纪检监察档案开放原则探究

关键词：纪检监察；档案开放；审核公开；裁量公开；公正公平；客观准确；合法合规；方便易用

1 序言

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《“十四五”全国档案事业发展规划》中指出，加快推进档案开放，加强档案开放与政府信息公开的衔接，完善配套工作制度，鼓励各级国家档案馆结合实际依法提前开放经济、教育、科技、文化等类档案，鼓励其他档案馆向社会开放档案。[1]纪检监察机关作为党和国家监督的专责机关，应当积极响应国家政策，完善纪检监察档案开放制度。然而，纪检监察机关的特殊性致使纪检监察档案与传统的档案馆档案适用的开放规则有较大不同，纪检监察档案大多涉及公职人员违纪作风问题或违法犯罪问题，具有较强的机密性，这就意味着纪检监察档案的开放必然有其应遵循的特殊工作规则。

目前，国内与本文相关的成果主要有：研究加强国有企业纪检监察档案安全的具体措施[2]、公立医院纪检监察档案管理工作的改进思路[3]、廉洁档案信息收集与利用的方法和对策等。整体而言，与本文相关的国内研究成果内容较少，有关纪检监察档案开放原则的研究内容较少，分散于多篇成果之中，缺乏系统性，没有集中全面地研究这一问题。

2 关于纪检监察档案开放原则的讨论

档案开放是指档案管理部门将达到一定期限、无须控制使用的档案向社会公开提供利用的活动。[4]《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）还规定了一般的档案自形成之日25年后需要向社会开放的条款，这一概念主要是针对国家档案主管部门对其档案馆的档案开放所做的定义，而纪检监察档案内容上具有其独有的特征，且纪检监察机关具有政治机关属性，因此《档案法》未具体规定纪检监察档案的开放规则。

纪检监察档案开放的原则是指纪检监察档案在开放过程中应当遵守的基本准则，是在长期的纪检监察档案开放管理的过程中所形成的经验总结的基础上所得出的合理化的指导性规范，具有原生性特征，科学反映了纪检监察档案开放的本质与规律，这是纪检监察档案开放的基本要求。本文将从审核公开、裁量公开、公正公平、客观准确、合法合规、方便易用六个方面对纪检监察档案开放的原则进行阐述。

2.1 审核公开。纪检监察档案主要分为文书档案和案件档案：文书档案主要来自工作会议、指导性文件，也包括纪检监察机关内部的规章制度等；案件档案则是指纪检监察机关在办理违纪违法案件中产生的各种档案，是在案件处理过程中形成的文字材料，贯穿立案、办案、结案的全过程，是有机统一的整体，不可分割。[5]由此可见，相较于文书档案，案件档案具有更强的机密性，其中必然有较大一部分档案不能公开，但《档案法》也明确指出了其适用对象，包括机关、团体、企事业单位有关政治、经济、文化、军事等方面的档案。因此，纪检监察机关的档案也应当属于《档案法》所规制的对象，但《档案法》对档案主管部门所属的档案馆之外的其他机关的档案开放规则似乎仅有“国家鼓励和支持其他档案馆向社会开放档案”这一笼统的倡导性规定。纪检监察机关的特殊性意味着纪检监察档案的开放不能照搬《档案法》具体规定。

国家监察体制改革后，纪委与监察委员会合署办公，监察机关具有多重属性，既有行政机关属性，也有司法机关的属性。因此，纪检监察机关的档案开放规则也应有其特殊性。所以，笔者以为，纪检监察机关以及内部的档案部门应当积极响应党和国家相关政策，推进纪检监察档案开放，合理运用区分原则。

首先，在不涉及国家秘密、其他监察秘密，以及不影响公共利益的前提下开放文书档案；其次，对于案件档案的开放应当更加谨慎，案件档案数量较多且机密性强，主要涉及相关党员和党组织的违纪违法问题的查处情况[6]，因此，案件办理阶段，以及在平衡涉案人员的个人隐私后有选择的开放，在一定的地区和时期内保证档案的机密性。

慎重地运用审核开放原则有选择性地开放纪检监察档案，应当成为纪检监察机关档案开放所遵循的重要原则。

2.2 裁量公开。纪检监察机关的档案信息必然会涉及国家秘密，纪检监察工作的各个环节和人员也必然会涉及保密工作，纪检监察机关所产生的档案的保密程度远高于一般的政府机关档案。[7]。

由于纪检监察机关的特殊性质，由国务院制定的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）不能完全地对纪检监察档案开放进行规制，且涉及国家秘密的纪检监察档案要受到《中华人民共和国保守国家秘密法》（以下简称《保密法》）的保护。

《保密法》第五条规定：国家秘密受法律保护。一切国家机关和武装力量、各政党和各人民团体、企业事业组织和其他社会组织以及公民都有保密的义务。任何危害国家秘密安全的行为，都必须受到法律追究[8]。纪检监察档案特别是案件档案涉及较多国家秘密，在档案开放中出现泄露国家秘密的行为也将会受到《保密法》的处罚，因此纪检监察档案的开放应当以《保密法》为遵循[9]，将涉及国家秘密的档案排除在开放的范围之外。

对于纪检监察档案中不涉及国家秘密的文书档案的开放，可以参照《条例》的一些规定，虽然《条例》的制定主体为国务院，调整对象主要针对行政机关，该法规的立法目的也是为了规范行政机关的信息公开制度，因此，从性质上来看纪检监察机关不属于《条例》的调整对象，但是纪检监察档案中不涉密的文书档案中的信息与行政机关的政务信息性质相同，都是一般的政务信息。

《条例》第十五条规定：涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息行政机关不得公开[10]。因此，在国家没有出台有关纪检监察机关档案开放的专门法律以及国家监察委员会未出台相关的监察法规之前，对于文书档案的开放规则，纪检监察机关应当遵循《条例》第十五条的规定参照适用，这主要是基于对个人隐私的保护。但是，该条还规定了当商业秘密和个人隐私等信息公开与公共利益冲突时，行政机关应如何处理，即第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。

总之，为了真正落实“公开为常态，不公开为例外”的信息公开理念，《条例》规定了不予公开的政府信息，具体是指：依法确定为国家秘密的政府信息，法律、行政法规禁止公开的政府信息，公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息，公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息。这是裁量公开原则具体应用的基本规范。

公民享有知情权、监督权，这是宪法赋予公民的基本权利，也是纪检监察档案开放的法理基础，但由于纪检监察机关的特殊性，其档案开放的方式应由纪检监察机关进行裁量并由国家出台相关法律或由国家监察委员会制定专门的监察法规，用以规范纪检监察档案的开放行为。

2.3 公正公平。参照《条例》规定，纪检监察档案的开放可以分为依职权开放和依申请开放。《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）明确指出，监察机关要公开工作信息，要主动接受监督，《中华人民共和国监察法实施条例》明确指出了监察工作信息的公开范围，纪检监察档案中的案件档案大多数属于监察信息，应当依据法律和监察法规的规定依法开放。

以此视角来看，法律似乎只规定了依职权公开监察信息的范围，但对公民是否可以申请信息开放法律并未明确做出回答。知情权和监督权是宪法赋予公民的两项重要权利，纪检监察机关依职权公开的档案信息往往是文书档案信息，对于具体的案件调查不具有较大的实际意义，公民通过依申请公开纪检监察档案信息能够保障涉案人员的监督权和知情权。

公民依申请开放纪检监察档案信息并不意味着纪检监察档案的开放可以完全依据《条例》对政府部门的信息公开规定，即社会一般公众对案件档案申请开放。纪检监察机关对案件的调查、处置是在一个相对独立的条件下进行的，对具体案件档案的申请公开应当厘清申请人的范围。这一点应当与《条例》规定的信息公开申请人有较大的差别，原因在于纪检监察档案具有与《条例》规定的依申请公开一般行政机关信息不同特征。

笔者认为应当将申请案件档案开放的主体限制为：涉案人员本人、涉案人员近亲属，以及其他对案件有利害关系的单位或个人。除此之外，纪检监察机关还应当完善依申请档案开放的程序来保障档案开放的公正公平，申请程序可以参照《条例》。

首先，应当以书面形式向纪检监察机关提交申请，必须书面明确指出申请的内容范围，便于纪检监察机关后续审查与存档，没有指出明确内容范围的不予受理。书面申请的内容可参照《条例》第二十九条关于政府信息公开申请应当包括的内容的规定。

其次，纪检监察机关对申请进行审查，包括实质审查和形式审查，保证申请的内容不涉及国家秘密、商业秘密、第三人隐私等秘密，如审查不通过则应当以书面告知申请人不予受理。

最后，由纪检监察机关相关部门对审查通过的申请进行审批，对于审理期限可以参照《条例》，并结合纪检监察机关的性质进行规定，对于通过审查的申请，纪检监察机关应当在20个工作日内作出答复，认为需要延长审批期限的，经纪检监察机关档案开放主管部门负责人批准可以延长20个工作日，纪检监察机关应在审批期限内将审批结果告知申请人[11]。还应当为对申请档案开放处理结果不服的申请人提供救济，申请人对纪检监察档案开放决定不服的，可以在收到决定的10个工作日内向上一级纪检监察机关申请复核。上一级纪检监察机关可以在10个工作日内复核完毕，并将复核结果以书面形式告知申请人。

在完善开放实体规则的同时，纪检监察档案开放也应当明确规定其程序，参照《条例》制定纪检监察档案开放的法律法规，让纪检监察机关对档案开放有法可依，在开放的过程中做到不偏私、不歧视，符合法律正义的标准，并且以正当的目的行使档案开放权力，只有遵循公正公平的原则，才能更好地保障公民监督权和知情权的实现。

2.4 客观准确。客观准确是对纪检监察档案开放工作质量的要求。纪检监察档案涉及的信息繁多，在档案开放的过程中，如因工作失误等原因使得开放的内容出现误差将造成不可逆的严重后果。客观准确性是对档案开放的基本内容要求，即开放的档案不能存在错误或虚假的信息。

要提高纪检监察档案开放的客观准确性，应当从档案开放的前端工作——档案管理中入手。 将纷繁复杂的纪检监察档案通过一定的管理模式使之有条理、系统化，使档案与档案之间存在一定联系而形成一个有机整体，而要实现客观准确的一个关键在于能力建设，主要包括两个方面：信息化能力和管理者能力。

一是要加强纪检监察档案信息化建设。随着信息技术的发展和大数据时代的到来，纪检监察机关也应当紧随时代步伐，促进档案数据的信息化，这不仅能够提高档案开放的准确性程度，而且对于纪检监察工作开展的便利性、规范性也具有重大意义，社会公众也可通过信息系统对纪检监察工作进一步了解，揭开纪检监察“神秘的面纱”。对于纪检监察档案信息化建设，笔者认为：应当成立专门的信息档案管理室并配备现代化设备，开发信息扫描录入系统将纸质档案通过计算机信息化，借助信息系统对档案信息进行分类、细化、整理，实现纪检监察档案检索、查阅、提取全流程信息化、数字化。运用信息扫描录入系统不仅避免了人工录入效率低下的难点，还能够提高档案信息的完整性、准确性。

二是要提升纪检监察档案管理人员素质能力。要实现档案开放的准确无误，仅仅通过档案信息化来实现是远远不够的，完成档案信息化只是在客观层面提升了纪检监察档案开放的准确性，而若要在具体实践中真正做到开放档案的准确无误，高素质的档案管理人员是关键。在具体实践中，部分档案管理人员年龄偏大，信息技术的接受程度较低、专业技能不过关。纪检监察档案管理人员作为接触档案、管理档案的直接责任人对于保障纪检监察档案开放的完整性、准确性至关重要，因此应当选拔一批责任心强、处事严谨的人员，并对他们进行现代化信息技术培训，努力培养一批德才兼备的档案管理人员。

只有牢牢抓住人和科技这两大决定性要素才能保证纪检监察档案开放的客观准确，提升纪检监察机关形象和公信力。

2.5 合法合规。合法性具体是指纪检监察档案开放要符合现行有效的法律规定，合规性具体是指纪检监察档案开放符合相关规章制度。这一原则的基本内涵是纪检监察档案开放应当依据档案、保密、解密、纪检监察等相关的法律法规，确定开放纪检监察档案内容、范围、形式、地点、时间和方式。这一原则与上述的裁量公开原则强调的侧重点是不同的，裁量公开原则的核心内涵是当纪检监察档案开放涉及保密信息时，公开与不公开、公开哪些内容、公开多少内容由纪检监察机关做出决定，这是可公开的纪检监察档案与保密要求存在冲突情景下如何决定公开的原则。

合法合规原则的核心内涵是贯穿纪检监察档案开放的全过程，从开放主体、内容、范围，到开放方式与解密等各环节都要严格依照法律法规确定，相较于裁量公开原则，该原则内容更广泛，涉及更多的法律法规，包括裁量公开的合法性。纪检监察档案具有较强的政治性和保密性，这意味着其开放与其他类型的档案具有不同的特征，所依据的法律法规的属性和内容也有较大的不同。《档案法》及其《实施条例》、《保密法》等只是对国家档案管理和保守国家秘密作了一般性的规定，《信息公开条例》规范的是行政机关的信息公开行为，纪检监察档案开放只能是在这些一般性相关法律法规的基础上，以自身的性质与特征作为开放的根据。

在国家监察体制改革后，纪委和监察机关合署办公，纪检与监察工作具有高度交融性、一致性，但在性质上，“纪检”与“监察”有所区别，纪检部门是中国共产党领导下从事纪律检查的专责部门，是党的职能机关，其在工作中主要适用党内法规；而监察机关在监察体制改革后，是与司法机关、行政机关地位相同并相互独立的国家机关，其在工作上则要主要依据《监察法》《中华人民共和国公职人员政务处分法》等国家法律。因此，有关党员违纪的档案开放工作要参照《中国共产党纪律检查机关监督执纪规则》《中国共产党党务公开条例（试行）》等党内法规的相关规定；有关监察对象违法犯罪的档案开放工作则可以参照《监察法》《刑事诉讼法》等国家法律的相关条文。

纪检监察档案开放的合法合规原则所要求的是一个法律法规体系，既有一般指导性的，也有针对具体性的，既有档案与保密的，也有纪检与监察的，包涵了纪检监察档案信息活动的多个法律法规类型。另外，由于纪检监察机关与行政机关也有一定的相似性，与纪检监察机关内部管理等相关的具有行政色彩的档案可以参照《政府信息公开条例》的规定进行公开。

在运用纪检监察档案开放的合法合规原则时，需要注意的是法律法规体系中各种规范的一致性。一般情况下，在宪法、基本法和普通法的层面，纪检监察档案开放适用的法律规范之间不存在不一致性，但由于纪检监察档案本身的特殊性和开放的复杂性，开放实践会面临多样化的问题和现象，这需要纪检监察档案开放采取灵活的适应性方法，合理确定开放的内容和范围。在采用这些方法时，应当符合法律法规的一般性规范，限定在这些法律法规的立法宗旨的范围内。

2.6 方便易用。方便易用原则意指纪检监察档案开放应当充分考虑档案利用者在利用档案时，花费的时间、精力、情感、费用等成本在其承受的心理范围内，且是满足了档案信息需要。这一原则没有明确的标准，更多的是纪检监察档案利用者的主观感受。与其他原则相比，这一原则直接体现了纪检监察档案管理与开放各个环节的真实质量与效率。比如，在编制纪检监察档案目录时，应考虑利用者检索的快捷性、准确性等，这样才能让利用者在使用目录检索公开的纪检监察档案时，依据目录准确快速地找到所需要的档案。

方便易用原则应当体现在以下几个方面：（1）开放的纪检监察档案，都可以通过相应的渠道，如档案馆、档案形成单位或网站，无障碍地获取；（2）可建立纪检监察档案数据库，存储开放的纪检监察档案，建立科学、规范的检索系统，满足所需档案检全率与检准率的要求；（3）档案工作人员应当具备良好的业务素质和职业道德，以人为本，尊重档案利用者的情感和需求，高效率地做好传统载体档案的检索、提供、咨询等服务；（4）可利用网络提供档案的复制、下载、在线浏览服务，节省利用成本等。

穆斯定律认为，如果利用一个信息检索系统获取信息比不利用该系统获取信息更伤脑筋和麻烦的话，那么，这个信息检索系统将不会得到利用[12]。这一定律适用于信息服务，包括图书馆的知识服务、情报机构的情报服务、网络信息服务，也包括档案机构的档案服务。因此，档案馆等机构在提供服务时，要系统考虑易用性原则，方便档案利用，节约成本。在档案服务实践中，有些档案利用者往往认为档案利用比较烦琐，可能会放弃档案利用。显然，这种现象也会出现在纪检监察档案开放服务中，这影响了纪检监察档案各种价值的实现。

从档案保存的目的来看，纪检监察档案开放的方便利用原则是对纪检监察档案管理过程的检验。如果纪检监察档案的收集、整理、鉴定、保管、统计等环节科学规范，在开放纪检监察档案时，方便易用原则就会充分地体现出来。在档案大数据背景下，可采用数据挖掘技术，对隐含于数据中的档案信息进行识别和重组，形成创新性的档案信息。这也是方便利用纪检监察档案信息的一种方式。

上述六项原则是纪检监察档案开放的基本要求，根源于纪检监察档案和纪检监察机关的属性特征。这些开放原则内容既有与一般档案开放原则相似的内容，也有不同的内容。在实施纪检监察档案开放时，更要关注那些不同的内容，例如，依据合法合规原则开放纪检监察档案时，更需要关注合规性，即是否遵守相关的纪检监察纪律或制度；在确定档案开放审核主体时，应以档案形成单位为主，因为档案形成单位与纪检监察档案具有直接的关系；在体现方便易用原则时，首先要考虑纪检监察档案的严肃性和保密性，防止泄密现象的发生等。

纪检监察档案与纪检监察机关特有属性决定了纪检监察档案开放实践中的六项原则，其中某些原则的遵循不仅仅体现在档案管理的一个环节中，而是贯穿于纪检监察档案管理的全过程。如果纪检监察档案管理工作没有遵循这些原则，只在开放这一环节实现这些原则，这是无法实现的。例如，只有在收集整理阶段做到客观真实、合法合规，才能更好地实现开放的纪检监察档案是客观真实、合法合规的。需要强调的是，以上六项原则是相互联系的，不是单一作用于纪检监察档案开放的某个方面，而是共同作用于纪检监察档案开放工作系统，这样才能够保障纪检监察档案开放的科学性、规范性，使纪检监察档案的社会价值得以合法、合规、合理地实现。

3 结语

纪检监察档案开放工作不仅能够提升纪检监察机关的业务透明度与公信力，更是新时代深化党风廉政建设和反腐败斗争的关键举措。在档案信息化快速发展的时代背景下，纪检监察档案开放工作正迎来前所未有的机遇与挑战。为了满足社会对纪检监察档案信息的需求，并进一步释放其社会效能，必须明确纪检监察档案开放的原则。在确立纪检监察档案开放原则的基础上，可进一步制定开放的具体制度与实施措施，构建纪检监察档案信息公开机制，加强纪检监察档案的对外开放与研究利用。通过构建多元化的开放机制，发挥档案形成单位的核心功能，注重自身的标准化实施，实现与其他机构的资源共享。