美国实体清单制度对我国实体影响及应对策略

［摘要］ 美国基于技术霸权，利用实体清单制度等单边制裁手段对我国经济、科技等领域进行干涉，削弱中国的技术竞争力，触及中国安全。我国出台《不可靠实体清单规定》等法律法规，积极应对美国制裁，维护国家安全。实证研究表明，中国企业在大国博弈下，面临执行实体清单禁令和受到中国反制裁立法体系处罚的两难困境。基于此，我国应在人类命运共同体理念之上，引入严苛的反制裁实体要件体系，并在逻辑上确立反制裁法律制度适用的平衡机制。我国在反制裁法律体系优化中应综合考虑行政救济机制的具体规则、相关法律法规的衔接、工作机制的程序性规范等因素，从而助力中国实体通过相关救济制度走出困境。

［关键词］ 实体清单；不可靠实体清单；经济制裁；反制裁；技术遏制

［中图分类号］ D996［文献标识码］ Ａ［文章编号］ 1008-1763（2024）05-0130-08

The Impact and Response Strategies of the US Entity

List System on China’s Entities

—An Empirical Study Based on ZTE，Huawei and FedEx Cases

OU Fuyong1， FAN Zhizhi1，2

（ 1. School of Law， Hunan Normal University，Changsha410081，China;

2. School of Law and Business，Shaoyang University，Shaoyang422000，China）

Abstract：Based on the technological hegemony， the United States has utilized unilateral sanctions， such as the Entity List System， to illegally interfere in China’s economy， science and technology， and other fields， weakening China’s technological competitiveness and touching upon China’s security. China has introduced the Provisions on the List of Unreliable Entities to actively respond to U.S. sanctions and safeguard national security. Empirical research shows that Chinese enterprises face the dilemma of enforcing the entity list ban and being penalized by China’s anti-sanctions legislative system under the great power rivalry. Based on this， China should establish a stringent anti-sanction entity requirement system in line with the concept of a community with a shared future for mankind and logically construct a well-balanced mechanism for the implementation of an anti-sanction legal framework. Specifically， when optimizing the anti-sanctions legal system， China should comprehensively consider the specific regulations governing administrative relief mechanisms， the interconnection of relevant laws and regulations， procedural norms within the operational mechanism， and other factors to facilitate Chinese entities' escape from predicaments through relevant relief systems.

Key words： entity list;unreliable entity list; economic sanctions; anti-sanctions; technological containment

一问题的提出

实体清单制度是美国前总统布什在1990年提出的增强扩散控制倡议的一部分。1997年，“实体清单”由美国商务部首次颁布，与清单所列实体有贸易往来或者合作关系的企业与机构将被严格审核。一旦被美国列入实体清单，就意味着这家实体与美国供应链隔绝，会受到销售、技术、产品、供应链的全面限制，基本不可能从美国获得《出口管制条例》所列物项与技术。在2010—2020年间，中国华为、俄罗斯天然气工业股份公司等数百家企业被列入美国出口管制实体清单，实体名单增加了9倍，达到约1200家（见图1）。美国贝尔弗科学与国际事务中心首次对美国商务部实体清单的构成按国家、行业和新增年份进行分析，Jeremy Ney对实体清单的使用进行定量审查（见图2），以阐明美国经济和国家安全政策目标的转变［1］。

对实体清单的时间序列进行分析，不难发现，美国实体清单制度作为美国外交政策工具的地位日益突出，从奥巴马时期开始，一直延续到拜登政府。在2010—2020年间，美国商务部工业和安全局在实体名单上增加了832家公司和个人，比2000—2010年增加了约420%。在2000—2020年间，美国实体清单制度管控的重点已从中东转向俄罗斯，再转向中国，行业重点也从航空航天和导弹，转向制造监视设备和集成电路的公司（见图3），这反映出美国外交政策的目标和重点也在不断变化。［1］

从2014年开始，中国诸多实体被列入美国出口管制实体清单；2016年3月，中兴通讯及其3家关联公司被纳入美国出口管制实体清单；2018年4月，美国指控中兴通讯对其“虚假陈述”，禁止美国企业向中兴供应产品；2019年5月，华为被纳入实体清单，受到严格管控；2020年5月，美国设立“外国直接产品规则”加码制裁华为，华为及海思若使用美国软件或技术设计芯片，即使在美国之外，也需获取许可；2023年，实体清单新增了313个实体，涉及中国的有155个，占比将近一半。目前，实体清单累计2700多个（不含移出），其中，涉及中国的741个，占比达27%，居全球第二。

近年来，美国出口管制实体清单制度的运用日益频繁与广泛，其域外管辖在全球扩散，已演变为国际社会共同且复杂的问题。目前来看，国际法并没有一个有效的法律机制来对其进行调整，国内法基于各国的国家利益对其采取的应对策略有限。基于此，本文通过考察美国实体清单制度的发展和演变，从国际法治案例角度出发对美国的实体清单制度在国际法上的合法性问题和国际法上的相关机制进行剖析，结合我国在不可靠实体清单规定方面的立法与实践，探究当下面临的挑战和应对，以期能构建一个独具中国特色的行之有效的不可靠实体清单等反制裁法律体系及相应的执行机制，为维护中国实体的利益提供“中国方案”。

二美国实体清单制度的立法背景、

机制设计及域外管辖

（一）美国实体清单制度的立法背景

美国的实体清单制度是美国出口管制法律体系中的管制工具之一，创制的根本原因是出口管制会影响国家安全物项，近年来却被作为国际经贸武器使用，逐渐成为国际博弈的有力武器。当某外国企业被美国当局认为从事了危害美国国家安全或外交政策利益的行为，或有参与这类行为之重大风险时，该企业就会被列入实体清单。该实体清单制度的形成有历史政治、经济发展、科技发展、国家安全等各方面原因。

1.历史政治因素之考量

从历史视角来看，促成实体清单制度建立的导火线是国际形势变化与政治因素。1917年，美国宣布全面参与第一次世界大战，颁布《与敌人交易法》，禁止和敌对国进行任何形式的交易，开启了美国出口管制城墙之先河；二战后，美国出口管制的方式从全面禁止交易演变成有目的、有选择的管制，在此情形下，美国国会出台了《出口管制法》，该法奠定了出口管制的基调；《瓦森纳协定》之后，美国商务部在1979年出台了《出口管制条例》，这标志着美国出口管制体系初步完成；1997年，美国商务部根据该条例第744条规定首次发布实体清单以警示相关企业。[2]

2.经济发展因素之考量

美国是世界第一大经济体。现代国际社会的竞争主要是经济竞争，经济发展在一个国家中的战略地位不言而喻。随着中国成为世界第二大经济体，中美贸易摩擦成为美国对外经济关系的重点，越来越多的中国企业被列入美国出口管制实体清单。据中国海关总署统计数据，2023年中美贸易额为6644.51亿美元，同比下降11.6%;其中，中国对美国出口额为5002.91亿美元，同比下降13.1%；中国对美国进口额为1641.60亿美元，同比下降6.8%。这种贸易失衡状态成为美国对中国企业进行实体清单制裁的借口。

3.科技发展因素之考量

21世纪以来，全球科技水平迅猛发展，美国意识到高尖端技术流失的严重后果，出口管制政策有所收紧，美国政府对中国高科技产业持续发展的焦虑与日俱增。2015年5月，国务院公布《中国制造2025》，强化中国高端制造业的十年战略规划。2019年，中国再次成为年度宇航发射次数最多的国家。除此以外，中国沿着自主创新道路不断拓展，诸如中国5G商用引领智能信息突破核心技术、大数据和区块链应用稳步推进。美国认为其全球核心地位遭到中国严重挑战，担心中国稀释或者夺取其科技话语权，故而针对中国高科技企业进行实体清单制裁，希冀通过技术遏制拖慢中国科技发展，阻碍《中国制造2025》目标之实现，保持美国科技领跑地位。2018年，美国再次点名中国为美国在先进计算机等新兴技术领域的竞争对手，且将中国电子科技集团公司等44家企业纳入实体清单。[3]

4.国家安全因素之考量

“9·11”事件后，美国全面加强武器和军民两用技术之出口管制，有针对性地出台了一系列管制计划和项目；美国作为世界第一大经济体，在军事与国防技术方面投入不少，而中国作为世界第二大经济体，在军事和国防方面的投入亦随着经济发展日益增长。2017—2018年，特朗普政府强调中国与俄罗斯是美国国家安全之首要挑战。在此期间，美国商务部产业与安全局多次将中国企业加入实体清单，对其进行管制。[4]13

（二）美国实体清单制度的机制设计

美国的《出口管制条例》第744条第11款规定了美国实体清单制度的内容，美国商务部产业与安全局负责实体清单的更新、实施与执行，将更新后的实体清单公开发布在《出口管制条例》第744条附录四部分。该条例的上位法是《出口管制法》，明确规定了实体清单制度实施之相关程序，包括实施部门，实体清单的确立、移除，都需按法定程序进行。

1.美国实体清单制度的实施部门

美国的实体清单管理制度在出口管制方面发挥着重要作用，其主管机构是商务部产业与安全局，它对军民两用物项通过实体清单、未经核实清单、被拒绝人清单实行分级管理。美国商务部产业与安全局根据法律规定负责出口审批工作与受理出口许可申请事宜，美国很多城市都设有执行搜查令、搜集证据、扣押货物等职权的出口管制执法办公室，该办公室是美国产业与安全局最大的项目办公室。[5]

2.美国实体清单之确定程序

美国实体清单更新需要符合法定程序，有关新增实体清单的申请，由最终用户审查委员会任一部门提出，然后商务部将提案分发到各部门后的三十天内进行投票确认，有异议的可以提交至出口政策建议委员会审议，仍然有异议的，可以提交至出口管理审查委员会或总统进行审议。此外，最终用户审查委员会还会对实体清单进行年度复审，以确定是否需对实体清单内容进行增加、修改与移除。

3.美国实体清单之移除程序

美国实体清单的移除程序具体如下：①被列入实体清单的实体将移除的申请及支撑性材料一起邮寄给商务部最终用户审查委员会；②该委员会收到材料后将其发给其他组成机构，机构成员审核后决定是否同意除名，只有在他们达成一致同意除名时，才可将实体从实体清单上移除；③支撑性材料主要用于证明实体自身的行为没有损害美国的国家安全或外交利益，需要请专门的机构进行审计和评估。

（三）美国实体清单制度的域外管辖

从国际法学的角度来讲，域外管辖权是指国际法主体基于属人管辖权、保护性管辖权等将其法律效力延伸至其本国管辖领域之外，这已为各国所普遍接受。然而，美国《出口管制法》规定，不管是美国人还是外国人，以及不管是位于何处的美国人之具体活动，总统都有权力管控“受美国管辖的物品之出口、再出口与国内转移”。这两个要素定义了美国出口管制实体清单制度的管辖范围：受美国管辖之物品和从事特定活动之美国人。美国利用其国际话语权，在出口管制域外管辖领域突破了传统的管辖权基础，在域外通过建立新的连结点来证明域外管辖的合理性，但是从国际法理依据来看，这种行为具有一定的违法性。

1.基于产品或技术国籍确定管辖权

美国的实体清单制度适用于“受美国管辖的人”，不仅包括美国公民、居民、公司，还包括由这些人拥有或控制业务的外国子公司、合伙企业或者协会。[6]美国根据属人原则进行扩大解释，通过美国出口产品或技术和美国的联系来判定可否对产品或技术之进口国进行管辖，即基于产品或技术国籍对特定物项与行为进行管辖。诸如，中国机器厂商生产的机器中有50%的美国原材料，根据美国法律规定，美国将有权管制在中国组装完成的这台机器。若中国机器厂商将此机器卖给英国机器厂商，随之英国机器厂商再将此机器出口给美国的禁运国伊朗，则中国机器厂商属于没有遵守实体清单制度，这扩张了美国出口管制在域外的效力，这也是美国有权对中兴等公司进行实体清单制裁的原因之一。中国相关实体将拥有美国产品或技术国籍的物项向伊朗进行再出口的行为，违反了美国的法律，基于此，中美贸易摩擦越来越大，美国的立法为出口管制的域外管辖创设了广泛的适用范围。[7]

2.基于保护性原则确定管辖权

《奥本海国际法》对外国人在外国的保护性管辖权进行了规定：在出现严重危害国家安全行为时，为了保护国家的重大利益，虽然罪犯在犯罪的时候不在本国领土内，本国对此行为依然有权进行管辖。[8]334-335美国在出口管制的实体清单问题上，充分利用该原则，常以“有理由确认某外国实体危害美国国家安全”为由将其纳入实体清单。但是国家安全在定义上具有模糊性，而且随着全球化的发展，其衍生出一定的政治性和目的性；美国借助这一原则，为了自身利益不断扩大管辖权，已出现“泛国家安全”态势，导致域外效力之滥用，引发国际贸易摩擦，从一定程度上讲，这种行为不但降低了行使管辖权的门槛，而且对建立公平公正的国际贸易环境产生了消极影响，这种行为应引起国际社会成员的关注和重视。[9]

3.基于普遍性管辖原则确定管辖权

普遍性管辖原则针对的是威胁全人类安全的国际罪行，诸如灭绝种族罪、战争罪、侵略罪，国家和管辖对象无特定的联系也可以主张。但是，美国出口管制实体清单制裁所针对的行为危害性还没有达到威胁国际安全之程度，不足以使依据普遍管辖原则作出的单边制裁合法化。[10]

综上，美国不能够根据属人管辖原则对美国人所拥有或控制的外国公司实施出口管制实体清单制裁。此外，美国出口管制实体清单制度所针对的行为危害性质还没有达到普遍性管辖原则所要求的威胁国际安全的程度。关于该制度要达到基于保护性原则的合法性，认定门槛也较高，必须证明外国实体违反出口管制实体清单制度确实威胁到了美国的国家安全。因此，保护性原则也缺乏成为美国实施出口管制实体清单制度正当理由的潜力。[11]

三美国实体清单制度

对中国实体的影响分析

2017年之后，中美贸易摩擦加剧，美国《国家安全战略》报告把中国定位为“战略性竞争对手”。尤其是在2020年5-10月，美国政府将一百多家中国企业列入实体清单，重点制裁中国高科技企业。[12]

（一）中兴案

美国运用实体清单制度对中国中兴公司进行管制的苗头起始于2012年美国地方法院发出的一封传召函，这是针对中兴公司的美国子公司发出的，当时美国还没有将中兴公司列入实体清单，中国企业普遍对实体清单制度缺乏警觉。

历经几年调查，美国商务部根据出口管制相关法律规定，认为中兴公司的行为威胁美国国家安全，故将其纳入实体清单之中，这导致所有自美国向中兴公司的出口都必须得到商务部同意才能进行。因为中兴公司对美国的技术依赖程度非常高，所以美国的这一制裁逼着中兴公司必须接受美国当局提出的条件，包括巨额罚金和不合理的合规措施等。

从美国制裁中兴公司，将其列入实体清单名单的整个过程来看，中兴公司被美国认定“违法”的原因是与伊朗进行贸易往来，这一行为不在美国的管辖范围内，而美国却以国家安全受到损害为由将中兴公司列入实体清单，不符合常理。美国商务部认为违反美国国内法等同于损害国家利益，实质上等同于许可美国国内法在域外发生法律效力，这与国家主权平等原则相违背。

（二）华为案

2019年，美国以“有合理理由相信华为公司参与了危害美国国家安全或外交政策利益的活动”为理由（比如华为公司违反美国对伊朗的制裁法），将华为公司及其六十八家关联公司、四十六家华为子公司列入实体清单，通过市场限制、声誉诋毁、技术封锁、产业链断裂等措施对华为公司进行全方位打压。[13]美国实行“推定拒绝”的许可审查政策，对华为公司的任何出口都应事先假定会被美国政府禁止，华为公司不得从美国公司购买零部件，除非得到美国政府的许可。之后，美国对华为的制裁措施日益升级。

2020年8月，美国商务部在联邦公报中发布新规，在实体清单中新增三十八家华为非美国关联实体，并对外国生产直接产品规则进一步修订，事实上导致华为芯片全球断供；与此同时，宣布此前针对华为延期5次的临时许可于2020年8月13日到期。为了提升对华为公司遏制之有效性，同日，美国商务部还在联邦公报中发布新规，对《出口管制条例》第744条第11款进行修订，无论是买方、中间收货商、最终收货商或者最终用户，实体清单主体作为《出口管制条例》管辖范围内的物项出口的任一交易主体，均需要取得许可证。上述措施形成了全球围堵华为之局面，这样使得华为难以获得其所需要的技术和配件。[14]

美国商务部对华为公司的实体清单制裁与中兴事件如出一辙，单方面认为中国企业未按照美国国内法程序办事就是一种擅自从事与其国内法不相符合的行为，从本质上讲，这是将美国法律之适用范围扩张到其领域范围之外的行为。美国的实体清单制度对华为公司的海外业务和生产经营活动产生了巨大的负面影响。

根据以上两案，违反“国家安全”是否能够代表合理的管辖权值得商榷，美国往往将违反国内法的行为定义为违反国家安全，理由十分牵强，而且对于国家安全的具体内涵解释显得十分宽泛。基于这种不合理标准，和美国国家安全相联系的因素可以体现在政治、经济、技术等多个领域，若将这些因素轻易与美国国家安全画上等号，则美国的长臂管辖可以延伸到世界各个角落。因此，为了维护我国企业的合法权益，我国应提出对策化解这种单边制裁。

（三）联邦快递案：在遵守中美法律方面进退两难

联邦快递公司被美国商务部强制采取行动，使其受到美国实体清单制裁。尽管联邦快递在合规方面投入了大量资金，但是其一直处于进退两难的境地，被夹在美国和中国旷日持久的贸易摩擦之间。根据美国《出口管制法》规定，联邦快递必须在美国惩罚威胁和遵守外国政府法律之间做出选择。正如联邦快递所称：“继续在迫在眉睫的执法行动威胁下运营或停止运营，并承担来自客户和外国政府可能的法律后果。”[15]联邦快递若不满足中国的持续供应要求，可能会导致其无法在中国开展业务；若继续违反美国的法律，将面临遭受相关执法措施的威胁；在这种情况下，联邦快递无法做出合理决定，以打破僵局。

《不可靠实体清单规定》为对严重依赖中国市场的外国实体进行反制裁打开了大门，[16]327遵守美国制裁的公司可能会对中国的对等制裁持接受态度。然而，停止运营可能会承担来自中国的法律后果；但是若不遵守美国相关规定，这些公司会面临刑事或民事罚款。故而，这些公司处于两难境地。

四中国有关不可靠实体清单制度的规定

随着单边主义抬头，多边贸易体系正面临严峻挑战。根据似是而非的修昔底德陷阱理论，美中之间将不可避免地为争夺全球技术优势而产生贸易摩擦。作为对美国对华为等公司进行实体清单制裁的回应，中国出台了《不可靠实体清单规定》，以打击损害中国实体利益的行为。

（一）中国有关阻断机制下不可靠实体清单IopfZmT+H0DclIe8g0LJtg==制度的基本准则

1.不可靠实体清单制度规定了对外国实体实施限制的准则

《不可靠实体清单规定》规定：“危害中国国家主权、安全、发展利益”和“违反正常的市场交易原则，中断与中国企业、其他组织或者个人的正常交易……严重损害中国企业、其他组织或者个人合法权益”的行为都可以列入不可靠实体清单。[17]296干涉中国内政的外国实体也可能会面临被置于不可靠实体清单上的风险，尽管该规定没有界定什么构成对特定国家利益和中国实体合法权利的损害；一些关键术语，如“正常市场交易原则”，在该规定中也没有定义，在中国其他法律中也没有概念化。

2.列入不可靠实体清单的原因

当确定外国实体是否应被列入不可靠实体清单时，应考虑以下因素：①损害中国国家主权、安全、发展利益的程度；②中国企业、组织和个人的合法权益受到损害的程度；③该外国实体是否遵守国际公认的经济贸易规则；④其他需要考虑的因素。[18]如此宽泛的标准引起了人们的担忧，即外国实体可能会因遵守外国制裁而面临相当大的风险。

3.列入不可靠实体清单的处罚和后果

工作机制可对被列入不可靠实体清单的外国实体施加一项或多项限制或处罚，包括：限制或者禁止外国实体从事与中国有关的进出口活动；限制或者禁止外国实体在中国投资；与情节严重程度相适应的罚款以及其他必要的措施。这些措施由商务部和其他部委根据各自权限由相关工作机制实施。但是，该规定是否以及如何适用于外国实体的现有中国子公司，目前还不清楚。而且，在该规定中并没有像美国外国投资委员会那样，提及外国实体以前的交易是否属于审查范围。例如，对于制裁是否会扩大到这些外国实体在中国的现有投资，目前仍不明确。该规定也没有解释罚款如何计算，罚款是根据中国的国内收入还是根据全球的收入计算尚没有确定。

4.列入不可靠实体清单的补救机制和申辩程序

《不可靠实体清单规定》在规定了严重法律后果的同时，也规定了补救机制与申辩程序，具有灵活性。第一，规定了清单移除制度，包括依职权移除、依申请移除、自动移除；第二，创立了特定交易豁免制度，有关被限制或禁止与中国进行贸易的外国实体，中国有关实体在特殊情况下确实需要和该外国实体进行相关交易的，为保护中国实体的利益，中国实体向工作机制办公室进行申请，经过其同意可以与该外国实体进行交易。[19]

（二）中国不可靠实体清单制度存在的问题

管窥中国《不可靠实体清单规定》，其规范体系之薄弱、规定细节之模糊等可能加大措施适用之不确定性；而且认定实体清单之实施机制也没有出台，其适用前景缺乏可预见性。具体来说，存在以下不足：

第一，中国不可靠实体清单制度规范体系较为薄弱。从目前的规范体系来看，不可靠实体清单规定得比较模糊，而且，除了《反外国制裁法》《不可靠实体清单规定》等可以直接适用的规范外，不可靠实体清单制度只与《国家安全法》《对外贸易法》等法律具有间接之不明确关联，较为薄弱的规范体系很难为不可靠实体清单相关复合行政行为提供合法性基础。另外，对行政主体行使权力过程中配套程序之规范也不足，无法保障当事人的合法权益。

第二，中国不可靠实体清单关于工作机制的规定较为模糊。根据《不可靠实体清单规定》，商务部不可靠实体清单工作机制负责列入清单行为有关的实体和程序性工作，即启动调查程序、形成处理决定、相应处理等之实施。依据该规定，工作机制具有较大的行政职权，可以依该规定第10条“根据情节轻重给予相应数额之罚款”进行处理，通过限制清单内外国实体财产性或人身性权益，促使其改变损害中国发展利益之违法行为。[20]但是，该处理措施存在权力来源与规范机制不明确等问题。

第三，在反制措施实施过程中，外国实体采取的救济措施会与国内法产生冲突。一方面，商务部根据《不可靠实体清单规定》做出的决定属具体行政行为，外国实体有权利根据《行政复议法》与《行政诉讼法》就此行为进行相关救济。但是，根据我国《行政诉讼法》及相关司法解释，国防、外交等国家行为以及经宪法与法律授权的国家机关宣布的紧急状态等行为是被排除在行政救济范围之外的。此外，我国法院是否可以受理外国实体根据《不可靠实体清单规定》所做出的决定不服提起的诉讼，工作机制是否属于适格被告等问题亟须明确。另一方面，由于美国法院往往不承认国外阻断立法的法律效力，认为外国阻断立法较为宽泛，故《不可靠实体清单规定》在具体的实施过程中难以在国际上执行。[21]677

五中国应对美国实体清单

制度的具体建议

目前来看，不可靠实体清单立法体系、效力位阶以及需统合多部委形成的具体实施方式等尚不明确，给中国实体的国际各类交往增加了不确定性。我国需要在防范他国法不当域外适用基础上，维护我国主权、安全与发展利益，同时在适用不可靠实体清单制度的过程中平衡国家利益和个人利益，具体而言，我国可以从以下几个方面入手：完善中国不可靠实体清单立法、推动反制裁法律体系优化以形成救济机制、促进企业合规积极应对。[22]

（一）完善中国不可靠实体清单立法

反制效力是由发动反制国和被反制国的政治、经济等综合实力决定的。在判断反制措施的作用时，反制发动国需依据被反制国的经济与政治形势，评估制裁实施造成的损失、抵抗制裁的损失、被反制国相关实体的损失等，以决定各方力量对法律法规的支持。不可靠实体清单制度作为一种反制措施，需要从以下几个方面进行完善，以实现反制。[23]188

1.在治理模式上，以人类命运共同体为理念，以建构全球供应链技术多边主义为路径[24]

中国参与全球治理过程亦是参与国家竞争的过程，习近平总书记指出：“要高举构建人类命运共同体旗帜，推动全球治理体系朝着更加公正合理的方向发展。”[25]428人类命运共同体的价值观和以美国为首的“美国优先”之价值观有着天壤之别，美国的实体清单制度弱化了其在全球产业链中的地位，中国国内的企业可以填补美国出口管制断供所产生的市场缺口。在“一带一路”倡议下，中国的技术向全世界辐射，推动规则共建、合作共赢，在全球治理体系中构筑中国软实力，在基于反制与制度变革之法律应对下，建构全球供应链技术多边主义。

2.被反制实体的权利救济机制与清单退出机制应明确

不可靠实体清单制度虽然在启动条件、调查方式和结果等实施机制方面做出了一定的规定，但是目前来看，在不可靠实体清单制度上的行政救济机制的具体规则较为模糊，行政救济和司法救济的衔接机制也有待厘清，整体制度的透明度亟须提高。除此之外，应在不可靠实体清单制度方面建立合理退出机制，不仅应当包括相关外国实体纠正违法行为，达到标准后退出的一般性渠道，还应包括相关外国实体在反制过程中配合我国政府行政执法之情形，我国当局可在自由裁量范围内对相关实体清单进行调整。

3.不可靠实体清单制度的执行应符合国际法规则

不可靠实体清单规定的执行不能违背世界贸易组织的基本规则。世界贸易组织将保护国家安全作为例外规则，但是法理上对国家安全利益做缩小解释，以避免国家安全例外规则泛化；美国实体清单制度以国家安全为理由，对国家安全做扩大解释，实质上是采用行政手段削弱中美供应链与贸易联系。我国在此问题上，应避免在对外制裁制度上和美国出现逐底竞争；而且，在反制规则的制定与执法过程中须对不同国籍的企业一视同仁，遵循非歧视原则。

党的十九届四中全会提出，要完善涉外经贸法律与规则体系，特别把健全“不可靠实体清单等制度”作为重点任务。[26]我国应以《不可靠实体清单规定》为契机，更进一步完备国内法，以积极主动的姿态运用各种法律制度应对各种不利情形，增强我国对外贸易、金融、投资等的实力与效果，引导国际经济秩序向有利于我国国家利益与价值诉求的方向发展。

（二）推动反制裁法律体系优化以形成救济机制

实体清单制裁发生后，从国际法理上看，目标国有反制的权利，但反制措施的实施依据仍是一国的国内法。从立法层面来看，我国应对美国实体清单制裁的法律依据有《反外国制裁法》《不可靠实体清单规定》《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》等；但是，这些法律法规出台较为匆忙，相关法律法规彼此割裂，在具体实施中存在一些亟待厘清的疑难问题。基于此，我国有必要继续优化反经济制裁法律体系，助力中国实体通过相关救济制度来搭建合规模式，从困境中找到出路。

从组织法规范上来看，我国可以从以下两个方面着手进一步完善工作机制使其运行规范。一方面，明确设立中央一级工作机制，对下辖机构实行垂直管理，结合《反外国制裁法》《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》等规范，以完善应对外国实体清单制裁之工作协调机制。《反外国制裁法》第10条确立了反外国制裁协调机制及反制裁职责之承担主体，可进一步细化协调各部门工作之组织法的规定，确定反制外国无理制裁的具体规范。另一方面，考虑到不可靠实体清单规定对象之特殊性和各地区经济发展水平、对外交往频度等因素，工作机制可将列入清单决定和后续惩戒措施等行政职权授权于省级相关行政主体，加挂地方“不可靠实体清单工作机制”职牌，这样不但可以避免增设机构可能带来的人事与财政负担，而且可以提升我国反制裁工作之效率。

另外，需要明确与不可靠实体清单工作机制相关的程序性规范。虽然《不可靠实体清单规定》第5～7条明确了工作机制在调查启动、公告、调查方式、进程控制、调查结果、列入清单决定方面的反制裁职权，但是该制度的相关程序性规定并不清晰，使得调查手段与调查进程存在任意性质的风险，有可能使调查裁量权存在被滥用之可能。所以，我国有必要进一步健全相关程序机制，在法律条文中充实正当程序内容、加大对被调查人程序权利之保护力度，实现对工作机制调查权行使和裁量之程序进一步规制，以减少权力滥用的可能。[27]

（三）促进企业合规积极应对

1.注重事前事中风险审查，完善风险预警机制

公司法务部门应建立法律合规与风险控制机制，具体做法如下：第一，在和美国进行国际贸易往来之前，我国企业法务部门应审慎审查和美国公司的合同，认真检查交易标的，对于标的受到出口限制的国家或公司，应按照法定程序获取许可证后再与之进行交易。第二，在进行国际贸易交往前，在不同环节中确定好各自的权利和义务，以避免纠纷产生；在交易过程中，保留交易的原始材料，以应对监管机构的审查。

2.主动运用国际法律知识抵制美国的过度管制

在当前国际贸易环境下，美国滥用“安全例外”条款对我国肆意进行制裁，把我国诸多实体列入实体清单，我国在面对美国利用“安全例外”对华进行经济制裁时，可以寻求法律救济，通过上诉至世界贸易组织争端解决机构，来求得公正合理的判决。2019年，世界贸易组织在乌克兰诉俄罗斯运输限制措施案（DS512）中，专家组就“安全例外”条款适用问题作出首个裁决，从法律上确认了世界贸易组织对于“安全例外”条款有管辖权。

3.提升企业的自主研发能力

在美国把诸多中国企业列入实体清单的背景下，提升企业自主创新能力、加强国际经济技术合作乃是解决美国对我国进行技术封锁的重要方法。我国企业应主动向行业领头企业取经，在芯片研发等高精尖领域进行深度合作，提高我国科研能力和创新水平，加大对技术人才的培养力度，提高信息普及程度。

总之，在国际经贸环境日益复杂的背景下，中美关系的发展关系着国际经济的整体走势，互惠共赢是人心所向。美国利用其在技术领域的优势地位及出口管制法律体系，频繁对中国运用实体清单制度，致使我国的高新技术领域发展受到很大的限制，中国运用《不可靠实体清单规定》等法律法规对破坏国际经贸规则的外国实体进行反制裁，搭建国家安全屏障与助力中国经济的可持续发展，积极构建科技创新体系，这将有助于我国在全球“科技战”中占据优势。

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