狗型革命老区全面滞后，迫切需要引入外部力量撬动振兴发展（见图1）。

值得注意的是，革命老区振兴发展是一项系统工程，只有活力老区、美丽老区、幸福老区、文化老区全部建成，革命老区才真正实现了全面振兴。由于活力老区、美丽老区、幸福老区、文化老区四个目标之间相互影响与制约，本研究根据活力老区、美丽老区、幸福老区、文化老区之间的协同水平及其组合关系，以0.5为阈值，将革命老区振兴发展模式划分为全面滞后型以及特色、综合、全面振兴型四类（见图2）。其中，全面滞后型革命老区的四个分指数全部小于0.5，特色振兴型革命老区只有一个分指数大于0.5，综合振兴型革命老区特指有两或三个分指数大于0.5，全面振兴型要求四个分指数全部大于0.5，即同步建成活力老区、美丽老区、幸福老区、文化老区，实现四个目标基本同步发展。

数据主要来源于历年广西及各地级市统计年鉴、县区统计公报、政府工作报告、旅游年鉴、建设统计年鉴，缺失数据通过趋势外推法插值估算。数据标准化、归一化和正向化采用Min-Max方法，为了消除零值影响，对于计算结果全部加0.0001。

三、实证分析

（一）整体分析

广西左右江革命老区振兴规划实施绩效良好，总体上呈现稳步提升的趋势；然而，革命老区振兴发展指数变化具有波动性，相邻年份具有轮流上升和下降特征（见图3）。2015年广西左右江革命老区振兴指数为0.4001，2022年提高到0.5262，年均增速为3.99%。从分指数看，早期活力老区和文化老区建设遥遥领先，幸福老区和美丽老区建设速度较快，目前已领先于活力老区和文化老区发展水平。2015—2022年，美丽老区分指数增长最快，年均增速达到37.78%；幸福老区分指数次之，年均增速达到35.49%；文化老区分指数增长缓慢，年均增速仅有4.49%；活力老区分指数在波动中出现缓慢衰退，年均增速为-1.55%（见图4）。

（二）区域分析

32个县（市、区）的革命老区振兴发展指数差距较大。2015年，广西左右江革命老区振兴发展指数的最大值为0.5105（右江区），最小值为0.1823（凤山县），两者相差0.3282，最大值是最小值的2.8倍。2022年，广西左右江革命老区振兴发展指数的最大值为0.5690（右江区），最小值为0.1797（凤山县），两者相差0.3893，最大值是最小值的3.2倍（见图5）。

32个县（市、区）划分为领先型（前10）、跟随型、滞后型（后10）三个等级（见表2）。2015年右江区、平果市、宜州区、金城江区、凭祥市、田东县、凌云县、江州区、巴马县、扶绥县属于领先型革命老区，大化县、天峨县、环江县、田林县、乐业县、东兰县、罗城县、那坡县、西林县、凤山县属于滞后型革命老区。2022年，右江区、凭祥市、平果市、江州区、金城江区、宜州区、扶绥县、靖西市、都安县、田东县属于领先型革命老区，田林县、天峨县、隆林县、西林县、环江县、凌云县、乐业县、罗城县、那坡县、东兰县属于滞后型革命老区。右江区长期位于首位，平果市和金城江也位于前五位，具有领先优势。位于末尾的革命老区由凤山县转变为东兰县，其中那坡县和罗城县长期位于最后五名，左右江革命老区振兴规划实施绩效不理想。

2015—2022年，约40%的县（市、区）的革命老区振兴发展指数实现了增长，其中凤山县、都安县、西林县、江州区、马山县的增长率位于前五；23个县（市、区）的革命老区振兴发展指数出现衰退，其中凌云县、巴马县、龙州县、宜州区、东兰县、隆林县等下降明显（见图6）。

从革命老区分指数组合关系和协同程度看，广西左右江涌现出全面滞后型、特色振兴型和综合振兴型三类，没有出现全面振兴型。从2015年到2022年，全面滞后型革命老区数量迅速减少，2015年包括马山县、田阳区、德保县、那坡县、田林县、隆林县、靖西市、都安县、大化县、宁明县，2022年只有马山县、巴马县、大新县。

2015年广西左右江的特色振兴型革命老区以美丽老区为主导，包括隆安县、凌云县、乐业县、西林县、南丹县、天峨县、凤山县、东兰县、罗城县、环江县、扶绥县、龙州县、天等县、凭祥市，只有田东县属于幸福老区、巴马县属于文化老区。2022年全部特色型革命老区都是以美丽老区为主导，包括隆安县、田阳区、德保县、那坡县、凌云县、乐业县、田林县、西林县、隆林县、靖西市、南丹县、天峨县、凤山县、东兰县、罗城县、环江县、大化县、扶绥县、龙州县、天等县。2015年右江区、金城江区、宜州区、江州区和大新县属于“美丽老区+幸福老区”双强综合振兴型，平果市属于“活力老区+美丽老区+幸福老区”三强综合振兴型；2022年田东县、平果市、金城江区、江州区属于“美丽老区+幸福老区”双强综合振兴型，都安县属于“美丽老区+文化老区”双强综合振兴型，凭祥市属于“活力老区+美丽老区”双强综合振兴型，右江区和宜州区属于“美丽老区+幸福老区+文化老区”三强综合振兴型。具体见表3。

（三）趋势分析

2015—2020年，革命老区振兴发展指数增长速度平均值为-0.5929%，2022年相对份额平均值为0.5160，以它们为阈值，将广西左右江革命老区的32个县（市、区）划分为明星型、金牛型、瞪羚型、痩狗型革命老区四类。明星型革命老区有8个，包括隆安县、右江区、靖西市、南丹县、都安县、江州区、扶绥县、凭祥市；金牛型革命老区有5个，包括田阳区、田东县、平果市、金城江区、宜州区；瞪羚型革命老区有8个，包括马山县、那坡县、田林县、西林县、天峨县、凤山县、大化县、天等县；痩狗型革命老区有11个，包括德保县、凌云县、乐业县、隆林县等（见表4）。

从革命老区振兴发展分指数演变趋势看，只有江州区的活力老区、美丽老区、幸福老区、文化老区的演变趋势都相同（明星型革命老区），田阳区的演变趋势全都不同，其他县区的差异较大。三个分指数演变趋势相同的县（市、区）只有6个，其中天等县属于活力老区、美丽老区、幸福老区相同，罗城县和都安县属于美丽老区、幸福老区、文化老区相同，扶绥县属于活力老区、幸福老区、文化老区相同，平果市属于活力老区、美丽老区、文化老区相同，西林县属于活力老区、幸福老区、文化老区相同。两个分指数的演变趋势相同的县（市、区）数量众多，且组合模式多样。例如，活力老区和美丽老区相同的包括隆安县、大化县、宁明县，美丽老区和幸福老区相同的包括田东县、田林县、天峨县，幸福老区和文化老区相同的包括隆安县、马山县、德保县、那坡县、南丹县、环江县、龙州县，活力老区和幸福老区相同的包括凌云县、宜州区、东兰县、大新县，活力老区和文化老区相同的包括靖西市、金城江区，美丽老区和文化老区相同的包括大新县（见表4）。

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四、主要结论与政策启示

综合运用TOPSIS和波士顿矩阵，实证分析了2015—2022年广西左右江革命老区振兴发展指数及其演变趋势，定量测度了32个县（市、区）的革命老区振兴发展指数及其分指数的排名情况，科学评估了左右江革命老区振兴规划在广西的实施绩效。本研究的主要结论及其政策启示如下：

（一）振兴规划实施绩效良好，应央地政府合作，尽快启动振兴规划的修编

广西左右江革命老区振兴发展指数总体呈上升趋势，但不同维度的分指数差异较大，美丽老区和幸福老区建设进程较快，文化老区发展非常缓慢，活力老区出现衰退。《左右江革命老区振兴规划（2015—2025年）》（国发〔2015〕21号）的实施对广西左右江革命老区高质量发展具有显著的带动效应，目前规划将迎来收官之年，广西应联合云南、贵州省政府，尽快向国家发展改革委提出申请，在中央部委的指导下及时开展左右江革命老区振兴规划修编工作。规划修编应贯彻落实新发展理念，根据左右江革命老区新阶段发展存在的新问题和新挑战，结合新时代革命老区振兴发展的新需求，提出左右江革命老区高质量发展的新目标、新任务、新政策。

（二）振兴发展指数差异较大，需突出重点区域，因地制宜设计差异化政策

广西左右江革命老区中32个县（市、区）的革命老区振兴发展指数差异较大，最大值是最小值的2～3倍，划分为领先型、跟随型、滞后型三个等级，其中右江区长期位于首位，平果市和金城江也具有领先优势，凤山县、东兰县、那坡县和罗城县的革命老区振兴发展指数长期滞后，规划实施绩效不理想。因此，革命老区振兴规划编制和政策设计不应“一刀切”，需要突出重点区域，开展分区规划，因地制宜制定差异化政策。

（三）分指数协同关系多元化，要针对重点领域，有组织推动发展模式转型

根据革命老区分指数组合关系及其协同程度，将广西左右江革命老区中32个县（市、区）划分为全面滞后型、特色振兴型和综合振兴型三类，没有出现全面振兴型。其中，从2015年到2022年，全面滞后型革命老区数量迅速减少，特色振兴型革命老区以美丽老区为主导，综合振兴型革命老区涌现双强和三强组合两种模式。因此，未来要针对重点领域，守牢底板、补齐短板、拉长长板、锻造新板多措施并举，有组织地推动革命老区发展模式转型。所有革命老区都要守牢安全和生态的发展底板，特色振兴型和综合振兴型革命老区需要实施补齐短板和拉长长板战略，逐步推动特色振兴型向综合振兴型革命老区转变、综合振兴型向全面振兴型革命老区转变，全面滞后型革命老区需要实施锻造新板战略，加快特色和优势领域培育，向特色振兴型革命老区转变。

（四）振兴指数演变复杂多样，当顺应发展趋势，分类施策引领高质量发展

广西左右江革命老区振兴发展指数增长和衰退并存，约40%的县（市、区）实现正增长，其中凤山县、都安县、西林县、江州区、马山县的增长率较高；大部分县（市、区）出现负增长，其中凌云县、巴马县、龙州县、宜州区等下降明显。以相对份额和增长速度的平均值为阈值，将广西左右江革命老区的32个县（市、区）划分为明星型、金牛型、瞪羚型、痩狗型革命老区四类。明星型革命老区要充分发挥区域示范作用，重点致力于自身成功经验在其他老区的复制和推广。金牛型革命老区应尽快挖掘和分析进程停滞或缓慢的原因，择机调整或重新设计更适合自身振兴发展的方案，争取未来仍然能够在广西左右江革命老区振兴发展过程中发挥带领作用。瞪羚型革命老区需要加强专项研究和个案分析，分析振兴发展指数快速增长的原因并提出未来适应性发展战略，加快成为左右江革命老区振兴发展的新秀。痩狗型革命老区在广西左右江革命老区振兴发展过程中面临被边缘化风险，加之自身发展能力和条件有限，建议省级政府和中央部委加大对它们的外部援助，未来优先将其纳入央地共建、国家部委或自治区对口援助共建、东部援助共建的名单，借助外部力量撬动革命老区振兴发展不停步和不掉队。

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Research on Performance Evaluation of the Revitalization Plan Implementation for the Left -Right River Old Revolutionary Base Area in Guangxi

Zhao Sidong Zhou Yong Xu Bing Li Weiwei Zhang Ping

Abstract： Planning plays a guiding role in promoting the revitalization and development of old revolutionary base areas， and performance evaluation of plan implementation is a prerequisite for revising the revitalization plans of such areas. This study establishes an evaluation index system for the revitalization and development of old revolutionary base areas and applies both TOPSIS and the Boston Matrix for empirical research on Left-Right River Old Revolutionary Base Area in Guangxi. The findings indicate that the implementation performance of the revitalization plan in the Left -Right River Old Revolutionary Base Area is commendable. It is recommended that Guangxi， in cooperation with the governments of Guizhou and Yunnan Provinces， and in collaboration with the National Development and Reform Commission， and other central and local governments， promptly initiate the revision of the revitalization plan. There are significant disparities in the revitalization and development indices across the Left -Right River Old Revolutionary Base Area， which can be categorized into three levels： leading， following， and lagging. It is necessary to prioritize key areas and design differentiated policies tailored to local conditions. The sub-index synergies exhibit a diversified relationship， revealing multiple models such as comprehensive lagging， distinctive revitalization， comprehensive revitalization， and overall revitalization. It is essential to promote the transformation of development models in key areas in an organized manner. The evolution trend of the revitalization and development indices in the Left -Right River Old Revolutionary Base Area is complex， with phenomena of growth， stagnation， and decline coexisting. These areas can be classified into four types： "stars"， "golden cows"， "gazelles"， and "skinny dogs". In the future， tailored strategies should be implemented according to the developmental characteristics and trends of each type to guide the high-quality development of different old revolutionary base areas.

Key words： Old revolutionary base areas; Revitalization planning; Development index; Guangxi

责任编辑：上官涛