社会资本助力乡村振兴的理论逻辑、现实困境与优化路径

摘要：社会资本是乡村振兴战略实施的重要助力。乡村产业广阔的发展空间、国家政策引领及资本逐利本质是社会资本下乡的重要因素，社会资本能够从产业发展、人才培育、治理有效、收入提高、基础设施完善五个层面助力乡村振兴建设。但是，农村要素供给能力不足、资本运营偏离政策目标、资本嵌入引发社会纠纷等现实困境阻碍了社会资本助力乡村振兴的进程，为此文章提出了相应的优化路径建议。

关键词：乡村振兴 ；资本下乡 ；乡村治理

民族要复兴，乡村必振兴。“三农”问题一直是我国社会经济发展中的一个重要议题。自党的十九大报告首次提出实施乡村振兴战略以来，乡村振兴工作一直是党和政府工作的聚焦点和关键词。在乡村振兴的大背景下，社会资本的加持对于农村的发展至关重要，《国家乡村振兴战略规划》强调要鼓励引导工商资本、社会各界共同参与乡村振兴，《中共中央国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作意见》进一步提出要在市场化原则下撬动金融和社会资本更多投向农业农村。与此同时，地方实践也证明资本下乡能够有效补充农村发展在生态治理、产业现代化、数字化建设等方面所缺乏的技术、资金、人才等稀缺资源，有利于促进城乡要素平等自由交换。然而，资本下乡也存在着挑战及弊端，例如，耕地非农化、非粮化及引发社会纠纷等，这导致许多资本主体下乡之后不能实现乡企双赢反而造成投资亏损。因此，如何有效推动社会资本参与乡村高质量发展，从而更好地实现乡村振兴的议题，讨论具有重要现实意义与学术价值。

一、社会资本助推乡村振兴的理论逻辑

（一）社会资本下乡的动因分析

本文的社会资本主要指的是社会中的工商企业，其投资农业是多因素共同推动的结果，其中内因主要是资本的逐利本质，外因则包括乡村产业广阔的发展空间及国家政策引领支持等。

资本为了获利热衷于投资新兴的风口商机，而影响资本投资决定的两大重要因素即是行业前景与政策风向。在行业前景层面上，根据《2022年中国乡村振兴产业融合发展报告》，全国乡村产业融合发展势头良好，截至2021年，全国规模以上农产品加工企业全年营业收入18.1万亿元，同比增长25.17%，其中农副食品加工业营业收入同比增长12.57%；2022年一季度，全国农副食品加工业增加值同比增长6.4%。除此之外，农业生产性服务业、乡村旅游业、乡村环保产业、乡村特色文化产业等领域作为新的金融投资热点，也蕴含着众多商机。在政策风向层面上，乡村振兴背景下的强农惠农政策陆续出台，提高了社会资本对于农业农村的投资收益预期。农村土地“三权”分置制度、农村集体产权制度改革等，为社会资本参与乡村振兴提供了准入资格，降低了产业风险。财政政策上，针对社会资本投资农业农村项目的补贴持续加码。税收政策上，截至2022年，我国针对农村基础设施建设、乡村特色产业、乡村创业就业、社会力量加大乡村振兴捐赠等六个方面共颁布了109项税费优惠政策。在乡村振兴战略引导下，随着农业产业现代化进程不断推进，农业的投资回报率涨幅可观，受到逐利本性的刺激，资本下乡的热度不断高涨，资本下乡的深度持续扩展。

（二）社会资本助推乡村振兴的具体路径

社会资本在参与乡村建设中实现了利润增长和规模扩张，同时有效弥补了乡村建设所需的投资缺口，推动了我国乡村现代化建设。社会资本助推乡村振兴的实现路径具体包括以下方面。

1. 推动乡村产业发展

产业兴旺，是乡村振兴的首要目的，推进社会资本下乡是当下推动乡村产业振兴的必要举措。第一，资本下乡为乡村产业融合发展赋能，目前乡村产业融合发展的主要障碍就是缺乏有效整合协同、技术水平低等。资本下乡恰好能够弥补乡村三产融合发展所缺乏的要素。资本能够通过农工结合、农旅结合及农商结合等多种方式引领农村一、二、三产业内部的整合性融合，重新释放农业生产要素、激发乡村内在活力。资本下乡在土地流转中集中土地进行规模化的经营，盘活了农村资产资源，促进农村生产要素充分流动，与此同时，规模化经营促进了新兴科技的普及应用，为乡村产业融合发展筑牢了根基。第二，资本下乡为农业现代化发展赋能，目前我国农业现代化发展缺乏资金、人才、技术、信息等关键要素。社会资本在农业产业链各环节均进行投资，加速了农业产业化进程。农业产业化的持续发展，推动了农村生产分工并造就了生产的专业化和提供分工服务的社会化组织，社会化与专业化进一步促进了农业现代化。第三，在新发展格局下，社会资本下乡能够带动城市现代化要素流入农村，激发乡村自身内在活力，实现城乡互促、城乡融合发展的新局面。

2. 培育乡村建设人才

人才振兴，是乡村振兴的内生动力。在早期城市化、工业化的建设过程中，农村人力资源不断流失，乡村优质劳动力通过商品化被城市资本所吸收。因此，推进乡村振兴，在支持城市人才反哺农村的基础上，更重要更根本的是必须留住并培育本土人才。资本下乡推动了乡村产业发展，产业兴旺为人才发挥作用提供舞台空间，助推了人才向乡村的流动。与此同时，资本下乡产生的知识溢出效应有利于培育乡村建设人才。所谓的知识溢出效应，是指不同主体在进行互动交流中无意识地将知识传播出去的现象。知识溢出的作用主要包括两点：一是影响乡村同行，社会资本先进的经营模式可以发挥示范作用，并通过示范效应推动更多资本、农民投入农业产业化发展中实现经营效益的提升。随着农业产业规模化，经营主体会充当知识的传播者，让更多的乡村经营者因此而获益。二是工商资本与农户之间的知识溢出。资本下乡为了更好融入当地会选择雇佣本地村民，因而很多农民作为员工接受了现代化经营所需的各项职业能力培训，极大提升了自身的知识和技能。除此之外，作为供应商、顾客或者合作伙伴的资本下乡在与农民互动中也加速了先进技术和经验的传播。这种知识溢出引发的人才培育效应为乡村振兴积累了宝贵的人力资源，进一步加强了乡村持续发展的内动力。

3. 完善乡村基础设施

基础设施建设，是乡村振兴的基础性工程。完善乡村基础设施是发展农村经济和改善农民生活的必备条件，对于建设宜居和美乡村、改善农村人居环境具有重要意义。国家对乡村基础设施财政支持力度持续加大使得许多乡村地区的环境风貌和基础设施得到了有效的改善，但是政府对于乡村基础设施的投资主要倾向于水、电、道路和医疗等基础民生领域并且部分经济发展缓慢的地区政府缺乏相关资金投入，这导致乡村产业发展所需的物流中心、数字网络设施等新型基础设施建设不足。而资本下乡为了产业发展需求会自建或者积极与政府部门合建相关的基础设施，从而保障了农村基础设施的资金来源、供给结构和资源配置。例如龙头企业参与智慧农业、精准农业建设，普及农业物联网技术。社会资本下乡促进农村经济发展，势必会加大基础设施的建设力度，完善的基础设施又会吸引更多资本聚集，进一步加强基础设施建设，形成自我强化机制，工商资本下乡所衍生的乡村基础设施良性循环效果将根本性地改变乡村风貌并最终作用于乡村振兴的实现。

4. 提升乡村治理能力

治理有效，是乡村振兴的重要基石。社会资本下乡能够有利于实现乡村治理的稳定性和有序性。一是社会资本在带来资金的同时也带来先进观念，我国乡土社会固有的宗族亲缘观念根深蒂固，乡村治理现代化转型面临治理思想陈旧、规则意识缺乏、法律意识淡薄等问题。村企合作背景下，企业先进的经营理念会潜移默化地影响村组织，通过村组织将现代公司管理中的规则意识、组织观念灌输给村民。二是社会资本能够带动技术、人力等要素协同入乡，推动数字化治理，为乡村治理提供现代化的手段。数字技术与信息技术在乡村治理领域的应用能够显著提高基层政府以及村民自治组织决策科学化水平，降低政策执行的沟通成本。社会资本的介入为消弭城乡之间的数字鸿沟提供了新的助力，例如通过农业科技培训等方式，为农民提供更多便捷高效的信息和服务，扩展了农民获取专业知识和技术支持的途径。三是社会资本助力乡村建设规划重构，通过参与农村空间建设改变治理空间。社会资本利用乡村优美的自然风光发展乡村旅游类休闲产业项目，乡村的公共空间逐渐转变为面向都市消费者的观赏空间，公共空间被赋予消费属性后，村民为了自身收益会自发地参与维护。社会资本对于乡村空间进行的园区化建设及品牌化运营使得乡村公共空间的建设呈现生态资本化和治理内生化趋势。

5. 助力农户收入增长

生活富裕，是乡村振兴的最终目标。资本下乡能够帮助农户收入“开源节流”，是实现农民生活富裕的关键助力。一方面，社会资本的进入为农户增收“广开财源”，不仅为农民提供了新的收入来源，也为农村闲置劳动力创造了就业机会。资本下乡通常需要大面积的土地，因此农户可以通过向企业出卖土地承包权的方式获得租金或者通过土地入股成为企业股东获益。资本下乡在农村地区兴建厂区开拓业务由此为农村剩余劳动力提供了诸多就业岗位，这使得农户收入来源更丰富。另一方面，社会资本通过降低交易成本达到了对农户收入的“节流”效果，首先，社会资本能够有效衔接“小”农户与“大”市场。大部分个体农户仍然保持着传统农业经营规模小、分散化的特点，这导致其在农产品市场中一直处于弱势，而“公司+农户”的结合模式改变了这种状况。该模式将企业作为中间商，在种植产品前农户与企业签订合同，农户只需专注于农业生产，企业最终将在保底价的基础上按市场价收购农产品，在减少大量交易成本的同时保障了农户的基本收益。其次，社会资本能够为农户提供更合理的生产计划。在达成合作关系后，企业为避免生产不当导致的损失，往往会为农户提供技术指导和生产计划安排。个体农户缺乏对市场的预见能力，通常依据往期农产品价格来决定当季的生产规模，但最终的农产品的售价取决于当季市场供求情况，农产品的生产周期较长，在这期间发生的市场波动往往导致农户损失惨重。而社会资本具备敏锐的市场嗅觉，有能力准确预测农产品市场的需求变化，能够为农户提供更具经济效益的生产安排，确保农户的生产经营活动更加符合市场的规律。

二、社会资本助力乡村振兴的现实困境

社会资本能够加速城乡要素双向流动，唤醒乡村内在活力，是乡村振兴的重要力量。但地方实践表明资本下乡在带来正向影响的同时也存在梗阻与隐患，若不能得到及时的引导控制，资本下乡不仅不能助力乡村发展反而容易引发冲突。

（一）农村要素供给能力不足

农村要素市场改革滞后，农村要素供给无法匹配企业要素需求是社会资本参与乡村振兴进程的绊脚石。首先，是土地流转政策保障不足，集体建设用地不足，一方面，相关法律规章中对于土地经营权流转的具体程序与合同细节、土地入股的具体形式及股东权益分配等缺少明确的规定，这为社会资本下乡带来了一定的法律隐患；另一方面，集体建设用地市场化改革滞后，土地流转平台构建不完善，社会资本“用地”成本高。其次，是农村人才培养、保障机制不完善，农村教育培育工作基础薄弱，独立培养高素质劳动力能力不足，大部分在外接受高等教育具备专业技术的年轻人被城市更完善的社会保障体系与公共服务设施所吸引，留在农村的大部分劳动力素质不高，无法满足企业用工需求。最后，是农村基础设施建设存在短板，虽然我国在完善农村民生基础设施建设方面已投入了巨大经费并取得显著成效，但大多数农村的基础设施现状还无法完全满足商业项目的发展需求，大多数企业在面临巨额基建成本时只能望洋兴叹，极大打击了社会资本下乡的积极性。

（二）资本运营偏离政策目标

政府鼓励社会资本下乡的政策初衷是为乡村发展注入活力，但地方实践证明部分资本下乡的运营效果往往会偏离政策目标。一是资本无序下乡，大量涉农项目“烂尾”，部分企业进入农业的动机不纯，项目申报成功后却不专心经营，反而利用国家惠农扶农政策套取财政补贴和低息贷款，更有甚者在农村进行变相圈地，囤而不种，通过炒地租、赚差价等手段致使粮食产区土地承包价格连年上涨。这些行为无疑会导致农业发展支持资金的浪费、优质耕地的空置以及普通农户种粮收益的压缩。相反，有些企业是心有余而力不足，其热衷于投身农业，但却缺乏风险抵御能力，农业发展需要长期持续性的投入，除土地流转费用之外，人工、化肥、农业设施费用也需要年年追加，企业面临着经营成本的不断叠加，以及随之而来的资金链断裂的巨大风险，无力承受的企业收不抵支最终只能毁约弃耕。二是改变土地用途，环境破坏难以复原。资本对土地的重新规划建设是把双刃剑，在推动基础设施完善的同时也会出现侵占耕地导致非农化、非粮化，影响国家粮食安全。与此同时，资本的逐利性使其往往弱视对环境的保护，例如，在农村开展经济类作物种植的企业，为追求高产而大量使用化肥农药，破坏土壤环境，降低土壤生产力。而一旦投资失败，企业能够撤资抽身，土地的恢复却需要付出高额的修复成本，这对当地农村的生态环境和农业生产都产生了极大的消极影响。

（三）资本嵌入引发社会纠纷

社会资本下乡本质上是外来资本融入乡土社会的过程。首先，以宗族血缘、人情交往作为纽带的乡村自治格局与企业运营的现代管理思想的相融具有很大张力。这种融合张力贯穿于资本下乡的全过程。在乡土社会中具备血缘、宗族和地缘关系的个体或群体对于原住民具有很强的亲切感与说服力，人情面子与社会伦理能够作为防范道德风险、实施监督管理以及调解矛盾纠纷的重要工具。但是，本土村民很难从身份上认同外来资本。村民对企业的不认同为资本经营增加了额外成本。在资本下乡初期，村民对企业的经营行为信任度较低，不仅不愿和企业建立合作关系，甚至会阻挠企业对土地的大规模投资建设。在资本运营中期，追求高效的企业管理文化无法接纳“讲人情”的问题解决措施，被雇佣农工的思维惯性可能难以接纳企业对于员工失误的惩戒措施，因此容易滋生矛盾。其次，部分基层政府为了加速经济发展，对招商引资急功近利，为了加快建设进度，在村庄建设和产业规划的决定中，群众工作没有做到位，最终引发投资方与村民的对立情绪。除此之外，资本的集中投资导致土地租金上升，挤压了种田大户的经济收益。以上种种都可能会成为社会纠纷的导火索。

三、社会资本助力乡村振兴的优化机制

（一）完善农村要素供给

为推动社会资本助力乡村振兴，政府应当重点提高农村要素供应能力。首先，推动农村土地产权制度深化改革，明确产权结构安排，引导农村承包地有序流转，细化土地流转相关法律法规，例如，提供租赁合同范式，树立违约赔偿标准、健全租赁合同解除制度等，依法维护各利益主体权益，防控资本下乡引发的法律风险。与此同时，完善农业设施用地管理，根据具体情况适当扩大农业配套设施的用地上限，落实各类保障乡村产业建设用地指标政策，适当扩大涉农项目国有建设用地供给，放活宅基地使用权，盘活农村存量建设用地。其次，实现乡村人才的内培外引，在农村开展市场营销、法律财务、信息技术等各类专业人才培训，加大对乡村劳动力的职业技能培训投入，提升乡村人才队伍的专业水平，建立有效的人才引流回流机制，对乡村地区的优秀人才在职务晋升、住房保障和职称评定等方面给予适当政策倾斜。最后，补齐农村产业发展基础设施短板，加大财政投入规模，进一步完善交通、电力、水利等农村硬件设施，加强农村信息网络建设，促进城乡基础设施互联互通。

（二）加大管控监督力度

政府应当加强对社会资本下乡的管控监督，具体路径包括以下方面：首先，树立正确的政绩观念，平衡政绩考核需要与社会资本下乡的风险规避，提高下乡企业准入门槛，完善市场准入制度，对企业的资金运转、农业技术、农业经营资质等情况进行全面审查，从源头管控下乡资本“烂尾”风险。其次，建立健全对下乡社会资本的事中、事后监督制度，对资本下乡项目建设过程同步跟进以及对项目运营方向及时纠偏，实施全过程动态监测，严格把控土地用途、资金流向等关键要素，定期评估项目对乡村振兴的带动效果，严格执行环境影响评价政策，同时要求下乡企业提供详细的信息披露，实现内部与外部监督联动发力，谨防原生环境破坏、耕地用途的非农化、非粮化、贷款流向不明等问题，加大对触碰政策红线企业的惩罚力度。最后，完善资本退出机制，社会资本下乡应当预交风险保障金，将保障金用于补偿承包农户因企业违约或项目破产所遭受的损失，提高企业“烂尾”跑路的成本，对评估考核屡次不达标的社会资本实施清退制度，引导其主动退出对农村土地的占有，建立社会资本下乡备案登记制，将下乡违规经营、毁约跑路等情况纳入征信系统，督促下乡企业加强规范自身经营行为。

（三）巩固农民主体地位

化解乡村振兴过程中农资矛盾的关键是要在保障农民主体地位的前提下，完善资本下乡后农村的利益分配机制，建立起完善的利益联合机制，实现资本与乡村的共赢。首先，面对强势资本，农民往往处于弱势地位，基层政府应当疏通农民信息获取渠道、提升农民维权能力、强化农民综合素质以争取农民在与资本互动中的主动权。政府应当强化信息共享制度中农民的重要性，保障农民对资本下乡相关政策规定的知情权，畅通信息反馈渠道，提高农民在乡村振兴规划中的参与度；深入开展农民普法工程，提升农民法律意识，提供法律援助服务帮助农民依法维权；重视农民培训平台的建设，全面开放科技资源创新平台，确保农村科普工作的落实到位，确保科技发展成果惠及农民、为农民所用，有计划地培育专业性强的新时代职业农民，以点带面地提升全体农民的知识技能水平。其次，政府应当保障农民的切实收益，通过民主协商完善收益分配机制，优化农村土地流转服务平台，建立公平合理的土地流转价格评估指标，确保土地流转信息的及时发布。最后，政府应当鼓励发展家庭农场、合作社等新型农业经营主体提升农户的组织化程度，鼓励建立乡级集体经济管理运营公司培育新型农村集体经济，支持建立联系紧密的农民利益共同体，以便农民通过高质量的新型利益联结主体，发挥组织统筹功能，加强与工商资本的对接，降低农民的交易成本与交易风险。

四、结语

乡村振兴战略是一项复杂的系统性工程，社会资本作为其重要的支撑力量，能够深层次、多方面地助力乡村高质量发展。与此同时，对于社会资本下乡所面临的现实困境，政府可以从完善农村要素供给、加大管控监督力度、巩固农民主体地位等方向探索脱困之道，从而全面推进乡村振兴。

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（作者单位：长安大学人文学院）