信息级档案开放审核：出场逻辑、理论框架与实践理路

关键词：档案开放审核；信息级档案开放审核；后果主义；内容管理；负面清单；职责分离

2020年修订的《中华人民共和国档案法》（以下简称新《档案法》）第三十条规定：“馆藏档案的开放审核，由档案馆会同档案形成单位或者移交单位共同负责。尚未移交进馆档案的开放审核，由档案形成单位或者保管单位负责，并在移交时附具意见。”[1]2024年3月1日起施行的《中华人民共和国档案法实施条例》第三十条明确提出：“国家档案馆应当建立馆藏档案开放审核协同机制，会同档案形成单位或者移交单位进行档案开放审核。”[2]二者对“档案开放审核”概念及相关权责主体明确释放出两个重要信号：一是确立了档案开放审核制度化管理的发展方向，为档案开放审核工作的多主体参与、多流程推进提供了法理依据；二是细化了档案开放审核工作的专业特征，围绕封闭期满档案这一“客体”，既强调“本体”层面的专门指向，又要求“主体”层面多元协作并形成体系[3]。在此背景下，有必要探讨档案开放审核的实施方案，以及在审核流程中不同参与主体的权责问题。

从制度依据和实务对象来看，以“件”为基本单位的档案整理工作现状决定了档案开放审核工作也自然地从文件层次出发，对各类文件进行划控，可称为“文件级”档案开放审核。然而，相对于文件外部形式特征而言，其内在信息内容才是开放审核结果的决定性因素。文件级档案开放审核笼统划控、标准模糊，不利于审核工作开展，使得可开放档案数量少、开放率低，无法满足公民日益增长的档案利用需求。因此，单纯以文件类型或文件外部特征为依据不足以确定开放审核结果，档案开放审核从“文件级”向“信息级”的转变已是大势所趋。当前对档案开放审核制度研究与实践已经超越了文件级思路，迈向更细颗粒度的内容管理——“信息级”档案开放审核，但是以此为对象进行系统论证的研究尚付阙如。

国际政策科学权威Yehezkel Dror认为：“在政策研究中应把理解现实和改进政策、制定政策融为一体。”[4]档案开放审核工作相关的政策、制度设计与评价也应以档案开放审核现实问题、背景为支点而展开。本文在阐释信息级档案开放审核制度的出场逻辑基础上，构建信息级开放审核制度的理论框架及实践理路。冀望形成档案开放审核工作的具体实施方案，并进一步将其流程化、规范化，辨析清楚其中参与主体的权责归属，进而促进档案开放审核工作的科学化、专业化和精细化。

1 档案开放审核制度沿革：案卷级—文件级—信息级

档案开放审核是以档案来源特征、内容特征等信息为支撑，参照相关规定，并结合专业认知和实践经验对档案开放与否进行评估和判断的专业型、知识密集型工作。在档案开放审核工作实务中，因审核对象所属级别和颗粒度不同而形成了不同的档案开放审核制度层级。目前，我国档案开放审核制度基本完成了从案卷级到文件级的全面转型，且在实践中显露出信息级的趋势。

1.1 案卷级档案开放审核。在2000年中华人民共和国档案行业标准DA/T 22—2000《归档文件整理规则》（以下简称《规则》）颁布与实施之前，文件以“卷”为单位进行归档整理。档案开放工作尚未成为档案馆的工作重点，全国档案开放程度低、理论研究滞后，档案馆“重藏轻用”的传统理念占主导地位，国家指导档案开放工作的相关法规政策也相对匮乏。因此，在这一时期档案馆主要以来源原则为指导，在全宗下进行案卷级别的收集、整理工作，开放审核工作也是基于案卷这一单位而展开，且审核对象多为档案实体。在审核过程中，凡是认定某一卷中的一份档案不应开放，则整卷档案均不能开放，以最大程度保障档案信息内容安全可控。但是，随着档案事业发展和公众档案利用需求的增加，这种简单粗放的审核方式，使得档案开放程度落后，难以顺应档案工作“走向开放”的时代发展方向。

1.2 文件级档案开放审核。2000年《规则》实施以来，以“件”代“卷”的机关档案工作改革相对削弱了档案内部联系，其检索与利用对计算机的依赖更大。将档案按形成单位分类并尊重原有次序的来源原则为档案的分类、排序等整理工作及后续检索利用提供了便捷、实用的底层方法论，形成了文件级的档案整理制度。来源原则也自然地被移植到了档案开放审核工作中，以“件”为单位，在题目、来源或其他外部特征基础上来制定开放规则并据此判定是否开放，因专业的档案人员数量较少和档案内容阅读需要的时间成本较高，对档案内容的分析只作为判定的辅助手段。

目前我国档案馆的开放鉴定工作多是实行“三审制”，总体按照“初审—复审—终审”的简单流程进行。经调研发现，档案馆对于按“件”整理的档案进行开放审核一般是以文件级为主，即根据文件类型、来源等来判定是否开放。例如，从文件名中判断出是领导人未公开讲话等，则不予开放，即使该文件内容中并没有任何需要控制的信息。这一做法的可取之处在于可以较为高效地完成开放审核工作，但是在当下“走向开放”和“走向现代化”背景下，已经不能满足公众的档案信息需求，无法充分发挥档案的价值。

1.3 信息级档案开放审核。信息级档案开放审核即依据档案（文件）中具体记录的信息内容开展审核工作。文件级档案开放审核主要是从档案的外部特征入手开展审核，然而，档案开放审核工作的本质是“内容管理”（相对来说，档案分类及检索更大程度属于“实体管理”）。此二者虽然都是针对档案的管理工作，但其管理对象和问题在本质上存在逻辑差异，所以适用于档案整理的原则并不完全适用于档案开放审核工作。因此，档案开放范围的界定应该从案卷级或文件级进一步细化至信息内容级的颗粒度[5]。

档案开放审核从文件级转向信息级并不是完全抛弃现行工作方法而“另起炉灶”，对于具有明显不宜开放特征的档案，例如会议材料、统计报表、花名册等，依旧可以利用其特征迅速做出判定。信息级转向的目的是细化并对齐颗粒度，使得判定依据标准化、客观化，推动判定过程的智能化，判定结果的精细化、科学化。所以，在开放审核工作制度或细则中强调内容管理和前端控制是对文件级开放审核工作的优化迭代。在目前的档案开放审核实践中，也出现了信息级的端倪，一些地方在制定开放审核细则时，已把信息内容作为划定延期开放档案范围的重要依据。尤其在智能环境下，信息级档案开放审核更加凸显了精细化、科学化的特征优势。

2 信息级档案开放审核的出场逻辑

2.1 工作效率：信息级档案开放审核有更强的可操作性和实用性。为促进档案开放，保障公民的档案利用权利，新《档案法》中做出将档案开放期限由30年缩短至25年[6]，并拓展开放审核主体，对不按规定开放的责任主体进行追究等一系列制度改革。这一转变影响深远：一方面缩短封闭年限，明确了档案向更开放发展的导向，但也意味着档案馆执行开放审核工作时面临着存量与增量双重压力，档案馆为按时完成审核任务大多采用以文件类型、外表特征、来源机构作为划控依据的文件级方法，虽然可以加快审核速度但却简单粗放，加之“存疑即控制”的“潜规则”更是造成可开放档案过少；另一方面针对不按规定开放档案的追责条款，将档案馆开放工作中的不作为定性为履职不当，改变了原本只追究开放责任而不追究不开放责任的局面，法律的要求、各方的监督倒逼档案馆更加重视档案开放工作。新《档案法》中的一系列转变给档案开放工作带来了巨大挑战。

文件的形态是多样且自由的，并非所有被归档保存的文件都属于类型固定的法定公文，且文件类型和信息内容之间也非一一对应关系。部分档案馆制定了本馆的实施细则明确划控依据，其中有些会简单列出划控目录，但实际贯彻效果并不理想，因其多是根据经验列举，相对有较大可能带来风险的文件格式或内容要素，并无固定规律，准确性、可行性均有待考量。以某市档案馆开放划控目录为例，其控制利用目录中有一项为“会议记录”，这样从文件形态角度划控显然是不严谨的。相同类型的文件因其包含信息的不同在开放审核结果上应区别处理，若会议记录涉及领导的内部讲话需控制，若只是普通会议并未涉及敏感内容则应该开放。以《国家档案馆档案开放办法》为指导，档案馆大多各自出台实施细则来指导开放审核工作，其中隐含了内容管理的思想，发挥了负面清单的效果，细则中对于控制利用档案的相应规定条目正是从档案信息内容角度出发所作的判定。

2.2 社会效益：信息级档案开放审核将更充分满足公民利用需求。我国档案工作长期以来存在“重藏轻用”的沉疴，侧重于档案的收集、整理和保管，而非开放和利用。近年来，档案馆藏资源越来越丰富，而服务策略和服务方式却创新不足，资源转化为知识的能力薄弱。这就导致作为“社会记忆”而被档案馆精心保管的海量档案资源并没有被民众更好地获取和利用。档案馆在许多公众眼里是带有机要色彩的难以接近的官方机构，甚至许多学者、政府人员对档案能否获取、如何利用都不甚清楚。档案与民众的亲近程度是社会文明程度、民主化程度的一种映射[7]。但是，档案馆的开放审核工作与档案利用需求相互脱节，彼此之间缺乏衔接，这既影响档案利用频率，降低档案开放效益，又阻碍档案开放与档案利用之间的协同。因此，档案开放审核工作作为开放利用的关键一环，必然要从内容角度出发，对用户的利用需求进行深入分析，创新服务方式和服务手段，更好地联结公众和档案。新《档案法》要求“县级以上各级档案馆的档案，应当自形成之日满二十五年向社会开放；经济、教育、科技、文化等类档案，可以少于二十五年向社会开放”[8]。这不仅表明档案开放程度不断扩大的趋势，也代表档案开放需求侧的发展方向。在以满足公众档案信息需求为目的的档案开放审核工作中，也应循着需求侧方向发展，从档案内容出发进行供给侧改革。

从用户需求角度看，开放档案的根本目的是满足社会档案需求、保障公民知情权，所以在开放工作中要考虑哪些档案是用户所需要的，更具体说是从用户所需的档案内容出发。随着社会档案意识的提高，公众关注的已经不仅仅是简单的获取文件，而是“从繁杂的信息环境中捕获和析取所解决所面临问题的信息内容，并将这些信息内容进行重组成为相应的知识或解决方案”[9]。因此，信息级档案开放审核能够更好、更具针对性地满足公众丰富多样的档案信息内容需求。

2.3 管理效能：信息级档案开放审核能更明确参与主体权责归属。新《档案法》在第三十条中，将档案馆单独负责开放审核工作的惯常做法修改为与档案形成单位或移交单位等共同负责的“会同制”形式[10]。但是并未明晰其中各主体应该负责的具体工作内容和承担的责任，对于共同责任主体的协同性、专业性要求较高。在此背景下，经调研发现，部分档案馆存在开放审核工作流程混乱、主体权责不明等问题，在“会同制”要求下，形成单位或移交单位“从零开始”参与开放审核工作的难度显而易见[11]，与档案馆的配合程度并不理想。这也给档案馆工作人员增加了更多的培训成本和沟通成本。对于馆藏档案的开放审核，档案馆会同档案形成或移交单位共同进行时，由谁主导、谁负责主要实施、谁有最终决定权，以及协商过程中意见不合如何解决等问题尚未得到明确。此外，在惯常的“三审制”工作模式中，初审环节的责任主体同时存在以档案形成机构为独立责任者和以档案形成机构、档案馆为共同责任者的组织机构[12]。

在此体系下，参与档案审核工作的各主体做着同样的工作——开放审核，但是涉及不同单位、不同角色在话语权和决定权上的范围和边界并不明确，即未能实现职责分离，这也导致追责困难。因此，需要转向信息级档案开放审核，将各主体的权责进行明确，助力各主体协同、提高管理效能。

3 信息级档案开放审核的理论框架

3.1 后果主义：档案开放审核的理论借鉴。作为一种道德哲学观点，后果主义的原始概念认为行为的道德属性——例如行为是否正确——完全由行为的后果决定[13]，取决于行为对世界带来的影响。后果主义思想主张任何行动、规则等的选择都要优先考虑其将来造成的可能后果和影响。这一观点在法理领域被广泛讨论和应用，例如后果主义审判理论主张“结论先行，理由跟进”的思维机制，即法官先对裁判后果进行认知再据之选择正当化裁判结论的理由[14]，档案开放审核工作也暗含这一理念。从档案开放审核的目的出发，确定哪些档案可以开放、哪些档案不能开放时也会考虑开放后带来的后果。开放档案能够带来的社会效益和经济效益是可以确定的，但是潜在不良后果的风险则需要衡量和鉴定，在一定程度上说，开展档案开放审核工作是判断档案开放后可能带来的后果，也是为了控制后果。因此，档案开放审核工作需考虑档案开放的后果，而开放后果更多地取决于档案信息内容。因此，后果主义为信息级档案开放审核制度构建提供了理论借鉴和思路指引。

3.2 内容管理：档案开放审核的实质转向。档案内容管理是将档案信息内容作为管理对象和管理依据，是档案载体管理向档案知识管理的转变[15]。归档、分类、整理等基础档案管理工作，多是以年份、机构等外部特征作为依据，相对而言，内容管理的倾向并不明显。而开放审核作为针对信息内容的管理程序，应该适当转换思路，采取内容管理的方式加以革新。从信息级层面，针对档案信息内容制定规则、重组流程，将档案开放审核工作与其他“形式”管理工作区别开来。此外，作为档案开放审核的主要主体，档案馆面临档案存量与增量的压力，如果采用传统手工方式逐件逐卷进行审核，显然无法适应新形势的需求。采用数字化智能辅助工具进行开放审核，关键在于档案数据颗粒度——档案数据颗粒度越细，智能化工具的可操作性、准确度越高。因此，从这一角度来看，档案开放审核的信息级转向也是数字化转型时代的大势所趋。

3.3 负面清单：档案开放审核的鉴定依据。负面清单是一项以否定性列表对法律法规所禁止的事项予以列举的制度。在国家宏观政策助力下，负面清单制度已延伸至各个行业。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推进政务公开工作的意见》明确提出建立“政务公开负面清单”[16]。张博闻在2021年首次将负面清单管理思想引进到涉及个人隐私档案的开放鉴定工作中，以实现公民知情权与隐私权的协调[17]，随后又与肖秋会从理论和现实层面充分论证了负面清单制度在档案开放领域的适用性[18]。在负面清单制度指导下，信息级开放审核制度构建的侧重点是划定控制利用档案范围，或明确不可开放的内容要素，基于后果主义思路，为那些可能会造成不良后果而被审核为控制利用的信息内容建立清单。核心诉求是信息条目尽可能详细明确，具有较强的可操作性，减少主观理解的空间，以改变档案工作中开放范围不明确、控制理由较模糊的弊端，并为是否开放、因何控制提供明确的指引；同时通过提前介入档案开放工作，对开放可能产生的风险进行预判并做出针对性规定。比如一些档案馆针对涉及或影响外交关系的档案则明确规定为延期开放。

3.4 前端控制：档案开放审核的职责分离。贺军针对开放中出现的办事效率不高、服务意识不强、工作作风不扎实等问题果断“开刀”，提出建立档案开放问责机制[19]。与之相呼应的是新《档案法》中提出的“不按规定向社会开放”将承担法律责任。谢飞认为“该规定如同高悬的‘达摩克利斯剑’，让负责档案开放审核工作的主管人员、直接责任人员承受较大压力”，并且“在实际工作中，为规避责任风险往往会选择不开放或延迟开放档案”[20]。姚静、徐拥军和蒋云飞、金畅也先后对档案开放的免责制度构建展开探索[21，22]。无论对档案开放“问责”还是“免责”，主体权责的确定都是必要前提，清晰的职责分离也相应成为档案开放审核的制度诉求。

新《档案法》第三十条改变了以往由档案馆单独负责开放审核工作这一惯例，将审核的责任主体前置，扩大至档案形成单位或移交单位等。2019年施行的《机关档案管理规定》在第五十二条中提出：“机关向国家综合档案馆移交前，应当按照相关规定做好移交档案的密级变更或解除工作，并提出划控与开放意见。”[23]这些规定暗合了前端控制思想——将档案开放审核这一工作纳入更早的文件流程，即在文件阶段乃至文件形成之前就开始管理。法定责任主体的扩大，进而要求在开放审核流程中，各个主体要承担对应的责任。前端控制就是在重新梳理工作流程基础上，对每个责任主体进行确权确责，并将其融入整个开放审核工作的有机系统中。鉴于形成机关对文件有更深的认识和理解，可赋予其一定权责，将档案开放审核流程细化并前置，并根据信息级档案开放的相关制度，确定可能影响开放的信息范围，然后在文件阶段就以“打标签”等形式标注文件的敏感点（内容可能涉及某些应该控制的因素），而不作出开放与否的判断。后续档案机构在进行开放审核时，可以针对文件上的信息标注更加有针对性地审核，这样既尊重了来源机构对文件的充分了解，又能加速档案馆的开放审核工作。

4 信息级档案开放审核的实践理路

继信息级档案开放审核理论框架：为什么审核（后果主义）—审核什么（内容管理）—怎么审核（负面清单）—如何保障（前端控制）明确之后，实践进路的构建便是关键所在，即解决档案开放审核中工作流程与主体权责问题，建立流程科学、权责明晰、问责完备的档案开放审核制度。

《国家档案馆档案开放办法》中规定了国家档案馆向社会开放档案应当按照计划、组织、审核、确认、公布这五个程序进行[24]。所有的工作程序结束后即完成了档案开放，而档案开放审核只是其中的一个阶段。可见，档案开放是全过程工作，档案开放审核是档案开放的一个环节，是档案开放的前提和基础，二者主体不同、客体不同、程序不同。在此认知基础上，才能更准确地对档案开放审核工作全流程进行梳理，明确参与主体权责。

4.1 主体维度：明晰权责，划分边界。正确认识与合理界定责任范围是档案馆积极扩大开放的前提条件。新《档案法》明确参与档案开放审核工作的主体有档案馆和档案形成单位或移交单位。然而，主体扩展和权责模糊之间的矛盾决定了档案开放审核工作的发展方向之一：从审核对象内容出发，明晰各主体权责。在目前的档案开放审核实践中，档案馆、档案形成单位或移交单位、档案专家、技术服务公司共同参与此项工作，存在责任主体职能边界模糊、难以追责等问题，因此，在协同原则下重新对各主体的权责进行明晰显得尤为必要。

档案馆作为主体发挥政策理解、培训指导、标准把握、协调统筹等作用[25]；档案形成/保管/移交单位凭借对所承担职能和行业特点的了解[26]，从档案内容进行审查，但不提供是否开放的判断，而是提供档案信息标签[27]；档案专家则提供“场外指导”，当档案馆内部或档案馆与档案形成单位意见不一致时，档案专家进行讨论把关；技术服务公司作为社会力量提供技术支持，不应该接触核心内容。

4.2 流程维度：逐级深入，分层递进。在档案开放审核工作流程维度，大多数档案馆执行“三审制”，也有部分档案馆尝试推进审核工作前置，一部分形成单位经档案馆工作人员多次培训指导后，基本能够完成审核任务。尽管此举目的在于提高开放审核效率，但在实践中档案馆收到的效果却不尽如人意。一方面由于形成单位平添大量审核工作，故而做出的审核结论较为草率，或全部开放，或全部延期开放；另一方面，档案馆对于形成单位的审核结论也无法置之不理或者全然听取，仍需再次重复审核，这与审核前置的初衷相互矛盾。此外，不同主体对于同一文件的审核结果不一致时，也会带来责任难以确定的问题。

因此，较为稳妥的办法是将整个业务流程以三审制为主线，以内容管理为核心进行信息级开放审核流程重组，即每个环节及权责划归至专门主体，每个模块工作可以独立进行。具体来说：第一步，档案馆主导、联合档案专家以国家、省市相关法规政策划定信息范围（应该延期开放的负面清单）。第二步，档案馆依据负面清单以及相关政策思想对形成单位进行信息范围的培训指导，形成单位据此对每份文件涉及的相关信息进行标注，形成信息标识，即对档案信息内容进行敏感性标注，比如“个人隐私”“未公开讲话”“政治运动”“宗教问题”“国防”等，作为后续审核的参考依据，而非做出开放或者延期开放的审核结果。这就确保了档案馆和形成单位各自的权力范围和责任范围（比如，某份含有敏感信息的文件，若形成单位没有标注，档案馆开放审核后出现问题，形成单位负有责任）。第三步，档案馆负责对进馆档案参照信息标识，更有针对性3b73928916c88a153ce3c7fffebd0978地进行开放审核，做出是开放还是延期开放的结论，对于延期开放的档案附具理由，同时形成《开放档案目录》《延期开放档案目录》。最后一步，将审核结果提交到档案开放审核委员会进行最终决定。在此流程下，档案专家和技术服务公司作为外部参考存在，分别提供专业指导和技术支持，但对具体档案信息内容没有审核权限，以保障档案的信息安全。

这一流程设计能够合理地将档案开放审核工作进行模块分割，保障整体工作流程的稳定性、单个模块的独立性，从而清晰地确定主体权责，后续也便于智能化审核系统平台搭建。

5结语

数字化转型下的信息级档案开放审核更加强调以档案（或文件）内容为对象，从更细致的粒度层面对档案的开放性特征进行分析，从而判断是否开放利用，目的是实现档案开放审核工作的专业化、精细化和规范化。就档案开放审核工作本身来说，信息级开放审核落实到具体管理对象虽是单份文件/档案，但关键的影响因素是具体负责审核的部门。在文件阶段，是由形成机关依据政府信息公开条例进行开放，作为档案时则由档案机构依据《档案法》进行开放。《政府信息公开条例》第十六条中规定“行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息”不予公开[28]，对于这样的过程性文件，档案馆在开放审核时也会出于风险控制而考量。此外，随着档案管理的数字化转型，要在更大程度上达到档案开放审核工作的人机协作，仍有待进一步探索，业界和学界还需深入具体业务中，对档案开放审核的具体内容标准和历史逻辑进行研究。