档案开放审核问责机制构建的理论阐释、现实梗阻与实践进路

关键词：档案开放；开放审核；问责制度；问责机制；综合档案馆；服务水平；开放办法；权利救济

继2020年新修订的《中华人民共和国档案法》（以下简称新《档案法》）提出“档案开放审核”的概念以来，《国家档案馆档案开放办法》（国家档案局令第19号）（以下简称《开放办法》）、《中华人民共和国档案法实施条例》（中华人民共和国国务院令第772号）（以下简称《实施条例》）相继对“档案开放审核”的流程、责任等作了规定。专家学者对档案开放审核的机制、制度、标准、流程、技术等方面进行了研究，如在档案开放审核的机制（制度）建设方面，学界提出了档案开放审核免责机制[1]、免责制度[2，3]、协同机制[4-8]、前置机制和多主体责任共担机制以及自由裁量权控制机制[9-11]等，尚未有对档案开放审核问责机制进行专门研究。建立档案开放审核免责机制能够激励档案开放审核责任人员勤勉尽责，促进档案开放责任追究科学化、合理化。但完善档案开放审核问责机制，能够克服“怕作为”“不作为”“乱作为”现象，以权责制约方式使档案开放审核人员明职知责，尽职尽责，履职担责，做好档案开放审核工作。

1 档案开放审核问责机制构建的理论阐释

1.1 问责机制的提出。《现代汉语词典（第7版）》对“问责”一词的定义是“追究责任”，[12]《大辞海》界定为“问责指追究有权者行为举止的责任”。[13]据此，问责是追究政府官员的责任，意即权责对等，是政治文明的体现，要建立责任政府，需要建立完善的行政问责制，可以简单地理解为“追究责任”，“问责机制”就是“追究责任的机制”，也就是“问责主体对其管辖范围内各级组织和成员承担职责和义务的履行情况，实施并要求其承担否定性后果的一种责任追究制度”。[14]

2004年10月，党的十六届四中全会颁布的《关于加强党的执政能力建设的决定》提出：“依法实行质询制、问责制和罢免制。”[15]这是“问责”概念首次出现在党的政策文件中。2009年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布实施的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》[16]首次明确了问责的概念，标志着我国问责制度建设的初步完善，问责制也进入到了全国推广阶段。[17，18]党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视问责问题。2016年1月，习近平在十八届中央纪委六次全会上指出：“要整合问责制度，健全问责机制，坚持有责必问、问责必严。”[19]为强化和规范问责工作，2016年7月，中共中央政治局审议通过了第一部党内问责方面的专门性党内法规：《中国共产党问责条例》。[20]该条例的实施，标志着党内问责制度进入全面发展期。

1.2 档案开放审核问责机制的内涵。档案开放审核中引入问责机制，对依法治理档案、提高档案管理者的责任感、强化服务意识是十分有益的。档案开放审核问责机制是指在档案开放审核过程中，对违反相关规定、没有及时开放档案或者造成不良后果的行为进行责任追究的制度安排。其内涵主要包括以下几个方面：一是问责主体：负责档案开放审核的相关部门和工作人员，以及对其进行监督和考核的上级部门和领导。二是问责对象：在档案开放审核过程中，违反法律法规、规章制度、工作纪律等行为的责任人。三是问责内容：主要包括对违反档案开放审核规定的行为进行责任追究，如擅自泄露档案信息、违规开放档案、延迟开放档案、不按照规定程序审核档案等。四是问责方式：包括责令整改、通报批评、行政处分、党纪处分等，对严重违法行为还可能追究刑事责任。五是问责程序：明确问责的启动、调查、处理、反馈等环节，确保问责的公正、公平和透明。六是问责结果运用：将问责结果作为评价档案部门领导班子、领导干部的重要依据，对重复违法违纪的单位或个人，应加大问责力度。七是问责制度建设：不断完善问责制度，建立健全问责机制，提高问责的针对性和实效性。问责机制既是一种事后追责机制，也是一种事前防御监督机制。

1.3 构建档案开放审核问责机制的作用机理

1.3.1 解决“不作为”问题，倒逼档案开放审核责任落实。构建档案开放审核问责机制，是解决档案开放审核“不作为”问题的需要。“不作为”是指“行为人有义务并且能够实行某种积极义务却未实行的消极行为，多指国家公职人员的失职或渎职行为”。[21]现阶段，各个领域都或多或少地存在这种行为，档案工作也不例外，尤其是档案开放工作。档案长久以来都被认为“戴着神秘的面纱”，大多数人以为档案就是要永久保存起来的秘密，鲜少有人想到可以利用档案解决日常生活以及工作中的问题。自从国家作出了开放历史档案的决定，人们逐渐意识到民众是可以利用开放的档案的。然而开放档案并不是那么容易的事，鉴于“重保管轻利用”的思想长久以来根深蒂固，加之档案工作人员本身难以掌握档案开放审核的度，不愿冒险承担开放档案的后果，因此对档案的开放非常慎重，宁愿不开放档案也不愿错误开放档案。但是，这种现象严重影响到档案开放的进程，阻碍了档案事业的发展，影响了档案价值的发挥。

因此，应以新《档案法》等法律为依据，构建档案开放审核问责机制，明确档案开放审核人员应承担的职责与义务，明晰不履行或者消极履行开放审核责任应承担的后果，用问责倒逼落实档案开放审核的责任，解决“不作为”的现实问题，不断提高档案审核人员的工作素养。

1.3.2 规范开放审核行为，提高档案开放工作质量与效率。构建档案开放审核的问责机制，是规范开放审核行为的需要。档案开放审核的问责机制包括问责主体、问责客体、问责情形、问责流程等，该机制清晰明确地阐述了谁来问责、问谁的责、问什么责以及怎么问责这四方面的内容，使得人们充分了解什么是失职失责行为，进而在档案开放审核工作中避免发生此类行为。事实上，档案开放审核问责机制不仅仅是对档案开放后失职失责行为的责任追究，更重要的是预防失职失责行为的发生。因为档案开放审核问责机制的制度化、常态化，会让档案开放审核人员能够精准预测自身行为要承担的法律后果，从而规避失职失责行为的发生。

新《档案法》第二十七条明确规定将开放档案的时限缩短5年，而且在开放内容上增加了“教育”，这使得档案开放的范围大大增加，档案开放审核面临重大挑战。档案开放审核问责机制的构建，规范了开放审核的行为，明确了开放审核人员的责任，促进档案开放审核实现规范化、常态化、有序化，从而提高档案开放工作的质量与效率。

1.3.3 完善档案开放审核责任机制，提升档案馆服务水平。构建档案开放审核问责机制，是完善档案开放审核责任机制的需要。“档案开放审核”一词出现的时间并不长，它是在新《档案法》第三十条中首次提出的。由于“档案开放审核”概念提出较晚，开放审核工作正处于不断完善与发展阶段。而完善开放审核工作的第一步，就是要建立完善的开放审核责任机制。“不以规矩不能成方圆”，一项工作要想做得好必须有详细的规章制度，才能做到上行下达。据此，档案开放审核工作也必然要建立开放审核的体制机制，落实开放审核责任制，促使档案馆及其工作人员遵守开放审核的法律法规、制度规范。问责机制是档案开放审核责任机制的组成部分，它是对在档案开放审核过程中失职失责行为进行追究问责的一种机制。除此之外，档案开放审核的责任机制还有免责机制、担责机制等。

档案开放审核问责机制的构建，完善了开放审核工作责任机制，促进了档案开放审核工作的发展与完善。问责机制不仅让档案开放审核人员明确个人职责，还使得开放审核的行为得以规范，推动了档案开放工作的开展。档案馆为人民提供利用服务是其公共服务职能的体现，构建档案开放审核的问责机制能够使得档案开放的质量和效率得到提高，更好地满足人们的利用需求，档案馆公共服务水平也得以提升。

1.4 构建档案开放审核问责机制的依据

1.4.1 法律法规依据。2019年4月23日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十次会议修正的《中华人民共和国行政许可法》，规定行政许可的实施和监督程序，第六十一条规定“行政机关应当建立健全监督制度，通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料，履行监督责任”，[22]为构建档案开放审核问责机制提供了法律依据。

新《档案法》第二十七条至第三十条对档案开放以及档案开放审核作出了相应的规定，并在第四十八条中对不按照规定向社会开放档案的行为予以惩处。《开放办法》对档案开放的主体、范围、程序、方式等进行了具体的规定，[23]其中第二十八条“无正当理由拒不履行档案开放审核职责的，由档案主管部门责令限期改正”更是对不履行开放审核职责的行为给予处理。这些规定为建立档案开放审核的问责机制提供了制度依据。《实施条例》第三十条规定：“县级以上档案主管部门应当加强对档案开放审核工作的统筹协调”。[24]

构建一个公平、公正、透明的档案开放审核问责机制，不仅是保障公众知情权、监督权的关键，也是推动政府机关、企业事业单位依法行政、诚信服务的必要手段。以上是从法律法规方面为构建档案开放审核问责机制提供依据。

1.4.2 政策文件依据。2013年10月，国务院办公厅发布《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》（国办发〔2013〕100号）[25]，明确要求加强政府信息公开，建立健全政府信息公开回应机制。同年11月15日公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，深化政治体制改革，完善权力运行制约和监督体系。[26]

2014年2月27日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》（中办发〔2014〕15号）[27]，明确提出了新的要求。文件中指出，各级党委和政府必须确保档案行政管理部门能够有效执行档案行政执法职能，并为其提供必要的支持。此外，还要增强其执法监督和指导工作的能力，使之在法定的职权范围内，更好地管理本行政区域内的机关和单位的档案事务，并对档案违法行为进行严格的查处。2021年6月9日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《“十四五”全国档案事业发展规划》提出“健全档案管理体制机制……全面建立和落实档案工作责任制……”的任务。[28]据此，建立档案工作责任制、促进档案工作不断发展优化是新时期档案事业发展的重要任务。档案开放审核工作是档案开放的关键环节，决定了档案是否能够向社会开放，它在提高档案开放工作的质效、提升档案馆公共服务能力等方面发挥着至关重要的作用。以文件的出台，为构建档案开放审核问责机制提供了政策支撑。

1.4.3 公众需求依据。随着公民权利意识的觉醒，公众对政府档案信息的知情需求越来越强烈。档案开放有助于提高政府决策的透明度。根据国家数据库的统计，2012—2021年，档案馆藏从40547.7万卷增加至104671.1万卷，开放档案从8254.6万卷增加至17549.7万卷，利用档案从1521.1万卷增加至2407.4万卷。[29]由此可见，近十年来我国档案馆馆藏数量持续增长，而档案馆开放档案的数量虽然也在不断增加，但是相对于馆藏档案来说档案开放率仍处于较低水平。这显然与公众的知情权不相符。构建档案开放审核问责机制，可以确保档案信息的真实、完整、准确，为公众提供可靠的政府决策信息，从而保障公民的知情权。

构建档案开放审核问责机制，可以使这些信息更加公开、透明，便于公众了解和监督政府机关、企业事业单位的决策和行为。这有助于提高政府机关、企业事业单位行使权力的规范性和合法性，从而提升公共服务的质量和效率。构建档案开放审核问责机制，可以让档案信息更加公开、透明，满足公众的知情权，回应社会关切。这将有助于增强档案行政部门与公众之间的沟通互动，提升政府的公信力。

2 构建档案开放审核问责机制的现实梗阻

2.1 法律法规问责条款有待细化。新《档案法》、《实施条例》与《开放办法》中均有涉及档案开放问责方面的条款，新《档案法》对档案开放利用进行了规定，并要求档案主管部门对档案馆不按规定开放档案进行调查处理，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，但对档案开放审核的问责缺少详细内容。

《实施条例》对档案接收范围、档案开放不到位进行问责，对情节严重的，由有关机关对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。同样，《开放办法》对档案开放审核的问责只字未提。

相对于新《档案法》、《实施条例》，《开放办法》在档案开放审核问责上有了规定，要求对档案开放审核工作拒绝、推诿、敷衍、拖延的由档案主管部门责令限期改正，但对不改正的如何处罚没有规定。可以直观地看到这些规定是比较宽泛的，并没有细化的问责标准、主体认定、责任划分等等，在现实中缺乏可操作性。

2.2 档案开放审核的问责主体不到位。行政问责的主体有很多，具体可分为两种类型，即同体问责与异体问责。两者之间的区别在于，前者是公权机构体系内的监督问责，比如中央和地方各级人民政府等；而后者则是公权机构体系外的监督问责，例如公民、媒体等。[30]档案开放审核是档案开放工作的一环，对档案开放的问责主要以同体问责为主。一般来说，档案开放的问责主体主要由档案主管部门、上级机关或任免机关、各级人民政府法制部门和监察部门组成。档案开放审核因与档案降密解密密切相关，所以它的问责主体可以加上档案保密主管部门。但是，由于政府各机关部门之间存在职能交叉或者是职责不清的情况，加之部门间缺少沟通协作，致使难以确认在监督责任落实或者追究责任过程中的问责主体。[31]此外，档案开放审核的异体问责尚在发展中，公权体系之外的主体可能对档案开放审核还知之甚少，甚至还未关注到开放审核，所以所发挥的监督作用很小。

2.3 档案开放审核的问责客体不明确。档案开放审核的问责客体就是指从事档案开放审核工作的机构或人员。根据新《档案法》第三十条的有关规定，档案馆、归档单位是馆藏档案开放审核的主体。档案开放审核的主体也就是承担履行开放审核责任的“人”，所以档案开放审核的问责客体应该是档案馆以及档案形成单位或者移交单位。

但是，并没有相关的法律法规对档案开放审核的问责客体进行明确的规定[32]，仅仅通过对新《档案法》、《实施条例》与《开放办法》的解读就确定档案开放审核的问责客体还是略显单薄的。问责客体不明确，会延误对档案开放审核的问责，不利于开放审核工作的继续进行。

2.4 档案开放审核的问责范围较为狭窄。构建档案开放审核的问责机制不仅仅是为了追究责任者在档案开放审核中的失职失责行为，更重要的是使问责机制起到一个日常监督、规范行为的作用。

问责的目标不在于事后追究责任，而在于做到事前预防。然而，从目前的实际情况来看，我国对档案开放审核的问责还是较多集中于出现问题之后，对于日常的工作缺乏常态化的监督。问责范围的狭窄性就使得对档案开放审核的问责不全面，只能处理开放审核工作出现问题后的错误，难以规避本就可以避免的风险，最终让档案开放审核问责机制难以达到预期目的，影响开放审核工作的有效开展。

2.5 档案开放审核的问责程序缺乏规范性。程序是执行一项事务必不可少的遵循，程序是否公正是衡量问责过程科学、精准与否的重要指标。因此，建立一个公正、透明的问责程序是十分必要的。档案开放审核的问责程序是指对审核人员在档案开放审核工作中的失职、违法行为进行处理和追责的程序。就目前的情况来看，档案开放审核的问责程序缺乏规范性，主要表现为以下几点：档案开放审核的问责程序没有明确的制度规定，包括责任人、问责情形、问责方式等方面的规定，导致处理方式不统一、随意性较大；档案开放审核的问责程序缺乏科学的评估标准，导致对失职、违法行为的处理过程带有主观随意性、不公正性；档案开放审核的问责程序缺乏明确的流程和时限要求，导致处理过程拖延、效率低下，无法及时追责；档案开放审核的问责程序缺乏完善的监督机制，导致对违法行为的发现和处罚不到位，容易产生腐败现象。档案开放审核问责程序的不规范性会使问责结果受到质疑，也会使人们对档案开放审核的公信度降低。

3 构建档案开放审核问责机制的实践进路

3.1 细化档案开放审核问责政策与条款。构建档案开放审核问责机制，必须建立健全档案开放审核问责的法律制度体系。由于档案开放审核缺乏具体细致的问责法律与政策，导致问责过程可操作性较低。因此，国家应发布档案开放审核问责机制构建的指导意见，再由各个地方根据自身的实际情况制定适合本行政区内的档案开放审核问责制度规范，这样就可以因地制宜地细化档案开放审核问责政策与条款。

3.2 全面落实档案开放审核的问责主体。构建档案开放审核问责机制，必须全面落实档案开放审核的问责主体。上文已经阐述了问责主体包括同体问责和异体问责，这两类问责主体均应为档案开放审核的问责提供支持。应建立以同体问责为主导，异体问责为辅导，社会多方力量有序参与、协同配合的问责主体体系。对于同体问责的主体来说，应该明晰自己的问责职权，有理有据地进行问责，减少档案开放审核过程中的不当行为。此外，同体问责主体还有宣传档案开放审核工作的义务，让公众等异体问责对象明确自己的权利与义务，最终与同体问责主体共同监督档案开放工作，实现有效问责。

3.3 切实明确档案开放审核的问责客体。构建档案开放审核问责机制，必须切实明确档案开放审核的问责客体。由上文可知，根据新《档案法》、《实施条例》与《开放办法》，可以认为档案馆、归档单位是问责的对象。此外，档案开放审核与档案降密解密密不可分，[33]根据《中华人民共和国保守国家秘密法》，档案保密主管部门也应纳入档案开放审核的问责客体之中。在进行档案开放审核责任问责时，应秉持着权责对等的原则，在问责时精准定位失职失责的责任人，提高档案开放审核问责的效率，防止造成冤假错案。

3.4 调整充实档案开放审核的问责范围。构建档案开放审核问责机制，必须调整充实档案开放审核的问责内容。档案开放审核的问责内容不能仅仅考虑对责任人失职失责的问责，还应该运用“全过程管理”以及“前端控制”的思想，将事后的问责提到事前或者事中解决，做到防患于未然。因此，档案开放审核的问责范围应囊括一切与档案开放审核工作相关的决策行为、执行行为和监督行为。这样一来，档案开放审核问责机制构建的意义才能得以实现。

3.5 严格规范档案开放审核的问责程序。构建档案开放审核问责机制，必须严格规范档案开放审核的问责程序。建立严格规范的问责程序对于实施档案开放审核的问责来说十分重要，它影响到整个问责结果的公正性，代表着档案开放审核问责机制的公信程度。档案开放审核的问责程序不仅要包括追究责任的程序，还要包括日常监督的程序以及问责客体的申诉程序等，这样才能使档案开放审核具备完善的流程。档案开放审核的问责程序主要包括日常明责、问责判断、归责调研、权利救济、复核受理和问责决定等六个环节。[34]

4 结语

档案开放审核是决定档案能否向社会开放的关键之举，它对于推进档案开放工作，满足机关团体、企业事业单位和公民日益增长的利用需求，档案价值的实现等具有至关重要的作用。为了做好档案的开放审核工作，更好地促进档案工作“走向开放”，构建档案开放审核的问责机制十分必要。

档案开放审核问责机制的构建对解决“不作为”问题、规范档案开放审核行为、完善档案开放审核责任机制发挥着重要作用。因此，应直面构建档案开放审核问责机制的困难，有针对性地加以解决，从而构建一个符合实际情况、程序规范的档案开放审核问责机制，但也要警惕乱问责、错问责、问错责的现象发生，推动档案事业的发展进步。