环境目标约束对地方政府清洁生产型行业土地出让的影响

摘要 土地资源配置对产业发展具有重要的引导和支撑作用，优化配置工业用地对中国实现发展方式绿色转型发挥着重要的基础性作用。该研究从环境政策与地方领导干部政绩考核相结合的视角，以2007—2020年中国280个地级市的面板数据作为研究样本，分别采用固定效应模型、工具变量法、中介效应模型实证检验了环境目标约束对地方政府清洁生产型行业土地出让的影响及其作用机制，并进一步采用调节效应模型分析了地方政府面临的经济增长压力和财政压力所发挥的调节作用。研究结果表明：①环境目标约束能够显著促进地方政府增加清洁生产型行业土地出让，该结果在经过内生性处理和多种稳健性检验后依然成立。从土地供应政策、产业结构和领导干部特征差异性视角来看，分别在土地供给充裕、工业主导、在任市长非本地来源、在任市长年龄≤55岁的城市，环境目标约束对地方政府增加清洁生产型行业土地出让的促进作用显著。②机制分析发现，环境目标约束会促使地方政府通过提升环境规制强度、加大环境治理监管力度等途径增加清洁生产型行业土地出让。③进一步研究发现，地方政府面临的经济增长压力会削弱环境目标约束对其清洁生产型行业土地出让的促进作用，而财政压力则与环境目标约束的促进作用具有协同作用。以上结论表明中央实施的环境目标“硬约束”政策已促使地方政府在工业用地出让时向绿色产业偏向性配置，为中国实现环境污染治理和资源优化配置的“双赢”提供了重要的现实证据。

关键词 环境目标约束；土地出让；清洁生产型行业；经济增长压力；财政压力

中图分类号 F301. 2 文献标志码 A 文章编号 1002-2104（2024）07-0146-12 DOI：10. 12062/cpre. 20231226

土地是经济发展的基本投入要素，也是地方政府直接管控的稀缺资源。20世纪90年代中期开始实施的分税制及地方政府对土地供应一级市场的垄断使得土地出让成为地方政府带动经济增长、缓解财政压力的重要手段［1］。长期以来，在以经济绩效考核为核心的领导干部政绩考核标准下，地方政府偏好通过降低环境标准将更多的工业用地出让给污染密集型行业以谋求经济的短期快速增长［2-3］，从而提高领导干部自身的晋升竞争优势。可见，中央政府实施的地方领导干部政绩考核制度对地方政府的土地出让策略有重要影响。面对日益严峻的环境污染问题，中央政府在地方领导干部的政绩考核体系中逐步加强了环境绩效考核［4］，并将减排目标确立为约束性指标，以促进地方政府积极践行绿色发展理念。由于传统的“以地谋发展”的经济发展方式难以实现经济增长和环境保护的“双赢”［5］，环境目标约束的增强势必对地方政府工业用地出让的行业选择产生影响，这也是经济发展方式绿色转型背景下资源优化配置领域亟须探讨的重要现实问题。

1 文献综述与研究创新

已有关于土地出让影响因素的研究主要从3个方面展开：一是土地引资视角。经济增长目标会影响地方政府的土地出让策略［3］，经济增长目标的提高不利于地方工业用地要素的市场化配置［6］，地方政府通过降低土地出让价格［7］、干预土地出让方式［8］等途径吸引投资，促进地方经济增长。二是土地财政视角。“财权”与“事权”的不对等使得地方政府面临财政压力。为缓解财政压力，地方政府采取高价出让商住用地、低价出让工业用地的“两手”供地策略［9］，财政压力提高了土地出让行业的分散度，损害了土地出让的产业引导作用［10］。三是政策视角。已有研究探讨了用地管控［11］、经济刺激计划［12］、重点产业政策［13］、市场化改革［14］和低碳城市试点政策［15］等对土地出让的影响。

鲜有研究分析环境目标约束这一政策冲击对地方政府土地出让的影响。上级政府对领导干部的政绩考核标准会直接影响下级政府的行动方向。随着环保绩效考核的加强，学术界围绕环境目标约束对污染行业内资本、劳动资源配置［16］、产业转型升级［17］、绿色技术创新［18］、城市环境质量提升［19］及FDI［20］等方面的影响展开了一系列研究，也有研究证实减少环境污染能够提高政府领导干部的晋升概率［21］，但存在门槛效应［22］。何芳等［23］发现绿色政绩考核会影响工业用地出让的规模和价格，但未深入探讨通过何种途径影响工业用地出让。冯志艳等［24］发现面临治污压力的地方政府会通过干预企业投资降低工业用地出让规模，但并未对不同污染程度行业的工业用地出让进行区分。此外，已有研究往往也忽视了地方政府面临的经济增长压力和财政压力对环境目标约束政策实施的影响。鉴于已有研究的不足，本研究在收集和整理各地级市的COD和SO2 减排目标、工业用地出让宗地信息的基础上，采用2007—2020年地级市的面板数据，分析了环境目标约束对地方政府清洁生产型行业土地出让的影响及作用机制，并进一步探讨了经济增长压力和财政压力对环境目标约束影响清洁生产型行业土地出让的调节作用。

本研究可能的学术贡献在于：第一，将晋升激励与环境目标约束相结合，深入探讨环境目标约束对地方政府工业用地出让的影响。已有研究多以工业用地整体为研究对象，鲜有研究从行业维度关注工业用地出让。本研究利用土地出让微观数据，通过与国民经济行业分类相匹配，深入探讨了环境目标约束对地方政府清洁生产型行业土地出让的影响机制，丰富和深化了发展方式绿色转型背景下地方政府土地出让的研究内容。第二，与已有研究不同，本研究将地方政府同时面临的环境目标约束、经济增长压力和财政压力放入同一研究框架，从地方政府权衡决策的角度系统分析了对清洁生产型行业土地出让的影响，构建了更为全面的地方政府土地出让研究框架。第三，异质性分析方面，本研究分别从土地供应政策、地区产业发展现状和执行主体3个方面，依据中央实施的土地供应政策、城市产业结构和领导干部特征进行分组，分析了环境目标约束对清洁生产型行业土地出让的影响差异，为提出针对性政策建议提供依据。

2 理论框架与研究假说

2. 1 理论框架

在“官员晋升锦标竞赛理论”［25］框架下，地方政府领导干部被认为是追求政治晋升的“政治人”［26］。在中国制度体系下，领导干部政绩考核评价体系决定着地方政府领导干部努力的方向和程度［25］，最终影响地方的经济社会发展。当上级政府主要以经济指标考核评价地方领导干部时，地方领导干部就会以促进地方经济增长为主要目标，执政期内经济发展业绩越好，地方领导干部政治晋升的概率越大或个人政治职业回报越多［27］。

地方领导干部环境保护动机缺失是中国环境治理的症结［28］，内部的动力机制是外界压力和要求发挥作用的必要条件［29］。中央政府通过不断改进领导干部晋升考核评价制度，纠正主要以经济增长评价领导干部政绩的偏向，将环境保护与生态建设工作纳入地方领导干部政绩考核评价体系［30］，激励地方政府从单纯追求经济增长向经济增长和环境保护综合协调发展目标转变。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（以下简称“十一五”规划）首次将主要污染物（COD和SO2）减排目标确立为约束性指标，并要求强化领导干部的节能减排目标责任评价考核。在此之后，通过一系列政策文件将节能减排目标完成情况与地方领导干部的政绩挂钩，如《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》规定将“节能减排与环境保护”纳入领导干部绩效工作评价，实现了从软性约束到硬性约束的转变。环保目标责任考核因而成为地方政府有效实施环境政策的内在动力［31］。

领导干部晋升考核评价体系的调整重塑了地方领导干部的政治激励，体现在地方政府行为的调整。“源头控制”层面，环境目标约束会提升地方政府的环境治理意愿，发挥其资源配置效应；“末端治理”层面，环境目标约束会加大地方政府环境治理监管力度，发挥其绿色壁垒效应，从而增加清洁生产型行业土地出让。

综上所述，在环境目标约束的激励下，地方政府通过调控土地出让策略、引导产业结构优化、减少污染物排放等途径完成硬性的污染减排目标。然而，地方政府在面临环境目标约束的同时，仍然面临着激烈的经济增长竞争和日趋严重的财政压力。本研究进一步探讨了经济增长压力和财政压力的调节作用，以及地方政府在多重目标约束下的土地出让决策。理论框架如图1所示。

2. 2 研究假说

2. 2. 1 环境目标约束对清洁生产型行业土地出让的影响

以环境质量和能源利用效率提高为核心的环境保护对领导干部的晋升具有一定的促进作用［21］，故地方政府将工业用地出让给污染密集型行业还是清洁生产型行业反映了地方政府在经济增长和环境保护方面的权衡。虽然经济绩效仍是一项重要的领导干部晋升考核评价指标，但是层层分配的节能减排目标也是地方政府需要承担的主要责任。环保目标未完成，直接反映了地方政府环境治理不力，会影响地方领导干部的晋升［32］。由于土地要素配置具有重要的行业引导功能，环境目标约束会促使地方政府调整土地出让策略，推动产业发展绿色化［17］。

第一，提升环境规制强度，发挥资源配置效应。在以经济增长绩效考核为中心的领导干部政绩考核评价体系下，地区之间经济增长竞争激烈。地方政府竞争理论提出地方政府间策略互动的目的是吸引流动性要素进入［33］，因此地方政府往往竞相增加协议出让工业用地的面积或以低价甚至免费出让工业用地来进行招商引资，存在底线竞争行为［3］。低质量项目造成的环境污染，地方政府只能采取包容的态度，进一步造成企业应有的治污减排措施执行不到位，不利于地方环境污染治理［34］。地方政府在面对硬性的环境目标约束时将增强自身的环境治理意愿，出台更为严格的环境规制政策，加大环境规制强度，以期完成污染减排目标考核［17］。环境规制在土地出让市场上具有资源配置效应：一方面，严格的环境规制通过提高排污、能耗等行业准入标准对新进入的企业进行筛选，限制污染密集型企业进入，提高清洁生产型企业进入优势，从而增加清洁生产型行业的土地出让；另一方面，环境规制政策通过补贴、减税等方式对清洁生产型企业的扶持表明了政府在治理和改善环境上的决心和努力，将会引导更多的资源流入到清洁生产型行业，从而扩大清洁生产型行业的用地规模。

第二，加大环境治理监管力度，发挥绿色壁垒效应。为了完成上级政府下达的环保目标，干预企业污染治理投资是地方政府治理环境问题的重要方式之一。污染治理投资能够对污染密集型企业发挥绿色壁垒效应：一方面，面对严格的污染减排监管，污染密集型企业为了避免被“关停并转”，选择增加大量与环境保护相关的投资，这无疑将提高企业的经营成本，降低了企业利润，进而导致企业的扩张和发展受到限制。另一方面，“污染天堂假说”认为严格的环境规制导致治污成本增加，将迫使污染密集型企业转移至环境规制约束水平较低的国家和地区［35］，从而减少了本地污染密集型企业的数量，同时也抑制了其他国家或地区污染密集型企业的进入。相反，清洁生产型企业通常排污少，效率高，故污染治理投资不会致使其生产成本显著增加；不仅如此，环境规制还能够显著提升其环境效率［36］，从而提升其在土地出让市场上的竞争力。综上，本研究提出假说1。

H1：环境目标约束通过提升环境规制强度和加大环境治理监管力度促进地方政府增加清洁生产型行业土地出让。

2. 2. 2 经济增长压力的调节作用

依据中国《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》，地方党政领导班子和领导干部的实绩评价主要包括经济、社会和环境等方面，其中经济增长指标一直位于主导地位［37］。由于中国长期以经济增长作为领导干部晋升考核的核心，故出于增强政治晋升竞争力的考虑，地方政府在设置本地经济增长目标时往往会出现“层层加码”现象［38］，以此向上级政府传递“能力信号”。领导干部的法定任期是5年，而项目从土地出让市场拿地到投产运行后贡献GDP往往需要2年左右，故地方政府的“为增长而竞争”可理解为“为引资而竞争”［3］。因此，地方政府在通过出让工业用地选择投资项目时，更多关注的是项目所带来的固定资产投资规模，而非项目质量。污染密集型企业在短期内能够带来大规模的固定资产投资，有利于地方政府实现更高的经济增长目标［2］。为了更好地激发地方政府环境治理的积极性，中央政府不断强化环境指标在领导干部评价体系中的重要性。虽然严格的环境指标能够加强城市间“竞相向上”的环境治理，但是经济指标会弱化地方政府的环境治理意愿，促使各城市“竞相到底”放松环境管制［31］。因此，即使面临环境目标约束，地方政府为了完成经济增长目标，也可能会限制清洁生产型企业进入。综上，本研究提出假说2。

H2：经济增长压力将会抑制环境目标约束对地方政府增加清洁生产型行业土地出让的促进作用。

2. 2. 3 财政压力的调节作用

原国土资源部在2014年提出的“实施建设用地总量控制和减量化战略”缩减了地方的建设用地供应量。在有限的工业用地供给数量约束下，当地方政府通过税收优惠、提高基础设施水平、降低地价等途径吸引投资规模大的污染密集型企业时，由于这些企业从前期考察到产能形成需要较长时间，所以在短期内依靠增量缓解财政压力很难奏效［39］。与之相反，清洁生产型行业土地平均出让价格更高，出让价格的提高可以帮助地方政府在短期内获得更高的土地出让金收益、缓解财政压力。除此之外，土地出让价格还存在选择效应［40］，即土地出让价格的提高能够“挤出”污染密集型企业，进而提升企业的全要素生产率，增加企业利润，这不仅能够提高地方税收收入，污染物排放的减少还能够降低地方政府的环保支出，从而缓解地方政府的财政压力。综上，本研究提出假说3。

H3：财政压力将会增强环境目标约束对地方政府增加清洁生产型行业土地出让的促进作用。

3 研究设计与数据来源

3. 1 模型构建

为了考察环境目标约束对地方政府清洁生产型行业土地出让的直接影响，本研究构建以下基准模型：

Clei，t = α0 + α1 Envi，t + α2 Xi，t + μi + δt + εi，t （1）

式中：Clei，t 为城市i 在t 年的清洁生产型行业土地出让；Envi，t 表示城市i 在t 年的环境目标约束；Xi，t代表一系列的控制变量，包括城市特征变量和领导干部特征变量；α0 为常数项，α1 为环境目标约束对清洁生产型行业土地出让的影响系数，α2 为各控制变量对清洁生产型行业土地出让的影响系数；μi 表示城市固定效应，δt 表示时间固定效应，εi，t 表示随机扰动项。

参考温忠麟等［41］的研究方法构建中介效应模型，考察环境目标约束对地方政府清洁生产型行业土地出让的作用机制，具体模型设定如下：

Mi，t = β0 + β1 Envi，t + β2 Xi，t + μi + δt + εi，t （2）

Clei，t = γ0 + γ1 Envi，t + γ2 Mi，t + γ3 Xi，t + μi + δt + εi，t（3）

式中：Mi，t 表示城市i 在t 年的机制变量；β0 为常数项，β1 为环境目标约束对机制变量的影响系数，β2 为各控制变量对机制变量的影响系数；γ0 为常数项，γ1 为环境目标约束对清洁生产型行业土地出让的影响系数，γ2 为机制变量对清洁生产型行业土地出让的影响系数，γ3 为各控制变量对清洁生产型行业土地出让的影响系数；其余变量含义与式（1）相同。

具体的检验步骤如下：在环境目标约束（Env）对清洁生产型行业土地出让（Cle）的回归系数α1 通过显著性检验的基础上，分别构建Env 对M 的回归方程，以及Env 和M 对被解释变量Cle 的回归方程，通过β1、γ1 和γ2 等回归系数的显著性判断该机制是否发挥了作用。

3. 2 变量选取与设定

3. 2. 1 被解释变量

清洁生产型行业土地出让（Cle）。考虑到出让面积比值相对于出让面积或宗数更能反映地方政府在土地市场上对不同行业土地出让的偏好，本研究参考Zhou等［2］的做法，采用清洁生产型行业土地出让面积占工业用地出让总面积之比来表征。具体做法如下：首先，利用沈能［36］的行业分类结果，将《国民经济行业分类》（GB/T 4754—2017）中的工业行业划分为清洁生产型行业和污染密集型行业①；其次，根据土地出让市场网上的每宗土地交易信息，整理了2007—2020 年超33 万宗工业用地交易信息，涵盖了37个工业行业，通过匹配工业用地信息与工业行业分类将工业用地出让划分为清洁生产型行业土地出让与污染密集型行业土地出让两种类型，并分别整理、汇总得到两种类型土地出让面积数据，进而计算出各城市历年清洁生产型行业土地出让面积所占比例。

3. 2. 2 核心解释变量

环境目标约束（Env）。中国自“十一五”规划开始下达主要污染物（COD和SO2）的减排目标。本研究参考余泳泽等［42］的研究，以“十一五”“十二五”和“十三五”规划时期各省级政府下达给其所辖市的COD和SO2减排目标为依据来表征环境目标约束；对于部分未明确下达减排目标的省份，本研究视其所辖市减排目标与省级政府保持一致。考虑到不同城市减排目标差异较大，且为了更好地反映各城市减排压力，本研究参考谢贞发等［43］的做法，根据样本城市中减排目标的中位数，将减排目标大于样本中位数的城市赋值为1，否则为0。限于篇幅，本研究仅将按照COD 减排目标划分的样本的检验结果与按照SO2 减排目标划分的样本所做的稳健性检验结果列出。另外，本研究同时用以SO2减排目标划分的样本做了其他一系列检验，检验结果与以COD减排目标划分的样本的检验结果一致。

3. 2. 3 机制变量

环境规制强度（Reg）。参考已有研究［4， 44］，本研究采用历年《政府工作报告》文本中涉及的环保重点词汇所占比例来表征地方政府对环境治理的自我约束程度，并对其进行取自然对数处理。

环境治理监管（Sup）。参考杨冕等［45］的研究，采用工业污染治理完成投资额占工业生产总值比例来表征污染治理成本。

3. 2. 4 控制变量

参考已有研究，本研究的控制变量包含城市特征变量和领导干部特征变量［24， 46-47］。其中，城市特征变量包含：城市经济发展水平（Eco），人均GDP可以较好地反映出城市经济发展和居民生活水平，故采用人均GDP表示，并对其进行取自然对数处理；产业结构水平（Str），根据产业发展规律，第一产业所占比例不断降低，非农化和服务化将是产业未来的发展方向，故采用第三产业增加值与第二产业增加值之比表示；财政分权度（Gov），用于衡量地方政府的财政收支情况，采用地方政府预算内财政收入与支出之比表示；人口规模（Pop），采用城市人口密度表示，并对其进行取自然对数处理；城市基础设施水平（Roa），公路能反映出城市的基建水平和交通便利程度，故采用城市公路里程数表示，并对其进行取自然对数处理；金融发展水平（Fin），城市金融机构的存款能在一定程度上反映出金融发展情况，故采用金融机构存款余额占GDP的比例表示；企业市场进入（Ent），除存量企业外，本研究还考虑了新增工业企业进入市场对工业用地出让的影响，采用城市历年新注册企业中工业企业占比表示，并对其进行取自然对数处理。由于领导干部的任期、年龄和学历对地方政府资源配置的干预程度存在差异，故本研究选取相关的领导干部特征变量。鉴于市委书记与市长的分工［37］，本研究主要控制了市长的特征变量。领导干部特征变量包含：市长任期（Ten）和市长任期的平方项（Ste），如果市长在1—6月份上任，则其任期从当年开始算起，若在7—12月份上任，则其任期从下一年开始算起［48］；市长年龄（Mag），在任市长当年的实际年龄；市长学历（Edu），本科以下赋值为1，本科赋值为2，硕士赋值为3，博士赋值为4［49］。

3. 3 数据来源与处理

本研究基于2007—2020年中国280个地级市的面板数据进行实证研究（囿于数据的可得性，研究未涉及香港、澳门和台湾，以及地级市中的拉萨、日喀则、昌都、林芝、山南、那曲、三亚、海口、三沙、儋州、海东、吐鲁番和哈密。同时考虑到直辖市的减排目标是由中央政府直接下达，研究样本中剔除了北京、上海、天津和重庆4个直辖市）。环境目标约束中使用的减排目标数据来自“十一五”“十二五”和“十三五”期间各个省份下达的《节能减排综合性实施方案》；工业用地出让数据来自中国土地市场网（https：//www. landchina. com）；领导干部特征数据手动从各地方政府网站上搜集整理获取；城市新注册企业数据来自天眼查企业数据库；其余数据来自历年《中国城市统计年鉴》、CMSAR数据库和EPS数据库。所用经济数据以2007年为基期作了不变价处理。变量的描述性统计见表1。

4 结果分析

4. 1 基准回归结果

根据式（1），本研究检验了环境目标约束对地方政府清洁生产型行业土地出让的影响，回归结果见表2。其中，列（1）仅考虑地区和时间固定效应，环境目标约束（Env）的回归系数为0. 018，且通过了10%显著性水平检验，初步表明环境目标约束增加了清洁生产型行业土地出让。列（2）结果显示，在加入了城市特征变量后，环境目标约束（Env）的回归系数和显著性没有发生明显变化。列（3）结果显示，在进一步加入了领导干部特征变量后，环境目标约束（Env）的回归系数依然为正，且通过了5%显著性水平检验。以上这些结果表明回归结果稳健，验证了假说1。

4. 2 内生性处理。

虽然在基准回归中同时控制了城市特征、领导干部特征、时间和地区固定效应，但城市的环境目标约束与地方政府清洁生产型行业土地出让之间还可能存在逆向因果关系。具体而言，若某城市工业用地出让给污染密集型行业的面积越多，那么该城市工业污染物的排放量（如COD和SO2等）大概率会增加，这将会导致该城市受到更为严格的环境目标约束。因此，为了克服潜在的逆向因果导致的内生性问题，本研究需要为核心解释变量环境目标约束寻找恰当的工具变量。

参考余泳泽等［17］的研究，本研究分别选取城市所在省内地级市个数和城市河流密度作为工具变量。一方面，从地方领导干部晋升的角度考虑，选择省内地级市数量作为工具变量。地级市数量越多，领导干部晋升竞争越激烈。为了能够在省内同级竞争者之间表现出自身在环境治理方面的态度和努力，地方政府会更倾向于公布污染减排目标，满足相关性条件。地级市数量不受清洁生产型行业土地出让的影响，也满足外生性条件。另一方面，从城市自然地理环境考虑，选择河流密度作为工具变量。城市河流密度越大，越容易吸引污染密集型企业进入，也更容易造成水污染，从而受上级部门的监督力度越大。为了表现自身环境污染治理力度，地方政府更倾向于公布污染减排目标，满足相关性条件。城市河流密度属于自然地理环境，不受清洁生产型行业土地出让的影响，也满足外生性条件。

本研究使用各城市所在省份的COD减排目标与上述两个工具变量相乘构造面板数据：一是考虑到各城市环境目标约束是省级政府“自上而下”下达的减排目标，而下级政府的减排目标几乎很难对上级政府产生影响；二是所选工具变量为截面数据，不随时间变化而改变。采用两阶段最小二乘回归法进行检验，回归结果见表3。其中，列（1）和列（3）是第一阶段的回归结果，可以发现在第一阶段两个工具变量的回归系数均在1%显著性水平上为正，这表明省内城市数量和城市河流密度确实可能与环境目标约束具有密切关系。同时，CD‑Wald F 统计量远大于10%水平上的临界值16. 38，说明不存在弱工具变量的问题。列（2）和列（4）为第二阶段回归结果，可以看出环境目标约束的回归系数均为正且通过5%显著性水平检验，验证了回归结果的稳健性。

4. 3 稳健性检验

4. 3. 1 更换被解释变量

本研究主要探究在环境目标约束下，地方政府出让工业用地时对清洁生产型行业的选择偏好，故采用清洁生产型行业用地出让面积与污染密集型行业用地出让面积的比值作为被解释变量进行稳健性检验。该比值越大，表明清洁生产型行业土地出让面积相对污染密集型行业土地出让面积增长速度更快，反映了地方政府更倾向于向清洁生产型行业出让土地。回归结果见表4中的列（1）。从结果可以看出，环境目标约束变量的回归系数在1%显著性水平上为正，证明了本研究估计结果的稳健。

4. 3. 2 更换核心解释变量

鉴于各省级政府给其所辖市下达的污染物减排目标中主要包括COD和SO2 的减排目标，本研究继续采用各城市SO2减排目标定义环境目标约束，变量的具体处理方法同以COD表征的环境目标约束，回归结果见表4中的列（2）。从结果可以看出，采用SO2减排目标表征的环境目标约束对清洁生产型行业土地出让的促进作用通过了10%的显著性水平检验。

4. 3. 3 缩尾处理

为了排除部分极端异常值对研究结果的影响，本研究对被解释变量清洁生产型行业土地出让分别进行前后1%和5%缩尾处理，回归结果分别见表4中的列（3）和列（4）。从结果可以看出，无论是采用1%还是5%的缩尾处理，环境目标约束对清洁生产型行业土地出让的影响系数均为正，且均通过了5%显著性水平检验。

4. 3. 4 滞后变量

考虑到地方政府在做工业用地出让决策时，往往会考虑该城市去年污染物减排指标的完成情况及经济和社会发展状况，故本研究借鉴文献［24］的做法，将核心解释变量和控制变量均滞后一期作为解释变量进行稳健性检验，回归结果见表4的列（5）。从结果可以看出，环境目标约束的回归系数仍在5%显著性水平上为正，与基准回归结果一致，仍然支持假说1。

4. 4 异质性分析

4. 4. 1 土地供应情况

2004年中央明确提出了加强土地参与宏观经济调控的能力，下达建设用地指标成为国家支持经济发展落后地区的重要手段。本研究借鉴文献［50］的做法，将城市划分为土地供给收紧组和土地供给充裕组，分析环境目标约束在两个组别城市对清洁生产型行业土地出让的影响差异，结果见表5中的列（1）和列（2）。可以看出，土地供给充裕的城市主要是中西部城市，环境目标约束能够显著增加清洁生产型行业土地出让，而土地供给收紧的城市主要是东部沿海和内地大城市，环境目标约束没有发挥作用。可能的原因是，在环境目标约束下，中西部城市在承接东部沿海城市产业转移的情况下，仍有建设用地指标来发展绿色产业，摒弃了“重发展，轻治理”的发展道路；而土地供给收紧的城市经济发展水平相对较高，产业发展已转向了清洁高效型生产。

4. 4. 2 产业结构

不同城市产业的发展结构和发展阶段不同，对清洁生产型行业土地出让的影响也会存在差异。本研究依据各城市第二产业产值与第三产业产值之比是否大于等于1将样本划分为工业主导城市和服务业主导城市，其中比值≥1的城市为工业主导城市，<1则为服务业主导城市，进一步探讨环境目标约束在不同类型城市对清洁生产型行业土地出让的异质性影响，回归结果见表5中的列（3）和列（4）。可以看出，在工业主导城市，环境目标约束显著增加了清洁生产型行业土地出让，而在服务业主导城市并无显著作用。可能的原因是：工业主导城市在污染减排压力下正在逐渐摆脱对污染密集型产业的依赖，向绿色发展模式转变；而服务业主导城市服务业占比相对较高，污染减排压力相对较小，因而地方政府在工业用地出让过程中对行业类型的选择偏好不显著。

4. 4. 3 领导干部特征

由于地方政府拥有对土地出让的绝对垄断权，从寻租的角度来看，企业为了获得土地的使用权会寻求与主政领导干部达成某种利益关联，而来自本地的领导干部更容易与当地企业合谋形成政治关系网络［51］。在面对高强度环境规制时，污染型企业以市场化方式难以获得出让土地，容易造成企业与政府领导干部“合谋”，进而导致土地要素配置扭曲，尤其是在污染企业能够带动经济增长的情况下［25］。本研究根据各城市在任市长是否来自本地将研究样本分组进行异质性分析，回归结果见表5中的列（5）和列（6）。结果显示，在市长非本地来源的城市，环境目标约束对清洁生产型行业土地出让的影响系数为正且通过1% 显著性水平检验，而在市长来自本地的城市中，环境目标约束对清洁生产型行业土地出让的促进作用并不显著。

《中共中央关于建立老干部退休制度的决定》颁布了领导干部退居二线的规定，这意味着年龄越大、越接近退休的领导干部其晋升激励相对较弱，而年轻的领导干部为了增强自身晋升的可能性，更有动力借助高效的土地资源配置以实现经济和环保的双赢。已有研究表明大部分地级市领导干部晋升的最大年龄出现在55岁，超过55岁的领导干部多退居二线［49］。所以，本研究依据在任市长的年龄以55岁为界将样本城市分为两组，考察环境目标约束对清洁生产型行业土地出让的影响差异，结果见表5中的列（7）和列（8）。可以看出，在任市长年龄≤55岁的城市，环境目标约束能够显著增加清洁生产型行业土地出让，而在任市长年龄>55岁的城市，环境目标约束对清洁生产型行业土地出让的促进作用并不显著。

4. 5 机制分析

前文的理论分析认为，环境目标约束促进地方政府增加清洁生产型行业土地出让的主要作用机制在于提高环境规制强度和加大环境治理监管力度。本研究根据式（2）和式（3）分别对以上两种作用机制进行检验，结果见表6。其中，列（1）是基准回归结果，列（2）和列（3）是环境规制强度作为机制变量的结果，列（4）和列（5）是环境治理监管作为机制变量的结果。可以看出，列（2）表明环境目标约束有效提升了地方政府的环境规制强度，列（3）在加入环境规制强度变量后，环境目标约束和环境规制强度变量的回归系数均显著为正，且环境目标约束的系数小于基准回归时的系数，这表明环境规制强度发挥了部分机制作用。同理，列（4）和列（5）结果显示环境治理监管同样发挥了部分机制作用。综合结果来看，机制检验的各项系数均为正且通过显著性检验，这表明环境目标约束通过提升环境规制强度和加大环境治理监管力度，进而促进地方政府增加清洁生产型行业土地出让。

4. 6 调节效应分析

本研究围绕环境目标约束对清洁生产型行业土地出让的影响这个问题展开，但是地方政府不仅面临着环境目标约束，还同时面临更为突出的经济增长压力和财政压力。因此，进一步分析当地方政府同时面临“自上而下”及自身发展等多重压力时对清洁生产型行业土地出让的影响。

本研究通过构建调节效应模型分别实证检验经济增长压力和财政压力因素在环境目标约束影响清洁生产型行业土地出让的过程中所发挥的作用，具体模型设定如下：

Clei，t = φ0 + φ1 Envi，t + φ2 Envi，t × Ii，t + φ3 Ii，t +φ4 Xi，t + μi + δt + εi，t （4）

式中：Ii，t 表示城市i 在t 年的调节变量，分别由经济增长压力（Epr）和财政压力（Fpr）表征；Envi，t × Ii，t 表示环境目标约束与调节变量的交乘项；φ0 是常数项；φ2 是调节变量对环境目标约束影响清洁生产型行业土地出让的调节系数；φ1、φ3 和φ4 分别是环境目标约束、调节变量和各控制变量对清洁生产型行业土地出让的影响系数；其余变量含义与式（1）相同。

考虑到短期内地方政府从面临的经济增长压力或财政压力出现到调整土地出让行为需要一定的时间，参考杨继东等［52］的做法，本研究采用了滞后一期的方式进行变量处理。其中，经济增长压力采用上一年本省内各市生产总值增长率中位数与本市生产总值增长率之比表示；财政压力采用上一年财政支出与财政收入之差与当年地区生产总值之比衡量。在环境目标约束（Env）对清洁生产型行业土地出让（Cle）的回归系数，即模型（1）中的α1 通过显著性检验的基础上，交乘项系数（φ2）是本研究关注的重点。如果系数φ2 显著为正，则表明调节变量增强了环境目标约束对清洁生产型行业土地出让的促进作用；如果系数φ2 显著为负，则表明调节变量抑制了环境目标约束对清洁生产型行业土地出让的促进作用。

表7是经济增长压力和财政压力在环境目标约束影响清洁生产型行业土地出让过程中所发挥作用的检验结果，其中列（1）—列（3）是经济增长压力的检验结果，列（4）—列（6）是财政压力的检验结果。由列（1）的结果可知，经济增长压力和环境目标约束交乘项的系数在5%的显著性水平上为负，这表明地方政府面临的经济增长压力会抑制环境目标约束对清洁生产型行业土地出让的促进作用，验证了假说2。进一步地，本研究以各城市经济增长率的中位数将研究样本划分为低经济增长压力和高经济增长压力两组，结果分别见列（2）和列（3）。结果显示，在经济增长压力大的城市，经济增长压力会显著抑制环境目标约束对清洁生产型行业土地出让的促进作用。这可能是因为在面临较大的经济增长压力时，地方政府会更加倾向于将工业用地配置给污染密集型行业以带动地方经济快速增长，不利于环境污染减排目标的实现，与Zhou等［2］的研究结果一致。

由表7中列（4）的结果可知，财政压力和环境目标约束交乘项的系数在5%显著性水平上为正，这表明财政压力能够增强环境目标约束对清洁生产型行业土地出让的促进作用，两者具有协同作用，验证了假说3。进一步地，本研究以各城市财政缺口的中位数将研究样本分为低财政压力和高财政压力两组，结果分别见列（5）和列（6）。结果显示，只有在财政压力大的城市，财政压力能够显著增强环境目标约束对清洁生产型行业土地出让的促进作用。这可能是因为，地方政府主要依靠促进存量高污染企业生产增加税收收入、缓解财政压力，而新增企业在短期内无法奏效［39］；增加的清洁生产型行业土地出让有助于地方政府减少环保支出，进而减少财政缺口。

5 结论及政策建议

本研究从具有典型中国特色的环境目标约束政策实施出发，采用从中国土地市场网获取和整理的2007—2020年工业用地出让微观数据，通过建立固定效应面板数据模型评估了环境目标约束对清洁生产型行业土地出让的影响，并采用中介效应模型分析了影响机制；同时结合地方政府同时面临的经济增长压力和财政压力，分别考察了其对环境目标约束影响清洁生产型行业土地出让的调节作用。研究结果表明：①环境目标约束显著增加了清洁生产型行业土地出让，且这一结果在经过内生性处理和一系列稳健性检验后依然稳健。异质性分析结果显示，在土地供给充裕、工业主导、市长非本地来源、市长年龄≤55岁的城市，环境目标约束对清洁生产型行业土地出让的促进作用显著。②机制检验结果显示，环境目标约束通过环境规制强度的资源配置效应和环境治理监管的绿色壁垒效应，促进了地方政府增加清洁生产型行业土地出让。③进一步研究显示，经济增长压力在一定程度上抑制了环境目标约束对清洁生产型行业土地出让的促进作用，且在经济增长压力大的城市抑制作用显著；而财政压力与环境目标约束具有协同作用，且在财政压力大的城市增强作用显著。

基于以上研究结论，本研究提出如下政策建议。

（1）继续完善领导干部晋升考核评价体系，切实加强环保政绩考核约束政策的执行。为了实现经济高质量发展，不仅需要继续加强环境目标约束，也要贯彻落实兼顾环保和经济双重目标的多维考核评价体系，激发地方政府环境治理的内在驱动力，发挥环境目标约束对工业用地出让的优化作用，从产业布局源头上协助实现经济发展与环境保护的统一。

（2）中央在制定政策时需要充分考虑地区特征和差异，以及地方政府的策略性反应，避免“一刀切”。例如，中央对中西部地区的资源倾斜政策对推动该地区绿色发展，实现共同发展发挥了重要作用；提高工业主导城市，特别是污染密集型产业为主导城市的减排目标，重点关注工业用地出让门槛与引资质量，从而实现产业升级。

（3）充分发挥环境规制强度的资源配置效应与环境治理监管的绿色壁垒效应，同时实现对环境污染的“源头控制”与“末端处理”。激励和督促地方政府通过政府工作报告加强环境治理的自我约束，引导更多的资源流向清洁生产型行业，推动实现绿色生产。加强政府对企业环境污染治理成本支出的监督，预防出现污染企业环境污染末端治理不作为现象，进一步倒逼污染密集型企业逐步退出市场，进而发挥土地要素对绿色发展的支撑作用。

（4）统筹考虑地方政府面临的多目标约束，选择适宜的目标组合。地方政府不可过高地制定本地的经济增长目标，从而避免出现经济增长目标过高而导致环境目标约束作用减弱的现象，同时也可以减少“以环境换GDP”这种不可持续发展方式的再次出现。虽然结果证明财政压力可增加清洁生产型行业土地出让，但是还需进一步优化税收分成制度，并辅助其他财税激励政策来适度缓解财政压力，从而避免出现只依赖土地出让金收入的现象，激励地方政府优化配置和高效利用稀缺的工业用地。

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（责任编辑：王爱萍）

基金项目：国家社会科学基金重大项目“中国土地要素市场化改革及其深化路径研究”（批准号：23ZDA031）；国家自然科学基金青年项目“中央环境规制约束与地方政府工业用地配置：影响机理与政策选择”（批准号：72104091）；国家社会科学基金一般项目“基于随机控制实验的居民垃圾分类行为‘助推’机制研究”（批准号：22BGL309）；教育部人文社会科学青年基金项目“环境规制约束、土地资源配置与绿色技术创新研究：影响机制与提升策略”（批准号：21YJCZH097）。