政府创新驱动的城市垃圾分类政策执行模式变迁

摘要 垃圾分类政策执行是解决环境外部性问题的重要手段，而推进垃圾分类政策执行系统协同发展是提升垃圾治理水平的重要保障。基于系统理论，以杭州市江干区垃圾分类政策执行过程中地方政府、企业与社会多系统协同为研究对象，构建以“平行关联—互动关联”为基础的系统分析框架，阐释抽象系统理论与微观实践模式之间的内在联系。研究发现：①遵循制度、契约、志愿行为逻辑的多类型关联，既可能增强互补效应，也可能产生封闭倾向和冲突风险；②开放的系统具有适存性特点，垃圾分类政策执行系统的序化发展，体现了从平行关联向互动关联的进阶过程；③政策执行系统变迁离不开地方政府的创新推动，也依赖于共同理念、组织网络、技术条件等因素的支持。促进双层关联协同发展的措施包括：①增强政策执行过程的回应功能和协商功能，创造地方政府回应社会诉求的制度空间，改变政府与居民之间的话语悬置和价值分歧，构建协商性公共领域；②建构“分立”到“融合”的多类型关联机制，推动结构化角色安排和过程控制的“强联结”，建立以目标驱动和自主导向的“弱联结”，强化数字赋能环境治理的智能化、简约化、精准化；③发挥政府创新驱动的双层关联协同作用，推动多主体利益整合的政策创新，畅通多主体参与地方决策的途径，发挥正式规则与非正式规则的统摄作用。

关键词 政策执行；城市垃圾分类；双层关联协同；系统适存性

中图分类号 D60 文献标志码 A 文章编号 1002-2104（2024）07-0101-10 DOI：10. 12062/cpre. 20240502

垃圾分类治理是环境治理的重要内容和政府创新手段。1992年国务院颁布的相关政策已提出一切单位和个人都应依照城市市容环境卫生行政主管部门规定进行垃圾投放和逐步分类收集，但2000年开始实施的8个城市垃圾分类收集试点的工作效果并不理想［1］。在城市“垃圾围城”的压力下，垃圾分类政策执行发生了新的变化：一是加强和完善相关政策，规范垃圾分类的标准和实施过程，如住房和城乡建设部等部门提出了《城市生活垃圾分类标志》（GB/T 19095-2003）、《城市生活垃圾分类及其评价标准》（CJJ/T 102-2004）、《生活垃圾分类标志》（GB/T 19095-2019）《生活垃圾分类制度实施方案》（国办发〔2017〕26号）等一系列生活垃圾分类的国家标准和实施方案。二是强化地方治理经验探索，继续推进重点城市、党政机关、学校等领域的垃圾分类试点工作，如颁布《关于推进党政机关等公共机构生活垃圾分类工作的通知》（国管节能〔2017〕180号）、《关于在学校推进生活垃圾分类管理工作的通知》（教发厅〔2018〕2号）、《关于进一步推动公共机构生活垃圾分类工作的通知》（国管办发〔2019〕31号）等政策文件。三是倡导多元化治理，发挥市场和社会力量在垃圾分类中的作用，如颁布《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》（发改价格规〔2018〕943号）、《“美丽中国·青春行动”实施方案（2019—2023年）》（中青发〔2019〕11号）等政策文件。

伴随垃圾分类多元化治理实践的发展，学界开始关注垃圾分类政策执行中的多主体参与研究。有学者认为地方政策执行的驱动力源于中央和地方的双向行为激励以及多主体协商［2］，而政策执行的“整合模式”综合了“自上而下”和“自下而上”两种模式的特点，体现了政策执行路径迭变趋势［3-4］。比较而言，整合型的复杂协同网络关系体现了多向度政策执行模式的理论建构，更适应于组织环境的内在诉求。与理想的协同状况形成反差的是，公众参与不足、私人部门表现不佳、协同管理缺乏等问题在很大程度上抑制了垃圾分类政策执行的效果［5］。由此，有些学者开始从不同领域探索可行的问题解决路径：主张发挥政府机制［6］、市场机制［7］、社会机制［8］在各自领域中的积极作用。或者从更高层次探究政策执行过程的各主体关联结构及调适逻辑，如通过“行政动员-多元参与”［9］、“行政控制-多元参与”［10］，推进政府与社会、基层政策执行与基层社会治理之间形成某种嵌套关系。在中国情境下中国共产党的统一领导和民主集中制为政策执行提供了强有力的制度保障。垃圾分类的制度化和规范化运作有利于降低环境行为的模糊性和不确定性，形成政策理性与科层理性相兼容的政策执行体系。科层内部的行政结构和行政能力决定了基层政策执行的成败，但政府主导式垃圾分类也弱化了市场和社会的适应能力，需要推动政府主导型向多元共治型转变［11］。

基于政策实践和学界研究，建立政府、市场和社会网络共治体系是垃圾分类治理的发展方向，但目前学界主要关注于特定场域下三者行为的互动关系，缺乏多主体协同的系统分层及动态演进研究，也在一定程度上忽视了政府创新驱动影响垃圾分类关联协作的作用机制。本研究从系统整合视角出发，构建以“平行关联-互动关联”为基础的关联协同系统分析框架，分析垃圾分类政策执行的演进过程，探讨系统情境下多类型政策执行关联协同的自洽性和适应性。研究重点在于：①基于代表性案例研究，分析协同关联的影响因素和互嵌机制，阐释抽象系统理论与微观实践模式之间的内在联系。②系统发展存在不同层级和阶段，如何从低阶段缔结功能性的平行子系统单元向高阶段多系统互动共治演进，体现了垃圾分类系统总体变迁的基本路径。③在模糊性政策情境以及市场与社会发育不够成熟的条件下，地方政府如何通过创新驱动，突破科层政府运行的固有逻辑，形成制度与契约、志愿的多类型关联集合的共治空间。

1 双层关联集合：一种系统化的垃圾分类政策执行框架

城市生活垃圾分类是多主体、多行为、多因素相互融合的自适应系统，具有复杂性、动态性、开放性特点。在相关因素影响下地方政府、企业和居民等多主体的有序参与有利于实现系统的协同运转［12］，进而形成具有治理功能的层级嵌套结构（图1）。这包括两个层面的协同：一是低层级协同，是以政府、市场、公众等中心节点为基础，形成各类因素聚集的子系统。各子系统以相对单一的关联逻辑，维系着子系统的运行，如制度关联、契约关联、志愿关联。低层级协同强调各子系统内部的协同，各子系统之间缺少必要的关联，这种状况又称为“平行关联”，体现了“多中心自组织协同”的网络结构特征。二是高层级协同，是在低层级基础之上形成的多层次、立体化的“社会治理复杂网络拓扑结构”［13］，这种协同强调了各子系统之间的互动（互嵌）关联，凸显从低层级的平行关联向高层级的互动关联演变的重要趋势。为了便于描述系统中各行为者、组织、系统等主体之间关系，本研究引入“关联”一词。行为者关联作为一个构建网络技术的途径，用以识别地方、区域、国家的行为者所涉及的计划、金融和相关政府的、非政府的项目执行［3］。其中，以政府组织为中心的关联系统体现了政策执行的科层逻辑，依赖于权责组织体系和制度规范、行政执法、税收、罚款、社会动员等强制性方式来规范、引导垃圾分类治理的行为。以企业为中心的关联系统体现了政策执行的契约逻辑，通过政府、居民与承担垃圾回收、运输、处置等业务的企业之间合作，形成垃圾分类的市场化运营。以居民为中心的关联系统体现了政策执行的志愿逻辑，借助于社会资源来激发居民参与垃圾分类的积极性，而不是以行政力量下移和自治空间挤压来替代自治组织的治理功能。

1. 1 制度关联：提供协同的规范体系

诺思认为制度是以一组规章、依循程序和伦理道德行为准则的形式为协作和竞争提供一种秩序化的框架，对追求效用最大化的个人行为产生约束作用［14］。制度生产满足了科层组织内部的协作需求，科层体制的运行特征是以制度为基础实现上下级政府以及不同政府部门之间的协作。制度生产还在于激励居民、企业等主体的行为，引导个体行为趋向集体行为，使外部性问题所带来的社会成本内部化。从实践看，居民垃圾分类行为选择受到政策变量的影响［15］，或者说法律和政策的规范标准制约了垃圾分类行为［16］。制度关联协同重点解决垃圾分类制度的内生性困境和协同性困境，包括制度的客观性、自洽性和有效性。客观性要求垃圾分类制度内容符合客观事物发展规律和人的行为规律，具有质的规定性，如颁布生活垃圾分类标准、选择焚烧或填埋的处理方式。自洽性强调垃圾分类制度规范内容的一致性，不同层级、不同部门的政策在指导观念、制度结构、具体政策方面应具有协同效应的“星群”体系［17］，使政策或计划之间的冗余、断层和不连贯达到最低状态［18］。有效性强调垃圾分类制度规范与行为主体之间遵从制度理性到行为理性的互动逻辑，实现公共诉求与政府回应、规范制度与居民行为、公共理性与个人理性的一致性。

1. 2 契约关联：提供协同的利益诱导体系

市场是平等主体之间为获得利益回报所开展的具体商品和服务的交易活动。在垃圾回收市场体系不健全和激励不足的条件下，自发的“拾荒者”市场交易关系有待转化为政府涉入的复杂市场关系，并为满足“公共品”交易提供必要的支撑。在理想条件下，垃圾分类市场关系类似于一般“私人品”的交易，实施垃圾分类的居民与垃圾回收企业之间存在平等的、自愿的合意行为，回收企业能够获得盈利和生存空间，居民也能够从垃圾回收中获得充分激励且转化为自觉习惯，这种交易行为网络具有独立运行的功能。在市场供给不足时，政府可以从两个方面提升“公共品”的市场供给：一是明确政府与企业之间的职能关系。政府通过土地、资金、税收等方面的制度改革，扶持市场经营主体，也可以实施购买服务，将垃圾回收、运输、处理等方面的业务委托给企业经营。二是明确垃圾生产者与回收者之间的权责关系。居民和生产商品的企业实际扮演着垃圾“制造者”的角色，应承担垃圾处理服务“购买者”的责任，而负责垃圾回收、加工、再生等业务的回收企业扮演着“民生经纪人”角色［19］，应获得相应的回报［20］，从而形成了垃圾生产者“付费”与垃圾处理者“收益”的准市场关系。

1. 3 志愿关联：提供自治的合作体系

生活垃圾的产生和分类处理主要发生在社会领域，垃圾分类的发展趋势是推进强行政干涉的垃圾管理向强社会行动的垃圾治理转变。参与式垃圾分类治理的中心任务是使居民摆脱集体行为困境，推进居民分散行为向小区单元合作行为，再向全社会网络合作行为扩展。激励居民参与垃圾分类行为，需要改变居民遵从的成本与收益，包括以垃圾分类知识宣传、信息传递等方式减少遵从成本，或者以经济利益、正义感与道德感、正向舆论评价等方式增加遵从收益，或者强化居民的效能感知、政策认同，从而内化为遵从习惯与规范的普遍行为［8］。构建垃圾分类治理的社会关系网络，一般包括两种路径：一是利用社区自组织力量，实现志愿关联。国内大多数社区垃圾分类治理的失败根源在于积极行动者的缺位，而只有少数居民区通过组建中共党员、楼组长、居民骨干、物业人员的志愿者队伍，开展精英动员，提升了垃圾源头分类效果［21］。二是利用社区之外的他组织力量，实现主体之间的强关联。当单位制消失后社区又无法独自承担公共治理责任的情境下，社区不得不依赖于政府资源，社区的“行政依附性”导致了自治悬浮，消解了居民参与社区公共事务的积极性，也弱化了居民参与能力。政府可以“借道”社会组织来重塑灵活性与弹性空间。在这种情形下，政府、街道、社区之间的逐级动员以及资源配置、指标考核等“准行政”的方式在政府与社会之间构建了具有行政色彩的强关联［22］，或者政府通过党员引领、市场运作、服务外包等方式推进物业企业、清运企业、社区、家庭等多主体构建跨单元的组织网络。这种组织网络可以借助于规则识别、规则认同和规则惩戒，形成统摄意义的价值共识，但缺乏自治精神的社会场域，过分依赖于行政力量强化组织网络的规则认同和行为一致性，在政府回缩和激励失灵情境下，社区自我供给的薄弱性反而影响了社区运转的整体功能。

综上所述，制度关联、契约关联、志愿关联是实现多元治理的基础，而推动低层级关联协同向高层级关联协同演进还依赖于政府的作用。政府主导的制度创新有利于改善环境治理体系，营建良性合作关系［23］，尤其当市场、社会无法自发形成良好治理秩序时，政府干预的系统模式往往成为一种必要手段［24］。政府介入要避免职能上的“越位”和“缺位”。一方面，需要改变政府“一强独大”与市场、社会边缘化的治理格局，让市场与社会在各自的领域发挥作用。另一方面，需要发挥政府的独特资源优势，或将制度逻辑延伸至市场、社会空间，进行价值引导和规范性整合，引导形成统一的目标、标准，或开展行政动员和组织联结，促进子系统的适存性变迁，形成政府、市场、社会互动互补的均衡治理机制。此外，“政府—市场—社会”的协同创新实践受制于系统内外部条件，在生态治理和压力型政府体系下，地方政府具有较强的创新激励。

2 实践创新：江干区垃圾分类政策执行的模式变迁

垃圾分类是国家环境治理的重要内容。2000年，中国率先在8个城市开展生活垃圾分类收集试点工作，2019年又提出46个重点城市基本建成生活垃圾分类处理系统的目标。杭州市属于东部发达地区，垃圾分类工作一直走在全国前列，早在2000年，该市被列为全国垃圾分类首批试点城市。2015年12月，杭州市出台了《生活垃圾管理条例》，成为全国首部垃圾分类地方性法规，先后制定了8部配套标准规范，入选了全国第一批生活垃圾分类示范城市和全国首批46个垃圾分类试点城市名单。杭州市垃圾分类实践创新遵循了“自上而下”的政策执行逻辑，同时在全国缺乏“一刀切”式的政策执行监督体系和实施试点先行的模糊性政策情境下，地方政府创新驱动的政策执行出现了多向度的变化。2018—2022年杭州市连续获得浙江省生活垃圾分类工作优秀单位。江干区位于杭州市城区，是该市垃圾分类创新的窗口，多次获得市级一等奖和“浙江省生活垃圾分类工作优秀县（市、区）”，其首创的“桶长制”获得全国“垃圾分类示范案例”。

本研究选用的杭州市江干区生活垃圾分类治理案例，具有典型性和代表性。案例实践中，中央政府主导的“自上而下”政策执行与地方政府创新导向的“自下而上”政策推进以及多主体协同导向的“横向关联创新”并行存在，且相互影响。在研究方法上，选择代表性的单案例研究可以加深对同类事件、事务的理解，或者可以对一个相关理论进行检验［25］。通过“解剖麻雀”式的案例分析研究，可以深层次分析地方政府创新推动多类型关联的内在机理和实践路径。在数据收集方面，作者于2018年2月起对杭州市江干区垃圾分类政策执行过程进行实地跟踪调查，获得丰富的一手材料，文中涉及政策文件主要源于中央及地方各级政府官网。

2. 1 从环境压力到主动求变：制度关联的凸显

生态文明建设背景下地方政府环境政策选择受制于中央政府强激励的影响，但地方政府政策执行的自主性仍不可轻视。在既有的自主空间内地方政府可以进行政策目标的微调、政策内容的诠释，构建互动网络，以及灵活地设计选择执行策略［10］。杭州市垃圾分类政策执行体现了科层制运行逻辑，一方面，不得不应对上级政府的考核、评价和竞争压力，将上级垃圾分类的政策精神纳入地方政策范围，确保“上情下达”。另一方面，结合地方特色开展渐进式政策创新。2000年，杭州市市容环卫局颁布了《杭州市城市生活垃圾分类收集实施方案》（简称“实施方案”）。2012年，杭州市政府常务会议审议通过《杭州市城市生活垃圾管理办法》（简称“管理办法”）。2015年，杭州市人大常务委员会审议通过、2019年修改的《杭州市生活垃圾管理条例》（简称“管理条例”）持续强化了违规行为的惩罚力度。杭州市垃圾分类制度规范体现了累进创新的特点，通过“局部实验”和“先试先行”，将一些成功的制度经验充分吸纳到后续制度创新之中，使制度内容更加科学化、丰富化。如“实施方案”提出垃圾分类标准和垃圾主管部门的职责，内容相对简单，而“管理条例”则涉及设施规划、源头减量、分类投放、分类收集、运输与处置、促进措施、监督管理、法律责任、罚款等具体规定。

从“实施方案”到“管理条例”的制度形式变化，体现了制度效力的递升化。“实施方案”是杭州市市容环卫部门颁布的制度，难以指挥和协调其他政府部门，只能依托于市政府分管秘书长牵头的、相关部门参加的联席会议来协商推进。“管理办法”突出了市、区两级市容环卫主管部门履行生活垃圾监督管理职责，要求发改、建设、城规、环保等行政管理部门各司其职，协同参与。“管理条例”是由市人大常务委员会制定的，权威性更强，进而成为了生活垃圾分类与减量的绩效考评主要依据。

杭州市政策变化对江干区产生了两种不同的影响：一是在日益趋紧的政策压力下，江干区依托于科层体系，严格贯彻杭州市政策，在一定程度上可以节约制度生产成本，并通过自上而下的政府动员体系和合法性权威，在短期内提升垃圾分类效果。二是为了在地方政府竞争中获得相对优势，同时也避免单一政策执行带来边际效益递减的困境，江干区开始转向治理创新，尝试通过制度设计和行政引导，激发市场和社会的参与作用，以改善系统内部的功能结构，增加系统的适存性［26］。在社会支持缺乏的情境下外在强制性行政执法与居民自主性之间存在张力，且垃圾分类事务涉及面广、人数众多，“严管重罚”增加了政府执法和监督成本，且随着执法强度降低，垃圾分类效果容易出现反弹。这些问题迫使江干区开始探索新的治理路径。

2. 2 从单一系统到多元系统：多类型系统的适存性变迁

与前所论，地方政府创新是推动多类型协同的核心要素。地方政府不仅基于“委托—代理”角色承担了环境治理的正当身份和职责，而且地方政府比企业、社会组织更拥有整合资源的能力，在纵向政策执行链条中，地方政府拥有较大的自由裁量权，在地区差异极大的各个地方，他们有权决定如何将全国性的政策因地制宜地转化为数以千计的具体政策［27］。除执行杭州市常规性政策之外，江干区还推动了行政、市场、社会等领域的创新实践，围绕垃圾分类，建构和强化了行为主体的关联集合，推动了多类型系统的适存性变迁。

（1）行政系统适存性变迁：“桶长制”实践。为了建立责任监督体系，2018年江干区借鉴“河长制”经验推出“桶长制”模式，通过构建“区域桶长—街域桶长—单位桶长—社区桶长”组织网络，将政府、企业、居民纳入垃圾分类责任体系。到2020年，全区基本实现小区“桶长制”全覆盖。不同于一般的行政执法，“桶长制”重塑了居民与政府之间的关系，这种关系本质上是一种政府主导的管理关系，通过层级节制的“准行政”方式推动社会空间的组织重构。主要有两个方面特点：一是借助政府动员，建构社会主体的联结关系。依托于原有的区、街道等行政组织与企事业单位、社区等社会组织，由区长、街道书记、社区党支部书记、企业、店主、户主以及区教育局、区商务局、区文广旅体局等部门负责人兼任“桶长”，形成跨越不同单位的“桶长”考核体系，并通过行政权力向市场系统、社会系统渗透，构建了融合性的、准行政性的“超大组织”，实现政府意志的传递和不同组织之间的协调。二是强化社会自主，降低行政执法成本。从行政执法到社会治理的降维，使不具有执法身份的居民和社会单元负责人拥有垃圾分类管理权责。“桶长制”注重垃圾分类的组织管理、日常管理、设施管理、回收处置、投放管理、投放标识以及回收网点建设等过程管理的精细化、标准化，进而形成省级团体标准“桶长制工作管理规范”。这类制度创新体现了较强的技术理性和可操作性，可以通过信息提供、操作规范、技术指导以及示范、宣传、执法等方式促使制度规范内化为主体的自觉行为。

（2）市场系统适存性变迁：“清道夫制”实践。这种治理体系强调市场机制在垃圾分类中的基础作用，推动市场整合和组织体系化建设。江干区借鉴了前期“桶长制”经验，将零散“拾荒者”的个人行为转变为有组织的企业行为，推动自发式、分散式、个体式的再生资源回收向规范化、流程化、规模化的回收体系发展。2019年11月江干区第一家回收网点开始营业，到2020年8月，全区已建成了150个回收网点，形成了“1+9+N”的“清道夫”再生资源回收体系。其中，“1”是指区级成立运维集团，指导和统筹全区垃圾分类回收；“9”是由全区9个街道（管委会）实体公司负责具体垃圾分类回收运作；“N”是在各社区、小区统一建立的回收网点服务平台数量。这类垃圾分类回收系统体现了3个方面特点：一是遵循市场契约精神，将分类后的垃圾视为一种可交易的资源，利用市场利益机制来协调各主体之间关系。居民根据回收垃圾的数量和APP积分获得金钱和等价物品的回报。二是强化集团化运维，对分散的废品收购人员进行收编，形成了覆盖广泛的垃圾回收系统。三是这种交易行为并不局限于市场领域，政府作为一种特殊的市场需求主体，委托环保企业承担垃圾运输、垃圾末端处理等业务，监督企业按照合约要求完成任务。政府还通过土地、资金、税收等方面的资源支持，培育垃圾回收市场，打造“垃圾分类—垃圾回收—资源循环再利用”的绿色产业链条。政府的介入促进了垃圾分类回收从“私人品”向“公共品”转变，从追求经济价值为目标向追求包括经济价值、生态价值在内的综合目标转变。如江干区政府统一按照每个居民小区（或1 000户）设置1个回收网点的标准进行全覆盖布局，而不是依据市场效益来选择布点，改变传统“拾荒者”只回收高价值废品的偏好，将低价值的废品纳入回收体系。

（3）社会系统适存性变迁：自治组织实践。社会系统具有虚实“二相”性特点，以个体或群体性关系或亲缘纽带为基础的非正式社会组织所表现的社会系统的“虚相”，可以通过多边联系来对政府主导或认可的社会系统“实相”产生非正式的影响或扩充“实相”的活动范围［13］。与强制性的制度关联以及非强制性的契约关联的特点不同，志愿关联更体现了自治性和诱导性特点。从2000年垃圾分类试点以来，江干区开展了4点半课堂、小手牵大手、小小巡查员、趣味运动会、知识竞答、“红领巾”爱地球、垃圾分类咨询热线、教育培训、公示评比等形式多样的宣传教育活动，但受制于社区面积、居民构成、物业管理、自组织程度、居民习惯等多方面影响，社区居民参与垃圾分类活动缺乏整体理性和持续治理难题。为此，江干区着重从“内育”和“外引”两个方面来提升社区垃圾分类水平。“内育”是依赖于社区自身的组织能力、动员能力以及居民自我认知、行为自觉来增强社区的自治能力。江干区成立了社区垃圾分类工作领导小组，推动物业经理、卫生主管、楼道长、保洁人员之间的协同共治。“外引”是借助于外部组织力量构建网络化、系统化的责任体系，弥补社区自治不足。江干区出台了《生活垃圾分类工作实施办法》和《生活垃圾分类工作考核办法》，通过外部规范的输入以及考核、奖励等方式激励社区居民行为。

2. 3 从低层级关联到高层级联动：政府创新主导下的双层级关联协同

江干区垃圾分类政策执行系统的分层体现了两种协同的互动关系：一是政府、市场、社会各子系统内部主体分别按照制度逻辑、契约逻辑、志愿逻辑实现本领域内不同主体之间的关联协同，这属于内部协同和低层级关联。二是各子系统之间的协同关系，属于外部协同和高层级关联。治理实践中，低层级关联与高层级关联容易陷入了一种“悖论”：前者可以促进垃圾分类治理的某方面的改善，但不足以解决环境治理的全局性问题。后者旨在改进全局性问题，但各系统运行逻辑的差异，又存在互相兼容的难题。

解决这种“两难”治理困境是推动低层级关联向高层级关联跃进的一个关键因素。从系统关联机制看，江干区尝试通过“行政动员（‘桶长制’）—清道夫运营—志愿行动”的创新实践来推动政策执行子系统之间的关联互动。一是以“桶长制”为创新驱动，建构科层体系与社会组织之间的联动关系，通过完善考核评价体系，以行政或准行政的方式对各级“桶长”的行为进行激励，形成政府、市场、社区的一体化动员体系。二是倡导“清道夫”市场运营网络，形成政府“搭台”、企业“唱戏”、居民“兑利”的市场共赢关系。三是创新“社区行动”，发挥政府与市场的激励效应，通过社区志愿行动、党建引领、文化教育、物业服务，激发居民参与的积极性。从创新本质上，无论“桶长制”“清道夫”体系的具体形式如何变化，而系统互嵌的内在逻辑却始终没有变化。同时，也应看到系统互嵌是一个渐进过程，随着认知加深、技术进步、治理水平提升，系统协同将趋向于最优状态（图2）。

系统之间的关联协同是在政府、市场、社会各子系统中植入“混合式”治理逻辑，形成“你中有我、我中有你”的互嵌式关系。各子系统协同的关联纽带是使不同系统的主体行为融入统一支配逻辑，或者是将一个子系统嵌入另一子系统，但在不同的支配逻辑中，行政涉入程度以及规范性、强制性均存在一定的差异性。第一种是“行政-企业-社会”延伸逻辑，通过行政规制、处罚、动员等方式（如“桶长制”），将政府、企业与社区纳入统一的制度规范体系，发挥政府核心节点的带动作用，强调主体行为的权利义务关系（如考核监督、垃圾费缴纳），体现了行政规制、处罚、动员等“强”行政性特点。第二种是“企业—行政—社会”延伸逻辑，政府通过制定分类标准、回收标准、业务委托等方式优化市场环境，发挥市场核心节点的带动作用，推动市场运行，形成“清道夫”“积分制”等多种形式的市场交易模式。这种指导性行为关系和利益驱动机制处于行政与志愿的“中间”地带。第三种是“社会—行政—企业”延伸逻辑，即在行政引导、物质与精神奖励、市场激励的条件下，发挥社会核心节点的带动作用，提升居民自主参与垃圾分类的积极性，体现了自愿行为之上的“弱”行政性特点。

3 系统化演进：双层关联协同的内驱力及未来发展

双层级关联协同发展所面临的首要任务是在复杂系统环境下如何保持系统整体输出功能的最大化，即推动系统从低层级关联样态向高层级关联样态转化。这种系统变迁可能受制于外部压力，如自上而下的政治压力和公众的广泛诉求，也可能源于多系统协同困境所出现的治理目标与治理现状之间的治理“悬差”，并成为推进系统变迁的内在驱动力。

3. 1 系统演进的内驱力

垃圾分类是通过治理系统的优化来解决环境可持续发展问题，环境污染的压力是驱动治理系统变迁的根本动力，而系统变迁的直接动力源于系统治理的内生困境，或因子系统自身功能缺陷，其输出效应难以达到预期目标；或因各子系统受不同运行逻辑支配出现关联耦合困境，无法满足外部环境诉求。从系统模式更迭视角讨论关联协同的动因，隐射了类似于生产力与生产关系的辩证关系，当系统治理模式不再满足社会实际需求时，不得不推进改革，采用更优的治理模式。

早期的垃圾治理中，政府与市场、社会的力量发展并不均衡，形成了政府垄断的“一强独大”的局面，居民与政府之间存在一种简单的委托代理关系。居民生产垃圾，政府负责处理垃圾，垃圾生产者与垃圾处理者之间形成了责任倒置的角色关系。其发展结果是生活垃圾量持续上升与政府职能的不断膨胀，但行政系统的内生性扩张并不足以解决所有垃圾管理问题，这迫使政府不得不重视企业、社会等其他子系统的作用。平行子系统具有较强的衍生性特点，各子系统需要具有独特功能和运行逻辑的治理单元。其发展的驱动力在两个方面：一是回应各子系统发育不全和功能不足的发展诉求，如社会自治不足、垃圾回收积极性不高、行政执法成本偏高等诸多问题。二是应对子系统之间的治理冲突与角色失衡问题。各子系统内部有特定的运行对象、运行规则、运行过程，形成了自我收敛机制和路径依赖，容易异化为一个个相对封闭的、相互分离的垃圾分类次系统。当系统外延不清晰或者更多子系统涉入同一治理问题时，开放性、复杂性和不确定性的平行子系统便出现了协同困境。这与系统发展的方向相违背，系统发展的任务就是消除平行系统之间的隔离，使各系统之间“存在高度的交互作用和相互适应性”［26］，如图3所示。

环境治理问题的识别、转化和制度创新又依赖特定的主体来实现。政府在界定和纠正环境偏差方面具有独特的优势，有利于将环境压力转化为治理创新的动力。一方面，在委托代理关系中，政府作为公共代理人，承担着环境治理的基本职责，且在公共事务管理过程中政府直接面对实践问题和治理困境，具有政策执行创新的现实基础。另一方面，政府自身具有创新的合法性权威，能够运用政治激励能力、社会动员能力、网络治理能力获得更多的“自致资源”［28］。如江干区推进“桶长制”过程中，通过“区—街道”的行政组织与“社区—小区—楼长—户”的社区组织的联结，实现行政子系统与社会子系统之间的信息共享和功能互补。社区“桶长”将违法信息及时反馈给城市执法部门，增加执法的精准性和有效性。市场子系统变迁的动力在于垃圾减量和部分回收的限度，以及需要解决利益主义导向的志愿性不足，这需要发挥政府和社会在优化交易环境、社会动员方面的作用。如江干区“清道夫”体系体现了市场子系统与社会子系统的互嵌关系，负责各社区垃圾回收的点长，既按照市场逻辑实现分类回收，又兼具宣传、指导、监督、激励等社区治理功能。社会子系统变迁的动力在于垃圾分类治理要求和自治不足，从而需要其他力量的介入。如江干区将党建引领、文化建设、宣传教育和便民服务等社区性事务融入“桶长制”，通过发挥文明办牵头组建垃圾分类文明劝导队，实施街道、社区的层级动员，发挥行政子系统与社会子系统的互嵌效应。

3. 2 走向未来的政策执行创新

双层关联协同治理模式体现了政策执行创新驱动以及从低级向高级、从实践问题到治理回应的发展逻辑，符合“原径解锁—单元建构—系统建构”的连续过程。“原径解锁”是打破原来的不利于多元关联形成的条条框框，尤其是针对传统治理模式弊端所开展的反思和创新实践。“单元建构”是围绕制度逻辑、交换逻辑和志愿逻辑所推动的组织化过程，以社会分工和治理分工为基础，提升治理单元输出功能，体现了平行子系统的发展诉求。“系统建构”是超越单元治理功能的域限，为实现更高层次共同目标所开展的再组织化过程，体现了嵌入系统的功能特征。实现这一目标需要持续推进符合关联协同发展的共生领域生态建设。

一是共同理念。理念具有包容性和高位统摄性特点，有利于减少各子系统因行政逻辑、市场逻辑和志愿逻辑偏畸所造成的子系统之间不可通融性。理念宣传有助于形成共同的价值内核，但理念转化为行为习惯，还依赖于时间资源和认知变化。中共十八大以来，贯彻“两山”理念和生态文明建设成为国家发展的重要战略。这种理念以各种方式渗入子系统之中，形成“形异意同”的共振效应。在行政领域，通过环境法的责任与义务的设定，促进垃圾污染外部性的内部化，并成为行政执法的正当性依据。在市场和社会领域，政府通过制度规范、信息引导、社会动员等方式影响行为主体的价值认知。如江干区将环保理念纳入社区自治公约，颁布省级团体标准《清道夫回收网点建设与管理规范》，倡导执法与普法一体化，推广“回收网点+商业运作+宣教基地+N”综合服务模式，实施党建引领、妇联动员、志愿参与的“草根动员”。

二是组织网络。互嵌系统的发展需要强化组织网络对关联协同的支撑作用。一方面，促进组织单元内部的结构优化和行为能力提升，使其能够有效地承担垃圾分类的某些职能或任务，以适应关联协同发展的需要。另一方面，保持各组织之间的合作关系，形成组织的良性互动。在“强政府-弱社会”“强政府-弱市场”情境下，政府可以凭借强大资源优势对市场机制、社会机制进行引导和支配。在市场业务外包和社会动员中，政府也可能俘获和侵蚀市场主体和社会组织的平等性、自主性。为此，需要培育社区和企业的自主性，并借助于党组织的融合功能，发挥网络治理的统合作用［29］，推动一元的、垂直的管理模式向多元的、横向的治理模式变迁。

三是技术条件。自20世纪70年代以来，系统工程模型、系统评估工具的应用丰富了“综合固体废物管理”分析框架，而互联网为标识的环境信息技术应用有效地提升了固体废弃物管理的规划、设计和运营的能力。在未来，科学技术将加速人类社会的变化，尤其是信息技术的广延性和即时性，使组建“人—物—信息”的超级治理系统成为现实可能，这将加深子系统之间渗透，大大消减各领域之间的藩篱，最终改变人类的生产生活方式。

四是创新意识。创新发展是推进系统变迁的重要序参量，政府主体创新、市场主体创新和社会主体创新均有利于改善系统状态。尽管政府、市场和社会以“相互强化增进”的方式来实现互补嵌合，而政府作为“元治理者”，在实际中扮演着创新网络召集人、促进者和助推者的角色［30］。地方政府拥有政策制定和执行的权力，应充分发挥地方政府在政策创新、价值引领、利益平衡、资源配置等方面的优势，推动协作治理的发展。在不确定因素环境下地方政府创新的支付成本或许大大超过预期收益，而其他地方政府可以通过采用经验学习、模式仿制等“搭便车”方式来规避创新风险，这需要推进容错免责制度创新，打破创新的惰性循环。

4 结论与启示

本研究将系统论带入多主体协同研究，结合中国城市垃圾分类治理先行县区的创新案例，研究政府、市场、社会三类联结机制的层级变化以及动态协同演变。从特定领域验证了迪茨、奥斯特罗姆等人所主张的广泛多样的适应性治理系统有助于实现许多资源的有效管理的观点［31］。主要结论包括以下3点。

第一，在复杂的、模糊的政策执行情境下，垃圾分类政策执行具有科层逻辑和协商逻辑的混合性政策执行特点。在科层体系中，地方政府要遵从中央和上级的政策要旨，受制于正式制度基础之上的科层权威的制约。在社会领域，地方政府利用政策执行空间，与其他主体之间形成的平等的、非正式的伙伴关系，以多类型关联协同来克服单一政策执行的困境。这种政策执行不是被动地执行上级的政策，而是关注实际政策问题，关注公私领域相关行为者的政策诉求以及为达成目标所采用的策略。

第二，垃圾分类治理是相关因素构成的一个多层级的复杂系统。平行系统是以“分立”为特色，突出各子系统的独立性、自主性，有利于减少单一系统治理的风险和成本，是维系多元共治政策系统的重要保障。在特定社会背景下政府、市场、社会等子系统的发育存在明显的强弱差异，政府可以通过经济、价值、规范等要素的涉入，培育和优化系统功能。平行系统之间缺乏协同，存在资源竞争、利益冲突、重复建设等诸多弊端，需要推动系统向更高层次演进。互嵌协同是双层关联系统变迁的高级阶段，是以制度、契约、志愿为纽带，围绕共同目标开展治理合作。互嵌协同是以“整合”为特色，突出子系统系统的互补性、互融性，以此提高融通的可能，政策执行不只是构建组织系统网络，更在于持续推进优化过程和整体效应。

第三，双层关联协同是以序化为导向的系统持续改进，不能简单地归结为弱化政府、强化社会（市场）的彼消此长的过程，而是倡导以政府为主导、以功能为导向，以关联为目标的治理创新过程。目标、利益、信息等因素是影响系统变迁的序参量。其中，政府创新驱动是影响最大的序参量，主宰着系统的变迁。政府主导式协同创新是政府按照政府目标要求对市场、社会施加影响，反之市场和社会的参与也可能促进行政系统的改变。

以政府创新驱动为引导，促进双层关联协同发展的措施包括以下3点。

第一，增强政策执行过程的回应功能和协商功能。防止政策执行的“一刀切”现象，在保持政策目标激励的同时，创造地方政府回应社会诉求的制度空间。通过共同的政策目标、行为规则、评价标准来建构全域性网络化系统，改变政府与居民之间的话语悬置和价值分歧，构建有益于公民参与的、协商性的、批判性的公共领域。开展人大协商、政协协商、人民团体协商、社区协商、基层协商、媒体协商等多种形式的协商，构建多层次、多样化的协商网络。

第二，建构“分立”到“融合”的多类型关联机制。基于政策目标和标准化建设，加强多关联协同的结构化角色安排和过程控制，形成“强联结”。通过教育宣传、党建联盟、资源共享、信息分享、合作网络、情感信任等手段提升各主体的自主性，建立以环境治理目标为导向的多关联协同的“弱联结”。重视大数据、云计算、人工智能、物联网、智慧城市大脑、身份识别等信息技术的应用，推动垃圾分类治理的智能化、简约化、精准化。

第三，发挥政府创新驱动的双层关联协同作用。一方面，推动多主体利益整合的政策创新，完善利益表达、利益分配、利益竞争、利益协调的机制，实现公共利益增长基础之上的多元利益的满足。另一方面，畅通多主体参与地方决策的途径，并以环境治理的元目标为指引，推进政策、标准、规则、契约建设，将正式制度转译成相应的非正式规则，发挥监督、考评为显性特征的正式规则与自愿、内驱为隐形特征的非正式规则的共同作用。

也应看到，多类型关联协同是一项系统工程，受制于复杂因素的影响。本研究推动经验认知到理论阐释，符合“单一系统—平行关联—互动关联”的系统变迁的基本范式，也契合于试点先行到全国推广的渐进路径和中国式政策执行自主知识创新逻辑，其创新价值在于将“关联”引入政策执行系统，提出“平行关联”“互动关联”的阶段模式和变迁机制，但多类型关联协同的影响因素存在模糊瞬变的特点，如农村社区与城市社区之间、经济发达地区与经济落后之间、人口集聚区与人口稀疏区之间，垃圾分类政策执行存在较大的情境差异，政策执行系统的具体应用、制度迁移、知识学习等方面还有待进一步研究。

参考文献

［1］ 鲁先锋. 垃圾分类管理中的外压机制与诱导机制［J］. 城市问题，2013（1）：86-91.

［2］ O’TOOLE L J. Research on policy implementation：assessment andprospects［J］. Journal of public administration research and theory，2000，10（2）：263-288.

［3］ LESTER J P，BOWMAN A O，GOGGIN M L，et al. Public policy implementation：evolution of the field and agenda for future research［J］. Review of policy research，1987，7（1）：200-216.

［4］ DELEON P，DELEON L. What ever happened to policy implementation：an alternative approach［J］. Journal of public administration researchand theory，2002，12（4）：467-492.

［5］ BABAZADEH T，NADRIAN H，MOSAFERI M，et al. Challenges inhousehold solid waste separation plan （HSWSP） at source：a qualitativestudy in Iran［J］. Environment，development and sustainability，2020，22（2）：915-930.

［6］ 母睿，郎梦. 共同生产视角下生活垃圾分类效果评价与政策驱动路径：基于中国中东部地区19个城市的模糊集定性比较分析［J］. 中国人口·资源与环境，2023，33（9）：182-191.

［7］ 徐林，丁园园. 市场与技术的协同：垃圾分类模式的形成机制及发展趋势：以Z 省H 市垃圾分类为例［J］. 行政论坛，2022，29（3）：105-112.

［8］ 王诗宗，徐畅. 社会机制在城市社区垃圾分类政策执行中的作用研究［J］. 中国行政管理，2020（5）：52-57.

［9］ 顾丽梅，李欢欢. 行政动员与多元参与：生活垃圾分类参与式治理的实现路径：基于上海的实践［J］. 公共管理学报，2021，18（2）：83-94，170.

［10］ 王诗宗，杨帆. 基层政策执行中的调适性社会动员：行政控制与多元参与［J］. 中国社会科学，2018（11）：135-155，205-206.

［11］ 杜春林，黄涛珍. 从政府主导到多元共治：城市生活垃圾分类的治理困境与创新路径［J］. 行政论坛，2019，26（4）：116-121.

［12］ CHEN L Q，GAO M. Predictive modeling for behavioral evolutionof municipal household waste classification and recycling［J］. Sustainablecities and society，2022，78：103659.

［13］ 范如国. 复杂网络结构范型下的社会治理协同创新［J］. 中国社会科学，2014（4）：98-120，206.

［14］ 诺思. 经济史上的结构和变革［M］. 厉以平， 译. 北京：商务印书馆，2017.

［15］ 徐林，凌卯亮，卢昱杰. 城市居民垃圾分类的影响因素研究［J］. 公共管理学报，2017，14（1）：142-153，160.

［16］ INGLEZAKIS V J，MOUSTAKAS K. Household hazardous wastemanagement：a review［J］. Journal of environmental management，2015，150：310-321.

［17］ 郭巍青，陈晓运. 垃圾处理政策与公民创议运动［J］. 中山大学学报（社会科学版），2011，51（4）：181-192.

［18］ PETERS B G. Managing horizontal government：the politics of coordination［J］. Public administration，1998，76（2）：295-311。.［19］ 苗青，赵一星. 社会企业如何参与社会治理：一个环保领域的案例研究及启示［J］. 东南学术，2020（6）：130-139.

［20］ 娄成武. 我国城市生活垃圾回收网络的重构：基于中国、德国、巴西模式的比较研究［J］. 社会科学家，2016（7）：7-13.

［21］ 刘建军，李小雨. 城市的风度：城市生活垃圾分类治理与社区善治：以上海市爱建居民区为例［J］. 河南社会科学，2019，27（1）：94-102.

［22］ 黄晓春，周黎安. 政府治理机制转型与社会组织发展［J］. 中国社会科学，2017（11）：118-138，206-207.

［23］ 刘芳，徐慧慧. 中国政府区域环境治理的影响因素组态与路径研究［J］. 中国人口·资源与环境，2023，33（9）：98-110.

［24］ 吴晓林，邓聪慧. 城市垃圾分类何以成功：来自台北市的案例研究［J］. 中国地质大学学报（社会科学版），2017，17（6）：117-126.

［25］ 殷. 案例研究：设计与方法［M］. 周海涛，李永贤，张衡，等译.重庆：重庆大学出版社，2004.

［26］ 希金斯. 系统工程：21世纪的系统方法论［M］. 朱一凡，王涛，杨峰，译. 北京：电子工业出版社，2017.

［27］ 萨巴蒂尔，詹金斯-斯密斯. 政策变迁与学习： 一种倡议联盟途径［M］. 邓征，译. 北京： 北京大学出版社， 2011.

［28］ 吕芳. 资源约束、角色分化与地方政府的政策执行：基于公共文化服务示范区建设的案例研究［J］. 管理世界， 2023（2）：113-123.

［29］ 何艳玲，王铮. 统合治理：党建引领社会治理及其对网络治理的再定义［J］. 管理世界，2022，38（5）：115-131.

［30］ 顾昕，赵琦. 协作互动式政府创新：一个分析性概念框架［J］.公共管理评论，2023，5（2）：5-24.

［31］ DIETZ T，OSTROM E，STERN P C. The struggle to govern thecommons［J］. Science，2003，302（5652）：1907-1912.

（责任编辑：蒋金星）