“双减”政策下中小学课后延时体育服务协同治理的现实挑战与实践路径

摘 要：“双减”政策下，为破解多主体间协同性不足的问题，促进政家校社协同育人，共同促进中小学生参与课后延时体育服务具有重要的理论价值与现实意义。运用文献资料法和逻辑分析法，基于协同治理理论，以治理主体—治理目标—治理方式—治理过程为分析框架，探究课后延时体育服务协同治理的现实挑战和实践路径。研究认为，课后延时体育服务协同治理仍存在“部门墙”现象，表现为治理主体结构失衡，治理目标考核异化，治理方式手段有限，治理过程协同不足等问题，导致非政府组织参与度较低，合作共识尚未达成，多元治理模式尚未形成，协同机制有待建立。提出，以制度建设为保障，以价值理性为导向，以多元联动为根基，以平等协商为手段，确定治理主体参与的合理性，提高治理目标考核的科学性，丰富治理方式供给的多样性，提升治理过程运行的流畅性等实践路径。

关键词：“双减”政策；课后延时体育服务；协同治理；中小学生；体质健康

中图分类号：G807

文献标识码：A

文章编号：1008－2808（2024）05－0016－08

Abstract：Under the “double reduction” policy， in order to solve the problem of lack of coordination among multiple subjects， it is of great theoretical value and practical significance to promote the coordinated linkage of government， school and society and jointly promote the participation of primary and secondary school students in after-school delayed sports services. By using the methods of literature and logical analysis， based on the theory of collaborative governance， based on the analysis framework of governance subject， governance goal， governance mode and governance process.this paper explores actual challenges and paths of collaborative co-governance of after-school delay sports services.According to the research， there is still a phenomenon of “department wall” in the collaborative governance of after-school delay sports services， which is manifested in the imbalance of governance subject structure， the alienation of governance goal assessment， the limited means of governance， and the lack of coordination in the governance process， which leads to the low participation of non-governmental organizations. The consensus of cooperation has not been established， the multi-governance model has not been formed， and the coordination mechanism needs to be established.It is proposed to take the system construction as the guarantee， the value rationality as the guidance， the multiple linkage as the foundation， the equal consultation as the means to determine the rationality of the participation of the governance subject， improve the scientificity of the evaluation of the governance objectives， enrich the diversity of the supply of the governance methods， and improve the fluency of the operation of the governance process.

Key words：“Double reduction” policy; Delay sports service after class; Collaborative governance; Primary and middle school students; Physical health

加快推动多元主体协同治理对于提升课后延时体育服务时效，保障中小学生课后体育运动权益具有重要意义。“双减”政策实施以来，我国各地课后延时体育服务效果逐渐凸显，主要体现为服务体系不断完善、服务内容不断丰富、体育服务吸引力逐渐提升［1］，但与国家要求的“全覆盖、高质量开展体育课后服务”仍有一定差距。可以说，“双减”政策的实施开启了课后延时体育服务发展“新纪元”，课后延时体育服务实现了“从无到有”，迈入了“从有到优”的高质量发展阶段。随着减轻中小学生学习负担、促进其健康成长受到社会各界普遍关切，课后延时体育服务已然成为学界研究的热点问题。通过梳理相关研究发现，专业体育师资不足、经费供给不充分、服务评价标准缺失、管理机制不健全、支持手段有限、政家校社联动不足等问题［2］是限制学校体育课后服务发展的主要因素，这些问题背后反映出多元参与主体之间协同性不足的症结。显然，解决这些问题超越了单个政府部门的职责范围，仅靠政府部门管理难以实现，只有通过多元主体的沟通协商、共同分担事务才能保障课后延时体育服务长效、协调运行。为了厘清课后延时体育服务各参与主体的互动关系，充分调动各主体的行动积极性，需要加强课后延时体育服务协同治理的理论研究与实践探索，建立多元主体共同参与的治理机制。

协同治理是以解决问题为导向，以共识为基础，以治理主体、治理目标、治理方式、治理过程为主要内容，由利益相关者公共协商集体决策的制度安排［3］。课后延时体育服务协同治理是为了保障中小学生课后参与体育锻炼的权益，多元主体在一定的规则和制度约束下，充分发挥各自治理优势，通过资源共享、直接参与决策、平等协商等方式共同参与课后延时体育服务治理的动态行动过程。“双减”政策下，多元主体共同参与课后延时体育服务治理是必然趋势。那么，政府部门如何统筹、学校如何组织实施、社会力量如何有效补充、市场如何有序介入、家长如何提供支持，才能达成预期的育人目标？这是当前亟须探讨与解决的关键问题。基于此，本研究通过探析我国课后延时体育服务协同治理的问题与路径，为我国课后延时体育服务高质量发展提供理论参考与实践指导。

1 中小学课后延时体育服务协同治理的现实挑战

“双减”政策是国家满足广大青少年减负需求的战略部署，为各地各校共同开展丰富多彩的课后延时体育服务提供了政策机遇。课后延时体育服务协同治理成为提升学校体育治理水平、营造多元主体共同支持中小学生体育锻炼良好氛围、开创政家校社协同育人创新路径的重要途径［4］。然而，各部门之间存在“部门墙”现象，课后延时体育服务协同治理仍存在诸多挑战。

1.1 治理主体结构失衡，非政府组织参与度较低

协同治理强调多元利益主体在治理行动中经过冲突、对话、协商、妥协，最终实现公共利益最大化的“善治”目标［5］。课后延时体育服务注重政府组织与非政府组织协同治理，其应然特征为主体多元、共同参与、集体决策、任务分担，合力解决课后延时体育服务资源不足、供需不匹配的难题。当前，政府部门呈现出“一家独大”的现象，非政府组织参与治理程度较低，参与治理的主体结构失衡。从政策层面来看，“双减”《意见》等国家级政策强调了坚持政府统筹主导、多方联动，也对校外力量参与体育课后服务提出了要求与标准，但对社会体育组织、体育培训机构、单项体育协会等非政府组织在课后延时体育服务中的权利与利益表达尚未提及，导致非政府组织参与治理的权责不匹配、利益诉求受阻。从实践层面来看，非政府组织参与课后延时体育服务治理渠道梗阻。课题组调研发现，部分中小学校能够不定期征集家长的需求与意见，但在开展

课后延时体育服务过程中限制家长入校，家长无法直接关注孩子的动态，难以直接参与监督与评价。已有研究指出，体育俱乐部、社会体育组织、社会力量参与课后服务存在主体认知不准确、制度不健全、自身服务能力薄弱等阻滞因素［6-8］。

课后延时体育服务协同治理主体结构失衡的原因在于：其一，政策规定存在模糊性。“双减”政策强调了要落实部门责任，提出建立政家校社协同育人机制，对家庭、学校、社会等主体在促进青少年学生健康成长提出了具体要求和义务，但对各主体的权利规定模糊，地方政府在政策执行过程中往往忽略了非政府组织的权益，不利于其主动参与课后延时体育服务。其二，缺乏必要的社会参与机制。社会参与机制包括价值信念、伦理规范、道德观念等因素，是对行为体的一种非正式约束，是不同层级政府之间、不同部门之间、政府与社会组织之间、政府与学校之间、学校与社会组织之间、学校与家庭之间进行平等对话以建立合作关系的监管机制与协调机制，是加强课后延时体育服务协同治理主体联动的“软”约束。社会参与机制的缺失弱化了社会力量支持课后延时体育服务的力度，降低了治理效果。

1.2 治理目标考核异化，合作理念共识尚未建立

目标是协同治理的价值聚焦和共同激励［9］，不同主体在课后延时体育服务协同治理中的目标具有差异性特征，并且从宏观、中观、微观层面影响着治理进程与效果。从整体来看，课后延时体育服务协同治理目标导向学校体育课后服务全覆盖、高质量，保障中小学生课后体育锻炼权益，不断改善其体质健康水平［10］。从目标导向来看，国家希望解决中小学生体质健康水平下降问题；中小学校注重维护学校形象和声誉；体育教师主要目的旨在提高收入；体育培训机构以营利为主要目标；社会体育组织、单项体育协会、事业单位等非政府组织更加关注自身价值观念、文化、信仰的分享与传播；对于家长而言，最主要的是关心子女身体健康及运动安全问题的解决。课后延时体育服务协同治理所追求的正是如何在主体间“小”目标存在差异的语境中推动多方合作行为的形成，最终实现“善治”的目标。从目标考核过程来看，国家要求各地及时将开展课后服务情况报送教育部，部分省级政府要求将课后服务开展情况纳入市/县级政府履行教育职责的重要指标，市/县级政府又将课后服务工作纳入学校教育教学考核内容，形成了自上而下的目标考核形式。

在“服务型”政府尚未转型完成、行政技术理性主导的社会治理背景下，受到人员升迁挂钩、绩效考核问责、资源配置硬挂钩等非理性、非客观因素影响，这种垂直型单向度的课后延时体育服务治理目标考核形式逐渐脱离了多元主体的内在需求，主要体现为不同层级政府部门将治理目标自上而下层层分解，形成了便于操作的目标量化管理体系，忽视了任务完成质量。这种行政技术主导的治理目标考核的弊端在于，各级政府只愿意对难度小、风险系数低、易于完成目标任务的问题领域进行治理，在课后服务中不愿意，也不支持开展危险系数相对较高的体育项目［11］。此外，部分基层组织（地方政府、中小学校）过于追求短期性、外显化绩效考核需求，对课后延时体育服务的治理“重形式、轻管理”，即注重“做了什么”而忽略“做得怎么样”。治理形式化导致相关政策落实成效大打折扣，治理行动陷入“悬浮”的窘境，阻碍了课后延时体育服务“全覆盖、高质量”开展。课后延时体育服务协同治理目标考核异化的深层原因在于，治理理念过于突出工具理性，价值理性式微，多元主体之间尚未形成一致的价值共识。

1.3 治理方式手段有限，多元治理模式尚未形成

协同治理关注治理方式科学化、民主化，治理手段多元化、多样化［12］。课后延时体育服务协同治理主体具有多类型、多层次、多性质的特征，从主体关系来看（见表1），既有中央—地方、省—市—县、教育主管部门—中小学校之间的等级关系，也有同级职能部门之间的平等关系，还有各级政府与社会体育组织、企事业单位、单项体育协会、学生家长等非政府主体之间的委托—代理关系。

多种主体关系的存在注定了课后延时体育服务需要采取多样化治理方式，建立多元治理模式，实现多主体协同的目的。“双减”政策颁布后，《关于提升学校体育课后服务水平 促进中小学生健康成长的通知》《关于健全学校家庭社会协同育人机制的意见》《课外体育培训行为规范》等配套文件相继印发，地方政府也出台了一些中观层面的相关政策，为多元主体共同支持中小学生参加课后体育服务提供了政策支持。然而，这些文件精神的落实需要一个过程，虽然国家对建立家庭、社会、学校等主体工作协同推进机制提出了指导意见，但课后延时体育服务领域仍然存在治理方式手段有限的困境，主要原因在于：

第一，不同等级政府之间政策协同不足。政策协同是治理的基础，是一种整体结构最优、功能最强的合理布局［13］。通过在各省级人民政府、教育厅等部门官网搜索发现，在国家颁布“双减”政策后，除了台湾及香港、澳门特别行政区以外，有51%的省级政府出台了课后服务相关文件，为基层组织制定具体实施方案提供了政策依据。然而，在体育总局、教育部、发改委三部门联合颁发《关于提升学校体育课后服务水平促进中小学生健康成长的通知》后，部分地方政府出台关于课后延时体育服务的专门政策文件，也有部分地方政府未出台，课后延时体育服务治理尚未形成政策协同，政策落实存在阻滞。第二，同级职能部门之间服务协同不足。部门协同是指两个或两个以上的职能部门基于“心灵契约”整合政府公共服务职能，通过跨部门合作处理公共事务的工作方式［14］。从各省（直辖市）政府发布课后服务文件的部门数量来看（见表2），河北、上海、山东、广东、北京都是单一部门颁发，江西、山西、辽宁等11个省由4～6个部门联合颁发，浙江、广西和福建的政策制定部门达到8～9个。参与制定课后服务相关政策的部门少，势必影响同级职能部门之间的合作关系，限制了课后延时体育服务治理成效。此外，从各地课后服务政策具体要求来看，仅有50%政策中明确了不同部门的职责。第三，政府与社会组织项目协同不足。层级府际协同治理和同级部门协同治理强调的是政府行为，内外协同治理关注社会力量参与课后延时体育服务治理，是强化非政府组织行为合法性的重要途径。目前，部分省市正积极探索政府购买社会服务参与课后服务的有效方式，如山东省教育厅发布《关于进一步规范引入第三方参与校内课后服务工作的通知》，为社会资本参与课后体育服务提供了经验借鉴。但部分地区缺少政府向社会购买体育服务的文件，或有文件但未执行，学校与社会组织合作存在随意性、间断性等特点，社会力量参与课后延时体育服务中权益难以得到保障。从实践层面来看，社会力量参与中小学课后体育服务的惠及面不广，资源匮乏地区引入社会力量参与课后体育服务的能力不足［15］。

1.4 治理过程协同不足，持续协同机制有待建立

协同治理过程是多元主体在既有的制度和规则下，通过面对面对话、建立信任、热情投入、达成目标共识并取得阶段性成果的操作程序［16］，也是协同治理最关键、最难控制的环节。随着“双减”政策的持续推进，各地课后延时体育服务需求不断增加，服务内容不断丰富，覆盖范围不断扩大，但政家校社联动不足问题依然存在，主要体现为社会力量参与不足、家长对“双减”政策相关规定了解不足、学校实施方案要求不细致等［17］。目前，校外力量参与不足，课后延时体育服务阶段性成果难以凸显。主要原因：一是社会力量参与课后延时体育服务的适应性不足。学校的教学环境、教学原则、教学方式与校外机构有所区别，参与课后延时体育服务的部分校外机构或教练员难以在短时间内适应学校体育教学要求。如体校教练员通常以技战术教学见长，但其教育理论知识是短板，难以与学校体育教学要求的“全面发展、核心素养”等育人理念相匹配；一些体育社会组织、体育培训机构愿意为学生提供公益性体育服务，但其资质尚未达到政府或学校要求，对于参与课后延时体育服务“心有余而能力不足”。二是协同共识的认同感较低。协商共识利于推动各方协同［18］，但课后延时体育服务主体参与治理的动机分野，协同共识度低，主要表现为政府“逐绩”、机构“逐利”、学校“逐名”、家长“逐效”。协同治理主体的认知遵循各自的原始动力，降低了对“促进青少年学生健康成长”这一目标共识的认同。三是缺少沟通平台。协同治理强调各参与主体基于平等的基础上信息互通共享，打破信息垄断与不对称，实现各级政府、学校、社会、家庭等主体之间信息共享。实地调查发现，课后延时体育服务治理主体之间沟通和信息交换的平台与机制不健全，如部分学校针对体育教师、体育培训机构和家长等主体使用多个沟通平台，限制了多元主体之间信息互通，课后延时体育服务协同治理过程受阻。

2 中小学课后延时体育服务协同治理的实践路径

实现协同治理是提升课后延时体育服务质量的有效手段。而要纾解课后延时体育服务在师资、经费、管理等方面存在的问题，推动多元主体协同治理是关键。面对多主体参与治理“协同性”不足的顽症痼疾，应激发治理主体参与的动力性、提高治理目标考核的科学性、丰富治理方式供给的多样性、提升治理过程运行的流畅性。

2.1 以制度建设为保障，确定治理主体参与的合理性

制度是多元主体共同参与课后延时体育服务协同治理的保障，也是各主体协商合作以提升体育服务时效的行动指南，建立完善的制度体系对于提升各主体之间的协同性具有重要意义。第一，进一步优化政策内容，加快推进配套政策落地。公共政策作为一种正式的制度安排，能够提升不同层级、不同部门之间的工作效率。因此，各级政府在制定地方性政策时应进一步明确各方权利、责任与义务关系，避免权责交叉、利益冲突、责任模糊等情况发生。第二，建立社会参与机制，为社会力量参与治理提供依据。社会参与机制本质上是政府、学校与社会组织和家长的非正式合作与互动方式的总和，意味着社会体育组织、体育培训市场、学生家长等非政府组织与政策制定者双向沟通与协商对话，直接参与课后延时体育服务治理的决策与行动，提高社会力量参与治理的内生动力。如可通过面对面交流的形式，进一步加深多元主体直接对话，以增强相互信任，强化合作意识。第三，加强政府主导与多元共治协同推进。一方面通过相关政策强化政府主导作用，另一方面可将部分非核心管理职能委托社会团体、公众群体等非政府组织，如学校和家长可直接参与社会体育组织准入标准的制定，确保遴选的机构是符合家长预期的。“社会共治”的治理方式既有利于减轻政府行政负担，又能够推动社会组织发展，使课后延时体育服务时效进一步提升。

2.2 以价值理性为导向，提高治理目标考核的科学性

面对课后延时体育服务协同治理过程中工具理性过度渗透导致目标考核“异化”的困境，需要以价值理性为导向，提升治理目标考核体系的科学性，以满足课后延时体育服务治理中多元主体的价值追求。第一，树立“以学生健康成长为中心”的治理理念。课后延时体育服务协同治理是为了解决多元利益主体联动不足导致课后体育服务时效不高、覆盖面不广大的问题，其根本目标是保障广大中小学生课后体育锻炼权益，满足中小学生多元体育需求，促进其健康成长及全面发展需要。“双减”政策提出“强化政府统筹，明确家校社协同责任”的治理要求。其中既包含纵向垂直型行政手段，也涵盖了横向合作治理。“行政技术”治理具有工具属性，无法代替多主体的价值追求。因此，课后延时体育服务目标应导向“以学生健康成长为中心”，引导多元主体回归对“促进中小学生身心健康、全面发展”这一目标本身的追求。可通过加强媒体舆论宣传、增强理论研究引导作用、开展“公益服务你我他”活动等手段营造良好的育人氛围和价值导向。第二，由政府单边垂直式管理考核形式转向政府与民间相结合的双边考核模式。如征询家长、体育教师和校外体育组织等主体对课后延时体育服务治理的意见，作为政府和学校改进工作的重要参考指标。第三，建立课后延时体育服务治理目标考核的动态调整机制。将不同主体在不同阶段的利益诉求纳入目标考核体系，以多元主体利益需求为纽带调整考核指标，提升课后延时体育服务治理目标考核的科学性。

2.3 以多元联动为根基，丰富治理方式供给的多样性

“双减”政策理念引领下，课后延时体育服务是表现直接、效果显著的健康促进及减负措施，为多主体共同支持中小学生参与课后体育锻炼提供了创新渠道。课后延时体育服务治理主体的多元化特征，意味着需要采取不同的治理方式和治理手段，形成多部门、多组织、多主体共同参与的治理格局。面对课后延时体育服务治理方式和治理手段有限的困境，提出以层级府际治理、同级横向治理，凝聚“政家校社”多元主体合力，形成四位一体协同联动的协同治理方式［19］。第一，各地区应颁布学校体育课后服务专门文件，加强不同层级政府之间协同治理水平。地方政府应积极响应《意见》号召，因地制宜发布关于“学校开展体育课后服务”的政策文件，为中小学校课后延时体育服务实践提供政策指引和治理依据。特别是体育相关部门应充分发挥自身资源优势，主动参与学校课后体育服务，推动体育与教育部门的深度融合。第二，构建同级部门间有效的协同机制，提升部门协同治理水平。课后延时体育服务协同治理跨越了教育、体育、发改委、财政等多个部门，需要在这些部门之间建立行之有效的协同机制，加强部门间的合作治理。应建立部门之间的制度化协同机制减少部门间的推诿与扯皮，为分离的部门提供交流平台。明确协同的规则、程序、方式、激励与问责，保障每个部门的合理话语权，若条件成熟，可探索多部门联合办公。第三，建立政府、学校和社会资本合作机制，提升政校社协同治理水平。通过社会组织搭建平台支持学校体育发展，社会组织作为课后延时体育服务治理的重要主体，应与政府建立合作机制，协同发力，共同支持学校课后体育服务发展［20］。

2.4 以平等协商为手段，提升治理过程运行的流畅性

“双减”政策为多元主体支持学校开展课后延时体育服务创造了有利条件，但地方政府、中小学校、体育社会组织、体育培训机构、体育教师等主体参与课后延时体育服务的利益诉求不同，已有的政策文件未能有效协调参与主体之间的利益关系，导致课后延时体育服务治理过程协同不足。因此，需要以调节主体间利益冲突为举措，建立课后延时体育服务协同治理长效机制。第一，成立第三方成长机构，为社会组织提供能力提升平台。社会组织自身能力薄弱是限制其参与课后延时体育服务协同治理的重要原因，因此，通过建立第三方成长机构，由专业人士对提供体育服务的校外人员进行培训，或对志愿提供公益性服务但资质尚未达到准入门槛的社会体育组织、体育培训机构等群体提供理论与实践指导，帮助其提升体育服务水平，增强社会力量与政府、学校、家长等主体平等交流的资本。第二，平衡各主体在协同治理过程中的投入与回报。课后延时体育服务协同治理“大目标”的实现需要满足各主体的个人利益，实现多元主体支持［21］。面对利益的分野，政府可采用不同方式予以回报。如在正常支付服务费用之外，授予被纳入“白名单”且出色完成学校体育课后服务任务的校外培训机构荣誉证书，以提升其企业资质，使其更具市场竞争力。第三，切实减轻体育教师工作负担，落实“弹性上下班制”，保障体育教师休息权利。对体育课后服务开展成效显著、满意度高的中小学校教师，可以通报表扬、增加经费、优先评优等形式给予精神与物质双重奖励。

3 结 语

“双减”政策下，加强课后延时体育服务协同治理，实现政府、社会、学校、家庭等多主体、多部门、多组织之间共赢对提升课后延时体育服务绩效具有重要的现实意义。面对治理主体结构失衡、治理目标考核异化、治理方式单一、治理过程不畅等现实问题，应加快完善制度建设、树立价值理性共识、构建协同治理网络、建立持续协同机制，进一步加强政府统筹、平等协商、多方合作，提高课后延时体育服务时效，营造政家校社协同育人共同支持中小学生课后延时体育服务的良好氛围，促进广大中小学生全面发展与健康成长。

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