普惠保险的实践与展望

【摘 要】普惠保险是面向广大人民群众和小微企业的保险产品和服务，是普惠金融的重要组成部分。构建完善多层次、多支柱养老保险体系是普惠保险发展的重中之重，关系到每个人的切身利益。论文以广东多层次多支柱保险为例阐述普惠保险在广东的实践，分析“三支柱”养老保险体系发展存在的问题及研判未来趋势，最后结合广东实际提出适当性建议。

【关键词】普惠保险；三支柱；广东；实践

【中图分类号】F842.6 【文献标志码】A 【文章编号】1673-1069（2024）08-0030-03

1 引言

党的十八届三中全会正式提出“发展普惠金融”，将普惠金融上升为国家战略，经过十多年的发展，我国普惠金融发展取得了显著成效，基本形成了多层次、广覆盖的普惠金融服务体系。普惠保险是普惠金融的重要组成部分，是面向广大人民群众和小微企业提供的公平可得、保费较低、保障适度的保险产品和服务。普惠保险包括普惠性质的保险和专属普惠保险两种保障形式[1]，发展普惠保险对于进一步提升基本民生保障水平、实现共同富裕具有重要意义。2023年9月，国务院首次提出“完善高质量普惠保险体系”，明确了普惠保险的三大重点发展领域，即农业保险、普惠型人身保险和养老保险与服务。其中，大力发展养老保险也是应对我国人口老龄化的重要举措。党的二十大报告重点指出“发展多层次、多支柱养老保险体系”，中央金融工作会议将“养老金融”作为五篇大文章之一，凸显了党中央对养老问题的高度重视。

党的十八大以来，广东不断构建完善基本养老服务体系，基本形成以基本养老保险为基础、以企业年金和职业年金为补充、以个人储蓄性养老保险和商业养老保险相衔接的“三支柱”养老保险体系。但总体而言，广东“三支柱”养老保险体系发展严重不平衡，第二、三支LW14bAwSsu7Dv8Ykifyv97RkF4MK4V8lOivkY2w16bg=柱养老保险发展严重滞后。广东在新发展阶段人口老龄化进程加快，预计60岁及以上户籍老年人口将于2025年突破17%，2030年超过20%[2]，进入中度老龄化社会，养老服务事业发展将面临更多挑战和更大考验，因此加快完善多层次、多支柱养老保险体系意义重大。在全面建设社会主义现代化国家新征程中，广东肩负走在全国前列、创造新的辉煌的使命，应紧抓国家政策红利加快完善“三支柱”养老保险体系，推动普惠保险高质量发展。

2 广东“三支柱”养老保险发展现状

我国早在1995年就发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，实施养老保险由社会统筹与个人账户相结合的模式。2005年国务院发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，首次提出建立多层次养老保险体系，推动实现可持续发展的基本养老保险制度。由于历史原因，2015年前我国存在退休养老制度的“双轨制”，即机关事业单位人员和企业职工执行两种养老保险制度。在人口与经济环境发生变化的背景下，国务院于2015年初对养老保险“双轨制”进行改革，将两种退休制度进行合并，也称养老保险的“并轨”。广东紧跟国家步伐，2016年正式启动了养老保险并轨改革，逐步建立起以基本养老保险为基础、以职业年金和企业年金为补充的多层次多支柱养老保险体系，2022年11月开始，个人养老金“第三支柱”试点落地，“三支柱”养老保险体系基本建立。

第一支柱基本养老保险覆盖范围持续扩大，基金运行总体平稳。广东不断扩大养老保险覆盖面，鼓励和引导有缴费能力的城乡户籍灵活就业人员参加企业养老保险，已建立覆盖全民的养老保障体系。截至2022年底，第一支柱覆盖了广东省76.24%的16岁及以上常住人口，全省参加城镇职工基本养老保险（含离退休人数）5 229.21万人，城乡居民基本养老保险2 764.32万人（见表1）。企业职工基本养老保险基金收入为5 430.34亿元，基金支出2 703.15亿元，年末累计结余15 034.37亿元。城乡居民基本养老保险基金收入366.41亿元，基金支出293.41亿元，年末累计结余579.41亿元。待遇水平稳步提升，2022年7月起全省城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准达到190元/人·月。

第二支柱职业年金和企业年金稳步增长，在全国处领先位置。广东是全国最早实施补充养老保险制度的省份，1992年4月广东印发《企业补充养老保险实施意见》，率先探索开展企业年金试点。2014年10月起建立职业年金制度，多措并举稳慎推动了职业年金基金投资运营。截至2022年末，广东有超过7 000家企业建立企业年金制度位居全国前列。全省符合条件的机关事业单位工作人员全部建立职业年金制度，职业年金参保单位40 261个，缴费收入466.18亿元，待遇领取金额11.05亿元，基金累计结余2 319.48亿元。“第二支柱”建设在全国范围内处于领先位置。广东在企业年金方面进行了一系列创新，例如，优化完善企业年金备案服务，通过精简备案材料、优化备案流程、加强服务管理，最大限度减少了企业年金备案手续的时间，解决了企业“备案难、备案烦”的痛点。率先启动机关事业单位为编外人员建立企业年金，解决了机关事业单位编制内人员建立职业年金后，编制外人员缺少补充养老保险的问题。在职业年金方面，广东在全国率先印发了《广东省职业年金基金监管试行办法》，从制度机制着手，加强风险防控。广东还率先推动全部实账积累，有效夯实了基金基础，防范了隐形债务风险，充分保障了参保人根本权益。

第三支柱个人养老金正式落地，发展空间巨大。个人养老金制度于2022年11月25日在全国36个城市正式实施，采取“两层账户、多种金融产品、封闭运营”的运作模式，面向参与了基本养老保险的劳动者，推行自愿参加，每年固定12 000元的缴费上限，享受税收优惠。广州、深圳进入首批试点，随后广东相继印发《关于进一步促进我省养老保险第三支柱高质量发展的若干措施》《广东省个人养老金制度政策宣讲与推动行动工作方案》，推动个人养老金扩面提质增效，更好地满足人民群众多层次养老保障需求。截至2023年，广东省个人养老金制度先行地区已开通个人养老金账户570万户，缴存用户达187.60万户，累计缴存资金39.10亿元，人均缴存金额2 084元，在全国居领先地位，还有具大发展空间。

3 广东“三支柱”养老保险发展面临的问题及形势

我国目前初步建立了较为完善的养老保险“三支柱”体系，企业职工基本养老保险在2022年也实现了全国统筹。但是目前我国“三支柱”保险体系结构失衡，第二、第三支柱占比偏低，广东也面临同样的问题。

一是从结构看，第一支柱“一枝独大”。我国第一支柱占据绝对主导地位，占比58%（若将全国社会保障基金计入第一支柱，这个比例会更高），这也反映了政府养老压力较大，而第三支柱占比仅为2%，个人养老金才刚刚起步，对第一支柱未能起到补充作用。从“三支柱”结构对比来看，中美差异较大，美国二三支柱是整个养老体系的中流砥柱，分别占比54.2%、39%，第一支柱仅占6.8%。广东第一支柱的发展也明显优于第二及第三支柱，基本养老金结余及上缴部分居全国最高水平。但基本养老金参保率依然不高，主要是灵活就业人员、新业态就业人员等就业人员体量较大。此外，广东第一支柱的地区差异也十分明显，参保人数主要集中在珠三角地区，参保人数占全省的80.19%。

二是从规模看，第二、三支柱尚未能提供“补位”。第二支柱总体规模依然较小，相比职业年金的强制性，企业年金是自愿建立的补充养老保险制度，广东企业年金覆盖率仍然较低，2021年全省仅有7 490个企业建立企业年金，而且基本集中在大型国企。要保障“三支柱”体系平稳协调健康发展，亟需提高企业年金覆盖率并保证年金在安全前提下稳步增值。第三支柱个人养老金制度尚处于试点阶段，广东仅有广州、深圳以及省直单位能开展个人养老金业务，扩展到其他城市仍需一定时间。广大人民群众对个人养老金认知度和参与度较低，第三支柱养老保险占比不到3%，难以为第一二支柱提供“补位”[3]。目前第三支柱养老保险以储蓄产品为主，收益率偏低、产品介绍不够清晰和期限太长，进一步制约了需求，导致居民投资参与度低，养老产品供给和需求不够匹配。

三是从趋势看，未来养老金缺口会越来越大。由于第一支柱基本养老保险2022年开始全国统筹，尽管目前广东的养老金是盈余的，上缴近全国一半的调剂养老金，但未来随着老龄化程度不断加深，全国层面的养老金缺口会越来越大，广东会面临同样的压力。2020年11月20日，中国保险行业协会发布的《中国养老金第三支柱研究报告》指出，未来5到10年，我国养老金缺口预计将达8万～10万亿元，且缺口将随时间的推移进一步扩大[4]。

4 发展建议与思考

发展多层次、多支柱养老保险体系是应对人口老龄化挑战、推动老龄事业发展、健全社会保障体系的重要组成部分，也是广东推行普惠保险高质量发展的重要举措。养老保险体系中第一支柱养老保险是根基，发挥着“保基本、兜底线”功能，第二支柱养老保险是有益补充，第三支柱养老保险是新的增长点。养老保险“三支柱”均衡发展才能充分发挥养老保险体系的社会效应。

一是持续扩大第一支柱养老保险范围，提高参保率。2021年发布的《广东省公共服务“十四五”规划》提出到“十四五”期末要将基本养老保险参保率提高到95%。虽然企业职工基本养老保险具有强制性，每个企业员工都必须参加，但在实际操作过程中非公有制企业参保率不高，加上广东还拥有数量庞大的灵活就业人员，导致整体城镇职工参保率不高。当前新业态从业人员、农民工和灵活就业人员等重点群体参保率不高。在新业态起步阶段，许多配套政策尚未完善，造成部分灵活就业人员和农民工未能参加基本养老保险，另外还有相当一部分就业人员选择缴费更低但退休待遇不高的城乡居民养老保险。建议严格执行《广东省灵活就业人员参加企业职工基本养老保险办法》，降低甚至取消灵活就业人员户籍参保门槛，提升其参保便利度。贯彻落实《粤港澳大湾区发展规划纲要》，大力推动港澳台灵活就业人员参保缴费。进一步提高灵活就业人员和农民工等群体参加基本养老保险的便利度，加大“应保尽保”线上服务内容和使用方法的宣传力度，使服务方式由被动服务转为主动联络。

二是深化第二支柱企业年金和职业年金的改革，推动年金稳健增值。当前广东第二支柱发展较为缓慢，年金建立主体集中在部分垄断企业和行业。做好企业年金扩面工作，选择省内尚未设立年金的重点企业深度调研，及时动态了解企业对改进企业年金相关政策体系的意见建议，为企业年金持续扩面奠定坚实基础。加大企业年金政策宣传普及，逐步将职工参加企业年金的情况作为评选和谐劳动关系单位、人才引进和积分落户等工作的参考条件，作为享受鼓励行业发展、吸引或培养人才等优惠政策的重要条件。鼓励企业发挥示范和引导效应，优先为核心技术人员、骨干管理人员等群体建立企业年金。推进职业年金实账积累做深做实，及时跟踪全省职业年金实行实账积累工作落实情况，结合实际适时开展检查督促，确保职业年金实行实账积累工作落地见效。加强职业年金和企业年金的监管机制，包括对资金收支账户的监管机制和对投资运营的监管机制，在企业年金投资运营过程中应继续发挥专业水平，严密防范投资风险，依法依规管好职工的“养老钱”，实现年金的稳健增值。

三是多维度扩大第三支柱个人养老金覆盖面，助力个人养老金提质增效。积极争取将个人养老金试点扩展至全省范围。扩大个人养老金制度覆盖范围，逐渐放宽个人养老金资金账户开户限制，将更多的新市民群体纳入第三支柱养老保险保障范围，特别是最需要保障的灵活就业人员。目前个人养老金税收优惠政策只针对缴纳个税的人群，可研究制定多样化的税收优惠政策，如TEE税收优惠政策，即在缴费环节征税，领取环节免税，以此吸引最需要加强补充养老保险的中低收入群体加入个人养老金计划，突显制度的普惠性。目前我国三大支柱之间的通道并未打通，阻碍了“三支柱”的协调配合。因为第一支柱的个人账户中的资金是完全积累制的，与个人养老金制度中的个人账户性质相同，为了更好实现第三支柱个人养老金覆盖面的提升，可尝试打通第一支柱与第三支柱之间的通道[5]，实现两个账户之间的资金有条件流动，在没有增加财政负担和个人负担的条件下扩大第三支柱覆盖面，助力第三支柱个人养老金提质增效。

【参考文献】

【1】国发〔2023〕15号.国务院关于推进普惠金融高质量发展的实施意见[Z].

【2】预计2030年进入中度老龄化社会，广东这样应对[EB/OL].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1783276383170973498&wfr=spider&for=pc，2023-11-22.

【3】欧霞.第三支柱养老保险体系发展的问题与对策研究——以广东省为例[J].经济师，2023（12）：30-32+35.

【4】中国保险行业协会发布《中国养老金第三支柱研究报告》[EB/OL].https：//www.163.com/dy/article / FRSMA1QU0519QIKK.html，2020-11-20.

【5】董克用，姚余栋.中国养老金融发展报告（2022）[M].北京：社会科学文献出版社，2022.