川渝自贸试验区协同开放空间策略研究

摘要：川渝自贸试验区协同开放示范区是成渝地区双城经济圈和西部陆海新通道建设的重要支撑平台。从空间角度研究川渝自贸区协同开放的问题并提出规划策略，是优化配置成渝地区双城经济圈空间资源要素的重要手段。梳理相关政策，明确协同开放的空间内涵及空间要素，从平台要素、通道要素、产业要素入手，分析川渝自贸试验区空间发展现状，总结川渝自贸试验区空间要素存在的问题。以重庆自贸区为例，从优化区域协同布局、促进互联互通共享、增存联动差异引导、创新规划管控方法等方面提出协同开放的空间规划策略。

关键词：自贸试验区；协同开放；空间要素；规划策略

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2024.05.002

2021年10月发布的《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，明确提出“建设川渝自由贸易试验区协同开放示范区”的任务。以自贸试验区为核心的区域协同开放是适应区域一体化和应对国内外复杂经济形势的重要举措。[1]2023年，川渝两地共同出台《川渝自贸试验区协同开放示范区深化改革创新行动方案（2023-2025年）》，突出了开放引领、服务国家战略、强化川渝协同等内容。建设川渝自贸区协同开放示范区，是中央部署的全国首个跨省域自贸共建平台，通过统筹打造高水平对外开放平台，可形成川渝协同对外开放发展新引擎，营造国际化、市场化、法治化营商环境，在成渝地区双城经济圈建设和我国经济转型发展中发挥示范引领、辐射带动作用。

川渝自贸试验区协同开放示范区建设以来，在制度创新改革、政务合作的协同开放等方面取得了一定进展，为川渝两地空间协同提供了经济基础和制度基础，但同时也面临协同开放的领域和深度不足、对协同开放的认识不一致、[2]协同开放的空间基础需要加强等一系列障碍和亟待解决的问题。川渝两地有得天独厚的自然资源和交通优势，具备空间协同的区位条件。[3]从空间发展的角度研究川渝自贸区内部发展和协同开放存在的问题，提出解决方案，包括优化空间布局、打造重点功能、联通基础设施、协同产业空间、共建共享公共服务等内容，提升川渝自贸试验区协同开放的能力水平，从而进一步优化完善成渝地区双城经济圈空间规划布局、统筹自然资源配置效率。

当前，专家学者对我国自贸试验区协同开放研究的内容主要聚焦在政策、制度等方面，分别从自贸区内部的板块协同发展、自贸试验区和区域发展的协同、自贸试验区与产业发展的协同、自贸试验区各片区之间的协同、自贸试验区之间的协同等角度开展了研究，但基于空间角度的协同开放研究仍较少。本研究立足空间规划，以重庆自贸区为例，围绕为川渝自贸区协同开放提供空间保障，从平台要素、通道要素、产业要素三大空间要素的角度，提出川渝自贸区协同开放的规划策略，以期为我国自贸区协同开放提供规划思路。

一、内涵与要素

（一）协同开放的空间内涵

协同发展是实现可持续发展的基础。[4]不同层次协同开放的空间需求和特点呈现差异化。按照从宏观到微观的逻辑，主要包括自贸试验区与国家战略发展区（如“一带一路”“长江经济带”等）之间的协同开放、不同自贸试验区之间的协同开放、自贸试验区与区域的协同开放以及自贸试验区不同板块的协同开放。与国家战略间的协同开放重点在于融合地区战略特点，提升国际影响力，助推国家战略目标的实现。不同自贸试验区之间的协同开放重点在于充分发挥各自贸试验区的特点和效用，基于重大改革任务进行集成突破。与区域的协同开放主要是与所在城市及周边城市的协同开放，重点在于立足自贸试验区所在城市的交通、产业特点，有效利用地方优势，加强互通联系。自贸试验区内部不同板块的协同开放在于既能促进各版块的差异化发展，同时又能统筹形成合力。

综上，协同开放的空间内涵，即通过提升战略开放平台，畅通区域要素流动通道，加强交通和产业联系等不同方式，调动不同层级、不同要素的协同开放，通过对内、对外的空间协同作用，引导空间资源在时间、空间、功能上的联动，实现生产要素的自由流动和优化配置，进而实现区域整体利益最大化。[5]

（二）协同开放的空间要素

空间要素是空间视角下实现协同开放的重要空间载体，通过持续优化国土空间布局，加强空间要素精准配置，引导要素资源跨区域自由流动。[6]从空间的点、线、面等维度分析，融合对内、对外协同关系，将协同开放的要素分为平台要素、通道要素、产业要素。平台要素构成协同开放的空间支点，通道要素构成协同开放的流动网络，产业要素构成协同开放的动力集聚区。

平台要素主要包括制度创新平台、保税口岸平台、产业集聚平台等。平台要素协同开放的空间要义在于平台共建和联动等。例如，广东自贸区在南沙规划建设23km2的粤港深度合作产业园，浙江自贸区规划布局约120km2的嘉兴联动创新区。

通道要素主要包括以铁路、公路、水运、航空等多式联运的对外综合运输大通道，铁路、水运、公路等内部通道，铁路、航空、水运、公路等枢纽口岸。通道要素协同开放的空间要义在于构建国际贸易和物流服务大通道、基础设施互联互通等，通过协同高速公路、水运、铁路、航空、轨道等形成自贸区各片区之间、自贸区与外部各大功能之间便捷的交通联系。

产业要素主要包括各类产业集聚功能区、城市产城融合综合片区等。产业要素协同开放的空间要义在于优化产业空间格局，突出各自特色优势，强化错位协同发展。例如，广东自贸试验区三个片区之间功能定位各有侧重，依托粤港澳深度合作重点发展高端生产性服务业、世界服务贸易、国际商务服务休闲旅游产业等。

二、川渝自贸试验区协同开放空间发展现状

（一）空间发展特点

重庆和四川自贸区面积均在120km2左右，每个自贸区分为3个片区，重庆3个片区均位于中心城区，四川的3个片区位于成都和泸州，川渝自贸试验区6个片区之间在成渝地区双城经济圈的格局内呈现三角形的空间关系（图1），虽然跨越了地理行政区位，但又是处于一个相对完整的地域系统，既各有独特性，又拥有协同开放的区位优势与空间基础，其协同发展将有利于形成国家级重大区域决策部署的叠加效应。重庆自贸区三大片区结合中心城区三大槽谷地理格局，主要集中在中心城区中部和北部板块的城镇空间（图2），分为西永片区、两江片区、果园港片区。空间分布上有以下几个特点：

一是地理上的大尺度分散，空间形态极不规则。为充分利用口岸、道路、产业等开放资源，照顾各地发展，自贸区分设三个片区，各片区由于各种原因分散布局在若干区块，区块沿主要道路布局，距离长，没有足够的腹地，如两江片区纵跨五个行政区，由于缺少统一的行政管理，一定程度上增加了空间统筹的难度，在基础设施和社会事业配套上难以形成统一的高标准规划。

二是以存量空间为主，增量空间有限。由于国家对自贸区的面积有统一规定，基本为120km2左右，为了有效利用现有基础，自贸区设立在制造业和服务业相对成熟的地区，导致自贸区存量空间占比较高（图3），基本达到50%以上，部分片区高达90%，主要功能包括工业用地、商业服务业设施用地和居住用地等，用于拓展的增量空间非常有限，这种空间形态的形成是自贸区利用城市现有功能板块基础的结果。[7]重庆自贸区在2020年就已基本用完产业土地。因此，未来对于工业用地的存量更新是重中之重。

（二）空间要素协同发展的问题

平台要素发展不平衡，未能形成合力。包括平台之间协同开放的力度不够，目前虽然已设立各类开放平台，但未能形成合力，对区域发展起到的影响带动作用不明显。铁路、港口、机场的对外开放力度不够，各综合保税区等海关特殊监管区域以及各中外双边合作园区缺乏合理的长远规划等。区域之间平台发展不平衡，重庆枢纽体系的铁路货运功能过度集中于中心城区主枢纽，其他辅枢纽和节点发展相对滞后，自身枢纽体系未能在西部陆海新通道体系中发挥更大作用。

通道要素总体能级不够，与国家战略定位有一定差距。航空通道方面，航空已经成为内陆城市对外开放的功能性平台，搭建起重庆内陆开放高地“空中桥梁”。但是，重庆航空经济发展还面临航空枢纽支撑有待强化、外向型经济发展不足等问题，亟需加快航空经济发展以实现破局。中欧班列方面，还需进一步深化西部陆海新通道、航空及水运等国际物流大通道的互联互通。基础设施建设方面，两地根据自身的利益诉求，各自开展基础设施规划建设，导致整合力度不够，不成体系，加之作为地处内地的保税区，远离沿海港口，不临海，不靠边陲，在国际和国内产业的转移方面空间利用效率不高。出渝、出川大通道方面，部分长江上游内河航道通行效率不高，部分规划城际铁路实施较慢，部分高速公路通行不畅，毗邻地区路网连通性不足。物流体系方面，重庆、成都国际性综合交通枢纽能级亟待进一步提升，部分区域性中心城市的门户型枢纽发展不足，部分地区城际间联程联运不便捷。

产业要素总体规模偏小，联动协同模式尚未形成。包括产业发展同质化，列入战略性产业和重点发展的优势产业相似，制造业结构趋同，部分产业长期形成竞争关系，跨区域产业、联动协同发展模式尚未形成。产业开放基础条件较弱，产业规模总体偏小、产业结构比较单一、产业质量有待提升，[8]产业区交通基础偏弱、对外联系的密度强度和均衡度不够。

三、协同开放规划策略

（一）提升平台能级，优化区域协同空间布局

1.规划高能级平台，促进与沿边沿海协同开放

通过规划布局具有开创性的高能级开放平台，形成立体、全面、开放的空间格局，在“一带一路”和长江经济带建设的重要联结点中发挥关键作用。科技创新是协同发展的关键动力，[9]以重庆—成都为中心，规划科学技术创新走廊，共建一流科创平台，规划重大科研设施、新型研发机构、数字基础设施等并促进协同布局。重庆可依托西部（重庆）科学城、两江协同创新区和广阳湾智创生态城等，规划布局高能级科创中心，并通过差异化、协同发展的版块布局，形成“一片区一中心”的协同开放科创中心体系。还可以通过提升现有自贸试验区能级、增设新片区等，进一步释放用地规模，提供空间保障。

2.统筹优化用地布局，协调各片区之间关系

自贸区空间规划的重点，即以区域协调为先导，协调好自贸区和其他片区、园区和城区的关系。[10]可以从川渝自贸区之间、自贸区各片区之间、自贸区与城市片区之间三个层面优化用地布局。

落实成渝地区双城经济圈战略，编制自贸区协同开放空间规划，通过空间层面的顶层设计及整体规划，统筹川渝自贸区各个片区之间的协同和互动，形成集群优势、集聚效应，防止发展破碎化。可考虑在成渝之间的城市增设自贸片区，结构上从“三角形”的点轴结构转变为“整体协同”的面域结构，通过加强空间联系，畅通跨区域流动。

统筹川渝自贸区空间发展目标，形成跨区、跨部门的协同，优化空间布局，突出各自贸区核心功能和错位发展。协调自贸区和产业园区的关系、自贸区与城市功能片区的关系，强化片区之间的空间联系和要素双向流动，化解自贸区本身空间规模有限的短板，解决区域发展不平衡不充分的问题。细化各个板块的功能划分，通过不同板块之间的时序差异、形式差异、支撑差异进行关联互动的整体设计和功能组织。[11]

（二）规划开放大通道，促进互联互通共享

1.规划对外开放大通道

以成都、重庆国际航空枢纽功能为核心引领，规划西部对外开放空中大通道，提升重庆国际航空枢纽能级，优化临空经济区空间布局，加强航空经济发展的核心支撑，形成港产城融合发展的空间格局。依托中欧班列，积极开拓陆水新通道，整合两地铁路货运空间资源，充分挖潜货运铁路空间，丰富铁路港口岸功能，依托两地陆港基础设施，规划共享海外仓、海外港口、场站设施等，促进港口经济发展，向外拓展新通道。可将南彭物流基地、江津珞璜港等中欧班列重要节点也纳入协同开放的通道布局。以西部陆海新通道建设为牵引，优化出海、出境大通道布局，拓展互联互通新空间。在整体范围内统筹规划和整合交通设施建设，[12]促进基础通道无缝对接，铁路、公路、水运、航空等高效联动，形成集聚效应。

2.统筹物流开放平台体系

解决当前自贸区“北重南轻”的问题，在南部地区扩容物流平台，形成四向通达的物流开放体系。重庆南彭公路物流基地可通过铁路环线联系珞璜港、果园港等，形成铁路、公路、水运一体的综合交通运输体系，是重庆南向发展的重要门户窗口，在平台、通道、产业等方面均具备良好资源要素。在具备条件的情况下，优先考虑将南彭公路物流基地所在的南彭区域纳入自贸试验区范围，作为重庆自贸区的第四片“南彭片区”，形成自贸区“东南西北”四向联通的发展态势（图4），从而加强对南部区域的协同带动作用，完善南部片区城市功能。

（三）增存联动差异引导，产业协同错位发展

1.增量存量空间联动

存量空间优化方面，依托自贸区先行先试的优势，探索多元化更新手段。例如，通过强化混合功能布局，规划相对集中的“工业邻里中心”，统筹布局办公、生产服务和生活服务设施，充分挖潜盘活存量建设用地。创新产业用地政策，形成适应自贸区发展的创新型产业用地管理要求。由于增量用地在重庆自贸区中所占的比例较低，建议将增量空间优先用于对区域发展和城市转型有带动和示范效应的重大产业项目和重大服务平台。

2.适度考虑拓展范围

结合空间规划功能布局，将与现行自贸区范围临近的、与自贸区功能紧密联系的、有一定增量空间的用地，纳入自贸区拓展范围。例如，在目前没有布局自贸片区的南部片区，将具有市区重点功能的重庆国际生物城、智创生态城、重庆东站片区、艺术湾片区等涉及新型产业、智慧物流、文化艺术产业等功能纳入自贸区拓展区，为自贸区未来发展预留充足的空间，形成功能更加多元、特色更加鲜明的自贸区。

3.产业协同错位发展

构建以重庆中心城区—成都为中心的关键产业平台、以自贸区其他片区关联产业作为规模化应用主体的产业协同体系。规划布局新业态产业，抱团做大支柱产业，推动创新发展和转型升级。构建产业内部差异化发展目标，结合各片区产业资源禀赋，加强统筹规划，明确各片区各版块发展重点，并基于产业功能关联性布局，[13]实现空间共享。将产业协作的范畴拓展到自贸区及周边城市区域，在更大范围推进公共服务一体化，[14]共同建设成为具有全球影响力的国际消费中心城市，扩大城市影响力。

（四）创新规划管控方法，强化制度保障

为应对市场发展的不确定性，进一步加强规划引导政策支持。[15]要探索创新国土空间详细规划“街区管控”方式，形成适合自贸区协同开放的规划管理制度。结合空间规划功能布局，将自贸区划分为产业街区、商业街区、海关特殊监管街区、综合功能街区等类型，结合街区实际情况，采用定性、定量、定位、定界等多种控制方式，明确规划控制和引导要求，将传统的地块“刚性”管控转向街区的“刚弹并举”管控，适应自贸区产业快速迭代的需求。推行土地全生命周期管理模式，强化自然资源全要素和全流程的监管。引入智慧城市、绿色城市等新技术新理念，打造生态型和智慧型的自贸区。

四、结语

川渝自贸试验区作为推进成渝地区双城经济圈建设的重要抓手和综合试验平台，应充分利用自贸区先行先试的体制机制优势，在协同开放的改革探索上开展多元化、多维度的探索。坚持目标导向、需求导向、问题导向，契合协同发展、高质量发展等要求，以及自贸区各片区发展实际，通过规划统筹引领，不断优化空间规划功能布局，提升协同开放平台能级，促进互联互通共享，引导产业错位发展。

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