电子档案单套制管理的现实困境与纾解路径

关键词：高速公路；建设项目；电子档案；电子文件；单套制管理；元宇宙；共同体；生态圈

1 引言

伴随着电子档案管理研究与实践的不断纵深发展，电子档案单套制管理的条件基本成熟、已是大势所趋。电子档案单套制管理是指电子设备生成的档案仅以电子形式进行归档、保存和管理，[1]已然成为档案信息化建设环境下迫切需要解决的时代课题。2020年新修订的《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）提出“电子档案应当来源可靠、程序规范、要素合规”“电子档案与传统载体档案具有同等效力”[2]等要求，为电子档案单套制管理提供了法理支撑与原则要求。

2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《“十四五”全国档案事业发展规划》（以下简称《规划》）提出“在国家相关政策和重大举措中强化电子档案管理要求”，“保证电子档案真实性、完整性、可用性、安全性”，[3]有力强化了电子档案单套制管理的政策根基。2022年国家档案局发布《电子档案单套管理一般要求》（DA/T92—2022），为进一步开展电子档案单套制管理工作提供了制度规范。[4]

当前，在档案工作数字化转型背景之下，全面推进电子档案单套制管理有助于引导各单位逐渐推广信息化环境中生成的原生电子文件，省去将电子文件转为纸质文件等环节，简化档案管理流程，更好促进电子文件单轨制运行和单套制管理，大幅降低档案运维成本，提高档案工作效率。[5]随着我国高速公路建设项目管理方式、运营模式等的不断升级，传统的档案管理模式已经无法适应信息化和数字化环境下的工程项目管理与电子档案管理要求，因而亟待突破传统档案管理模式，在高速公路建设工程领域大力开展电子档案单套制管理的试点应用和实践研究势在必行。[6]

为贯彻落实《档案法》和《规划》有关档案信息化建设的要求，推进电子档案单套制管理进程，国家档案局于2022年3月发布《关于确定第三批建设项目电子文件归档和电子档案管理试点项目的通知》，确定了38个项目作为第三批试点项目。江西省遂川至大余高速公路电子文件归档与电子档案管理试点项目（以下简称“江西遂大高速公路试点项目”）位列其中，该项目由江西省交通投资集团有限责任公司（以下简称“江西交投公司”）主要负责推进。[7]

本文以江西遂大高速公路试点项目为例，全面分析当前高速公路建设项目电子档案单套制管理的现实困境，探讨单套制管理的纾解路径，作为相关研究与实践的参考。

2 高速公路建设项目电子档案单套制管理的现实困境

高速公路建设项目在数字化平台的支撑下形成了海量的电子文件，这些电子文件由高速公路建设项目的业务系统直接产生，具备流通、共享的优势，逐渐取代了传统纸质文件的传递与审批。从整体上提高了高速公路建设工程的信息化和数字化水平，为高速公路建设项目电子档案单套制管理夯实了基础底座，从而有利于实现高速公路建设项目管理的扁平化和无纸化。[8]但高速公路建设项目所形成的电子文件受规模巨大、结构复杂、类型多样、专业性强等多重因素的影响，导致电子档案单套制管理在推进过程中还是存在诸多需要进一步解决的问题。

笔者调研发现，目前仅广东深中通道与浙江萧山至磐安公路两个公路项目成功通过国家档案局验收，这说明38个试点项目在推进中大多数都还存在或多或少需要解决的困境。由此不难看出，建设项目电子档案试点中的高速公路建设项目试点成果与初始试点期望尚有较大差距，其主要原因在于高速公路建设项目电子档案单套制管理工作存在一系列瓶颈性问题尚需解决。

2.1 制度层面：电子档案单套制管理法规制度有待完善。电子档案单套制管理法规制度的主要问题在于顶层政策法规指导效力相对有限与专项制度规范供给力度相对不足两个方面。

顶层政策法规指导效力相对有限。从国家维度来看，虽然《档案法》《规划》等法规政策中强调了电子档案单套制管理的原则和要求，国家档案局先后出台了《电子档案移交接收操作规程》（DA/T 93—2022）、《电子档案单套管理一般要求》（DA/T 92—2022）等，为电子档案单套制管理提供了宏观战略指引，但由于不同单位、行业、领域的电子文件生成条件和管理模式不尽相同，国家层面的政策法规和制度规范在具体实践中虽然能进行宏观层面的调节，并开展一些普及性的指引，但还难以为高速公路建设项目电子档案单套制管理提供专门性和针对性的工作指导。

专项制度规范供给力度相对不足。尽管江西省先后颁布了《江西省办公自动化环境中电子文件归档与电子档案管理规范》（DB36/T 1053—2018）、《公路建设项目档案管理规范》（DB36/T 1324—2020）等标准规范，但并未针对高速公路建设项目电子档案单套制管理的具体实践要求进行详细规定以及提供专门性、针对性的操作指引，导致此类标准规范的规约作用较为一般。

此外，江西交投公司虽围绕档案管理工作制定了《档案管理工作规范指南》《档案数字化工作方案》《交通建设项目档案归档办法》《交通建设项目竣工档案文件资料整编细则》等工作制度与规范，但更多适用于传统档案管理环境，关于电子文件管理的规章制度相对缺失，无法科学地适应数字转型背景下高速公路建设项目电子档案管理工作的需要。

2.2 意识层面：电子档案单套制管理认知水平亟须提升。电子档案单套制管理的认知状态还存在主动性认识不到位与合规性认证不明确两个方面。

电子档案管理主动性认识不到位。高速公路建设项目作为一项庞大而复杂的系统性工程，在具体推进过程中往往涉及建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、监理单位等多方主体，各单位主体不仅对电子档案的重视程度明显不同，而且对电子档案是否采取单套制管理的做法不一致、认识不清。譬如，部分已基本实现数字化转型的单位高度重视电子档案单套制管理相关工作，而许多并未实现数字化转型的单位“由于长期受纸质文件归档模式的影响，错误地认为电子档案管理就是利用信息技术为传统的手工归档模式服务，从而忽视了原生电子文件的重要性，不把原生电子文件与纸质文件放在同等位置上进行归档保存”。[9]

电子档案的合规性认证不明确。推行电子档案单套制管理意味着各单位在运行过程中产生的文件只以电子形式进行流转与归档。但有学者调查发现，在国家档案局电子文件归档和电子档案管理的第一批通过试点验收的单位中，“各单位基于系统开展管理工作时，依然会产生一些纸质文件，归档时虽然对纸质文件进行扫描处理，但仍然会同时将纸质文件进行归档保存”。[10]这从侧面反映出多数单位依然对电子档案的合规性认证不清晰，依然片面将电子档案视为纸质档案的“副本”。

同时，笔者经调研发现，目前获批的全国电子文件归档与电子档案管理试点的高速公路建设项目所采用的业务系统电子文件管理功能尚无相关合规性认证行为，可见电子档案与传统载体档案具备同等效力的观念还需进一步树牢。

2.3 技术层面：电子档案单套制管理技术应用存在缺位。电子档案单套制管理技术应用的缺位问题突出表现在相关数字技术支撑效果不明显与电子档案管理系统建设相对失范两个方面。

相关数字技术支撑效果不明显。大数据时代，在电子档案大量产生、海量归集的背景之下，数字信息技术对于电子文件单轨制运行、单套制管理的支撑作用显得尤为重要。“然而当前许多先进的技术并未在档案管理领域中得到普遍应用，导致现有的档案管理系统不能较好地解决单套制管理下电子档案可能出现的问题。现阶段大多还是使用电子文件双套制管理，主要管理的对象还是纸质档案。”[11]具体而言，当前高速公路建设项目电子档案管理环节中所涉及的数字信息技术还不是很成熟，比如在江西遂大高速公路试点项目电子档案管理平台中数字签名技术、分布式存取技术、时间戳技术、虚拟终端技术、防火墙技术、数据加密技术、权限控制技术等仍然需要进一步优化改进，这也不可避免地会给电子档案单套制管理带来一定安全风险与挑战。

电子档案管理系统建设相对失范。在《关于加快推进国有企业数字化转型工作的通知》实施后，国有企业全面开启数字化转型的新篇章。作为特许经营的高速公路建设营运项目，其业主单位在项目建设管理阶段普遍采用高速公路建设项目电子档案管理系统。

从实际情况来看，尽管在高速公路建设项目电子档案管理平台或综合管理平台中，各方建设主体都能实现对业务系统产生的部分电子文件进行收集和归档，但江西交投公司缺乏业务系统与电子档案管理系统相互衔接的数据接口，也正是由于缺少统一的数据接口设计，在高速公路建设项目综合管理平台中产生的部分电子文件格式并不符合电子档案长期保存的要求，导致无法实现业务系统与电子档案管理系统之间的各类数据共享传输和综合分析预警。

2.4 人才层面：电子档案单套制管理人员保障相对不足。电子档案单套制管理人员保障问题是档案专业人才数量相对缺乏和档案专业人才数字素养有待提升。

档案专业人才数量相对缺乏。人才是全面实现电子档案单套制管理的核心动能。根据有关数据调研结果，排名世界500强的某保险公司总部却仅仅有1名档案管理人员以及35名兼职档案管理人员，且兼职工作人员流动较为频繁，其中部分为返聘员工，电子档案管理意识与数字技术应用能力比较薄弱，[12]无疑增加了电子档案管理难度，并在很大程度上为电子档案单套制管理带来了阻力。就目前而言，人员配置不充分、不合理成为困扰江西遂大高速公路试点项目的重要阻碍。针对人员短缺问题，江西交投公司主要采用聘任兼职档案员和部分服务外包两种方式，这显然无法从根本上解决人员配置问题。并且，这种不稳定的人才配置，给电子档案单套制工作的可持续性推进带来了极大的不确定性。

档案专业人才数字素养有待提升。数字时代要求档案工作者不能保守不前，必须不断提升自身的档案素养、信息素养、数字素养及数据素养，秉承以“用户为中心”的档案服务理念和工作思想，逐步形成与数字化转型时代相匹配的思维、意识、观念，减少对纸质文件的依赖，顺应实体档案管理向电子档案管理过渡的趋势。但值得注意的是，囿于传统档案管理思维的局限，江西遂大高速公路试点项目中的部分工作人员对档案数字化、数据化的内涵、要素、方法等认识较为薄弱，电子档案归集处理、保存利用等实操能力相对不足，这不仅与数字时代档案工作高质量发展的要求不匹配，而且制约了电子档案单套制管理全面推进。

3 高速公路建设项目电子档案单套制管理的纾解路径

电子档案在项目管理、质量管控、维修养护、扩建修缮等环节中发挥着重要作用，是高速公路建设项目的关键资产。在项目推进过程中，需要考虑内外部多种影响因素，破解电子档案单套制管理所面临重重困境，结合高速公路建设项目具体情况和实际问题，从制度、意识、技术、智力等维度探索电子档案单套制管理的纾解策略。

3.1 制度纾解：筑牢电子档案单套制管理“生态圈”。无规矩不成方圆。科学、合理、完善的电子档案单套制制度规范是全面推行高速公路建设项目电子档案单套制管理的根本遵循和行动指南。

一方面，强化国家宏观政策法规指引效能。立足我国国情与档情，广泛借鉴国外典型电子文件“单套制”管理相关的政策法规制度，结合高速公路建设项目的实际状况和发展需求，从国家宏观视角出发制定并出台高速公路建设项目电子档案单套制管理的政策法规，覆盖高速公路建设项目电子文件移交、接收、归档、存储、备份、利用、安全管理以及鉴定销毁等全流程。厘清高速公路建设项目电子档案单套制管理的基本原则、基本要求、组织职责，同时合理地梳理高速公路建设项目电子档案来源、归档范围、系统之间的数据接口等，划定科学的保管期限，确保高速公路建设项目电子档案单套制管理有序推进。

另一方面，持续加强专项制度规范建设。专项制度规范建设是高速公路建设项目贯彻电子档案单套制管理的有力抓手，是推进相关工作的利器。江西交投公司以本次试点工作为契机，根据高速公路行业相关规定，结合项目建设部电子档案管理工作实况，在遵循国家标准规范的前提下，制定并实施《高速公路建设项目电子文件单套制归档管理制度规范》，从制度体系、原则要求、系统功能、服务需求等方面规范电子文件“单套制”管理工作，取得了一定的成效，基本实现了高速公路建设项目电子文件从形成、整理、归档、利用到处置等全生命周期管理。[13]

3.2 意识纾解：凝聚电子档案单套制管理“引领力”。意识是实践的先导。“文件管理的数字转型必然伴随观念更新，老思想老观念无法走进新体系新时代。”[14]推行单套制电子档案管理必须依赖全新的电子档案管理观念。

一方面，增强数字化转型意识。“数字化转型伴随着从部门、业务以及实体看问题到从全局、平台以及网络来看问题的认知转向”，[15]要求档案工作人员提高数字素养和能力。尤其是在高速公路建设项目领域，因为其所形成的电子档案涉及的主体众多、系统复杂、行业规则不一等，他们的档案管理人员必须转变传统档案管理思路，树立数字意识和数据意识，形成电子档案单套制管理的常态化“先行”意识，转变高速公路建设管理机构档案工作人员的“末位”思维，积极推动档案管理机构融入高速公路项目建设的各个业务环节中去，不断引导各业务部门、业务人员对电子档案单套制管理的重视程度，树牢电子档案单套制管理理念，深刻认识到高速公路建设项目电子档案单套制管理的优势。

另一方面，强化示范引导作用。迄今为止，国家档案局先后开展了三批建设项目电子文件归档与电子档案管理试点工作（以下简称“建设项目电子档案试点”），共计69个项目，公路建设项目达17个。其中，江西遂大高速公路试点项目具有典型代表性意义。应通过宣传和推广其在电子文件归档、电子档案管理系统等方面可供借鉴、推广的经验做法，充分发挥引领示范作用，坚定推进高速公路建设项目电子档案单套制管理的信心，打造江西高速公路建设项目电子档案单套制管理样板，助推电子档案管理转型升级。

3.3 技术纾解：构筑电子档案单套制管理“元宇宙”。科学技术是第一生产力。推动高速公路建设项目电子档案单套制管理落地见效，离不开数字信息技术的赋能与支撑。

一方面，提高数字信息技术应用效能。揆诸当下，大数据、区块链、人/5tf34dqZCC/CdNXz5qFBVCbLqU57qzYviRc/jnTulY=工智能、物联网、“元宇宙”等新兴数字信息技术迅猛发展，为电子档案单套制管理提供了多样化技术工具选择。然而，由于高速公路建设项目电子档案单套制管理的特殊性，并非一般的数字信息技术都能适用其中，应当选取安全可靠、智能先进、成熟易用的数字信息技术，以此确保高速公路建设项目电子档案的真实性、完整性、可靠性和安全性，保障高速公路建设项目电子档案单套制管理的稳步推进。在这方面江西交投公司取得了一定的成功经验，他们推动项目管理数智平台与江西省统一电子印章系统的充分融合，通过在工程项目管控系统中引入电子印章技术，实现了电子印章云签+硬签的混用模式，既能高效满足文件材料审批程序的规范要求，也能高效提高电子文件的流转效率。[16]

另一方面，完善电子档案管理系统建设。江西交投公司充分把握数据、信息、页面、电子文件、电子文件归档、电子档案管理等档案元素，结合工程项目建设业务流程，深度推进项目建设前期管理、党建纪检、招标采购、造价合约、现场管理、设计管理等功能模块应用开发（见图1），推动业务数据智能采集、共享流通、全景展示及智慧决策，从而高效实现对高速公路建设项目设计、施工、运维等全流程的电子档案单套制管理，取得不错的效果。

3.4 智力纾解：打造电子档案单套制管理“共同体”。人才是诗和远方的守护者。档案专业人才在电子文件单轨制实践中扮演着重要角色，是推进电子档案单套制管理的关键驱动力。

一方面，建立健全继续教育培训机制。既可采取专题讲座、知识培训等方式，围绕档案工作数字化转型、电子档案管理理论与实践等方面，深化档案工作人员的专业知识与技能，提高档案工作人员数字素养，也可采用“合作制”“师徒制”等形式，使档案工作人员参与到电子档案单套制管理具体实践环节中去，提高其实操能力。同时还可鼓励支持档案工作人员考取“档案数字化管理师”职业证书，提升其数字档案资源整合挖掘能力、档案数据分析处理能力以及电子档案风险防范能力等。例如，江西交投公司就曾组织相关档案工作人员参加全省“档案管理及数字化培训”活动。

另一方面，建设档案专业人才培养基地。随着我国高速公路建设项目的“井喷式”发展，工程建设项目档案管理专业人才需求量持续增加，档案专业人才供给缺口巨大。为此，需要与档案局馆、档案高校、档案科研院所等组织联合成立电子档案管理研究中心，充分发挥各方优势条件，协力开展电子档案单套制管理的理论研究与实践探索，共同培养符合数字化转型要求的档案专业人才。譬如，江西交投公司后续可与南昌大学签订战略合作协议，共建档案学人才培育实践基地。

4 结语

实施高速公路建设项目电子档案单套制管理已然是时代发展所需，也是高速公路建设档案管理机构与部门必须高度重视并为之不懈努力的实践目标。

从现实情况来看，在积极推进电子档案单套制管理的同时，实际过程中还面临制度规范缺失、意识相对薄弱、技术应用乏力、人才队伍失衡等多重困境，未能实现真正意义上的高速公路建设项目电子档案单套制管理。

江西遂大高速公路试点项目作为高速公路建设项目电子档案单套制管理的典型案例，在制度、意识、技术、智力等方面形成了电子档案单套制管理的诸多优势并取得显著成效，其电子档案单套制管理经验值得深入总结和广泛推介，以供相关单位参考和借鉴。