基于风险分享的城市综合开发投融资模式创新

摘要：随着中国城市化进程的加快，城市综合开发的投融资需求日益增长。传统的融资模式已难以满足大规模城市建设的资金需求。而央企作为国家经济发展的重要主体，在城市综合开发项目中扮演着关键角色。基于此，文章将针对基于风险分享的城市综合开发投融资模式创新进行深入分析，探讨了央企在其中的作用以及这一模式应用过程面临的挑战，并提出了解决策略，旨在为加快城市综合开发项目的实施提供有益的参考。

关键词：城市综合开发；投融资模式；风险分享；央企；创新融资

央企作为国家的支柱和国民经济的重要组成部分，其在城市综合开发项目中承担着主导角色。央企可利用风险分享的投融资模式，有效地整合来自政府、私营部门及国际投资者的资金，共同分担风险，优化资源配置，从而增强项目的投资吸引力和经济回报。在这一过程中，央企不仅可以发挥资金和技术的优势，还可以通过政策倡导和市场操作推动风险管理机制的创新。基于此，本文主要探讨了央企在基于风险分享的城市综合开发投融资模式创新中的作用以及这一模式应用过程面临的挑战，并提出了解决策略。而深入探索和优化基于风险分享的投融资模式，不仅可以提高项目的投资效率和社会效益，同时也可以促进未来城市发展。

一、相关概念概述

（一）风险分享基本概念

风险分享是一种风险管理策略，目的在于通过多方参与来分散单个投资者或利益相关者所承担的风险。其基本原则为，风险应由能够控制该风险的一方承担，即如果一方有能力预防或减少风险的发生，那么其承担相关责任是合理的。其次，承担风险的一方应具备将风险进行合理转移的能力，可通过购买保险等风险对冲方式来实现。第三，承担风险的一方往往是对控制该风险有更大经济利益的一方。当事人如果因直接经济利益受到影响，将更有动机去有效管理风险。第四，由能最有效率地控制风险的一方承担风险，从而提高项目整体的管理效率。最后，如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转嫁给对方，防止损失的不公平分配。

（二）城市综合开发和投融资的内涵

城市综合开发不仅是城市功能区域的物理建设，更是一种复杂的社会经济活动，城市综合开发合作原则是政府主导、企业主体、市场运作，央企提供整体策划、规划、设计、投融资、建设、产业招商、城市运营等城市综合开发“一揽子解决方案”，从而提升城市的综合承载力和居民的生活质量。城市综合开发运营既是资本密集又是技术密集的开发活动，资本密集表现在开发需要大规模资金支撑，需要参与主体有充足自有资金储备，也考验参与主体投融资和资本运作能力；技术密集表现在对项目的系统性管理上，需要统筹资源开展整体策划、规划、设计、城市运营一系列工作，建设宜居、韧性、创新、智慧、绿色、人文城市，考验参与主体操盘能力。央企应具备以下适应城市综合开发项目的关键特征：一是强大的资金实力和融资能力，资本密集的特点要求参与主体必须有充足的自有资金储备以及强大的融资能力。二是高效的资本运作能力，除了资金筹集外，资本运作能力也至关重要，央企应具备成熟的资本管理团队，能够在保证投资回报的同时，合理控制投资风险。三是系统的项目管理和技术实施能力，技术密集要求不仅要具备传统的建筑和工程技术能力，还应具备新兴的智慧城市技术、绿色可持续技术等，并拥有整合各类资源、运用现代科技和创新理念的能力。

二、相关理论基础

（一）风险管理的相关理论

全面风险管理理论（ERM）：该理论主张企业应在全局视角下，系统性地识别、评估、监控并响应内外部风险，以保障企业目标的实现和价值的最大化。ERM强调风险管理的战略性整合，即将风险管理直接融入企业的战略规划与决策过程中。这要求高级管理层和董事会不仅要对当前的业务风险有全面的了解，更要预见未来潜在的风险点，并据此调整企业战略。ERM还倡导风险的多维度评估，即不仅要对传统的财务和操作风险进行评估，还应对战略风险、合规风险、技术风险等风险进行评估，可帮助企业在面对复杂多变的商业环境时迅速识别关键风险点，并制定相应的应对策略。

整体风险管理理论（TRM）：该理论提倡在企业管理的各个层面进行风险识别、分析与控制的全面实施，并强调将风险管理从传统的边缘职能转变为企业决策的核心部分，以实现对企业整体风险的全面控制和系统优化。风险的全面识别要求企业既要关注那些显而易见的财务和操作风险，还要关注战略风险、市场风险、技术风险、合规风险等在内的各种潜在风险因素。TRM还强调了系统思维在风险管理中的重要性。系统思维要求管理者理解各类风险因素如何在企业的整体运作中相互作用、相互影响，即从整体出发考虑如何通过优化风险管理流程、改善组织结构和强化文化建设等措施，从而提高企业对风险的应对能力和恢复力。

（二）风险分配理论

风险分配理论探讨了如何在不同的利益相关方之间分配风险与收益，以达到优化资源利用和提升项目或交易的整体效率的目标。合同设计是实现风险有效分配的一种重要机制，即对合同条款进行精心设计，将风险分配给那些最能控制或承受该风险的方。例如，在建设工程项目中，合同常常规定由承包方承担施工期间的技术风险和质量风险，而业主则承担与融资相关的市场风险。激励机制是风险分配理论中的另一核心要素，即通过提供经济或非经济的奖励，促使各方在自己的职责范围内尽可能地降低风险发生的概率。在金融服务行业，风险分配常将银行经理的奖金部分与其管理的贷款组合的表现挂钩以降低信贷风险；在环保项目中，为企业提供碳排放交易系统中的经济激励则可以促使企业采取更环保的生产方式，从而减少环境风险。如图1所示。

三、央企在城市综合开发投融资模式创新中的作用

（一）资金与资源整合的主导者

央企集团本身具备综合开发运营能力、投融资能力以及资源整合能力。综合开发运营能力指的是央企具备了整体策划、规划、设计、建设、产业招商、城市运营等方面的能力；投融资能力指的是央企能通过发行债券、股票或其他金融工具在资本市场上直接融资的能力，能够承担起新区开发、大型交通基础设施建设等大规模城市开发项目的投资主体责任；央企在资源整合方面也具备了突出的优势，央企拥有广泛的行业布局和丰富的项目管理经验，能够在城市综合开发中整合技术、管理、市场等方面的资源。央企还能够有效协调政府部门、私营企业及其他社会资源，形成合力并推动项目的高效实施。在一个涉及多个行业的大型城市综合开发项目中，央企既可以负责总体规划和资金投入，还可以通过其在不同行业的子公司和关联企业整合产业链上下游资源，带来理念、技术和管理上的创新，从而提升了项目的整体质量和市场竞争力。

（二）政策实施与市场引导的桥梁

央企在推进国家重大战略和政策实施方面拥有先天优势，政府在城市发展、产业升级、新区规划等方面制定的政策往往通过央企来执行。另一方面，央企在市场引导中也起到了示范和带动作用。央企在城市综合开发项目中的参与还引入了创新的投融资模式，例如公私合营（PPP）模式，吸引了更多的私营资本参与到城市建设中来；BOT模式，即央企负责设计、建设、运营项目，然后在约定的时间后将其移交给政府，降低了政府的财政负担，同时确保了项目的质量和效率；投资人+EPC模式则将投资、建设、运营合并，央企作为投资人负责项目的资金投入，同时发挥综合能力进行项目的设计、施工和运营，推进项目一体化实施。特许经营+联合开发模式结合了特许经营的运营优势和联合开发的资源共享优势，央企通过获得特许经营权来运营项目，并与地方政府或其他优势资源方合作开发周边地区，可以有效带动区域经济发展，满足政府监管要求。

（三）风险管理与创新实践的先行者

在面对大规模城市开发项目时，央企采取了多元化的资本结构和合作模式，有效地分摊风险。通过内部严格的风险控制体系和外部合作伙伴的风险共担，风险控制体系通常包括风险识别、风险评估、风险控制和风险监测四个主要环节。风险识别涉及对潜在风险因素的系统识别，通过风险评估将这些风险分类并评估其将会对企业造成的影响和发生的可能性，为风险控制的决策提供依据。在风险控制阶段，央企会采取各种措施来减轻风险的影响或降低风险发生的概率；并通过持续的风险监测，及时发现新的风险点并对现有风险控制措施的有效性进行评估。除了内部的风险管理措施，央企还积极寻求与外部合作伙伴共担风险，采取共同投资、合资企业、战略联盟等方式来分散风险，并采用特许经营、股权合作、生态环境导向的开发等项目投融资模式，整合产业链优势资源共担开发风险，确保项目的长期营利性和稳定性。这种风险共担的模式使得项目更容易获得融资支持，同时增加项目成功的可能性。如表1所示。

四、基于风险分享的城市综合开发投融资模式应用面临的问题

（一）政策和市场不可预测

基于风险分享的城市综合开发投融资模式在实施过程中面临着由于政策和市场不可预测性引发的各种问题，包括政府换届、监管尺度的变化、政策调整以及市场的动态变化，这些因素对项目的可行性、盈利和最终成果产生了重大影响。其中，政府换届会导致政策方向和优先级的变化，从而影响已批准或正在进行的项目；监管尺度的变化主要体现在法规和监管政策的调整上，如债务管理、环境保护、建设标准和安全规定的严格化会导致项目模式难以为继和成本增加；政策调整指的是政府会根据经济形势、政治压力或社会需求的变化调整土地使用政策、税收优惠、金融支持等关键政策。这些调整会对项目的财务模型产生直接影响，使得原有的投资回报预期无法实现。市场变动包括了经济波动、市场需求变化等因素，直接影响了城市综合开发项目的盈利能力和资金成本。

（二）风险管理体系不健全

基于风险分享的城市综合开发投融资模式在风险管理中存在一系列问题，首先是风险识别不足，在城市综合开发项目中，由于项目的复杂性和多变性，涉及财务风险、建设风险、政策和法律风险、市场风险等。项目参与者很容易忽视了某些关键风险的识别如供应链风险、技术更新的风险或者环境变化带来的风险，导致在后续的风险评估和应对措施中出现盲点。其次是风险应对措施不充分。在城市综合开发项目中，风险应对措施需要综合考虑技术、财务和操作等多方面的因素。建设风险需要有严格的质量控制和进度监控体系；财务风险则需要有稳健的财务规划和预算控制机制。然而在实际操作中，风险应对措施由于资源限制、技术条件或管理能力的不足而难以实施。三是风险管理体系建设不足，在采用创新模式的城市综合开发项目中，缺乏专业的风险管理团队或者相应的技术支持。

（三）利益相关者协同困难

城市综合开发项目涉及的利益相关者包括了政府、投资者、央企、承包商、供应商及社区居民等，每个利益相关者都希望获得最大的利益。央企作为项目的主要实施方，需要在确保自身经济效益的同时考虑政府的社会目标和其他私人投资者的回报期望。这种多方利益的博弈处理不当就会引发利益分配不均衡的问题，从而引起某些利益相关者的不满和抵触，影响了项目的协同和进展。与此同时，信息不对称也会造成利益相关者协同困难。在大型的城市综合开发项目实际操作中，信息披露不完全或不及时的问题难以避免，致使部分利益相关者无法准确获得项目的实时进展、风险状况和需要变更等关键信息。特别是在央企主导的项目中，由于其内部决策流程较为复杂、涉及的商业机密较多，不可避免地会在一定程度上影响到信息的共享。这不仅增加了项目管理的难度，还加剧了利益相关者之间的摩擦，从而影响了项目的顺利实施。

（四）风险分享机制效率低

在城市综合开发项目中，政府与企业之间的合作涉及复杂的风险分配问题。理想的风险分享机制应当保证风险由最能控制或承担该风险的方面来管理。然而，政府与企业在利益和目标上存在差异，导致风险分享协议难以达成或执行。政府关注的是社会效益和公共利益，而企业则追求经济效益和投资回报。这种差异使得在确定谁来承担特定风险时产生分歧，影响了风险管理的效率和项目的顺利进行。同时，在许多城市综合开发项目中还缺乏有效的金融工具和市场机制，风险的对冲和转移选项非常有限。市场上缺乏针对特定项目风险的保险产品或者这些保险产品成本过高，不适合项目的财务结构。

五、基于风险分享的城市综合开发投融资模式的创新策略

（一）加强政企合作深度和市场前瞻性研究

在政企合作方面，应建立更为灵活的合作框架，可以在合同中预设条件，当遇到特定的市场或技术变动时，双方可以协商调整项目的关键参数如资金投入、收益分配、工期安排等；加强政企之间的定期交流，这不仅包括项目进度的常规汇报，也包括对潜在风险的预警和应对策略的讨论；建立一套科学的绩效评估体系，定期评估政企合作的效果，及时反馈合作中存在的问题，并根据评估结果调整合作策略，以增强双方的责任感和积极性。市场前瞻性研究是指对未来市场变化的预测和准备，可以帮助政府和企业更好地理解未来的市场趋势和潜在风险，从而做出更加科学的决策。在这一方面，央企应充分利用大数据分析和人工智能技术来收集和分析市消费者行为、竞争对手动态、政策变化等信息，从而提高市场研究的准确性和效率。在此基础上，开发并应用动态的市场预测模型，运用这一模型进行市场预测，为项目决策提供及时的支持。此外，还可以定期开展市场趋势研讨会，邀请行业专家、学者以及市场分析师等共同探讨和预测行业发展趋势，帮助政府和企业及时调整策略，以更好地适应市场的变化。

（二）建立全面的风险管理体系

央企应建立一个全面的风险管理体系可以有效识别、评估、监控和应对项目过程中可能会遇到的各种风险。风险识别要求项目团队能够明确并列出所有影响项目成功的潜在风险，组建专门的风险管理团队，团队成员应由财务分析师、市场分析师、法律顾问等组成。在项目的各个阶段，定期召开风险评审会议，讨论新识别的风险以及旧风险的变化。风险评估过程涉及确定每个风险的可能性和其潜在影响的严重性，应使用统计和财务模型来评估各种风险的概率和影响。对此，可以定期邀请行业专家和内部高级管理层，利用他们的专业知识、经验进行风险评估，并创建风险矩阵来分类和优先排除风险，为管理层的决策制定提供支持。风险应对则可以采用风险避免、风险转移、风险接受等策略，并建立紧急应对方案，为可能的风险事件准备应急计划。

（三）创新风险分享机制

传统的风险分享模式如PPP（公私合作）和BOT（建设-运营-移交）等虽然已在多个项目中得到应用，但无法完全激发私人部门的创新潜能，并且在风险较高的环境下难以找到平衡点。因此，应探索创新风险分享模式。具体而言，可以采用灵活的风险分担协议，即根据项目特性和市场条件引入可变利率机制、收益共享条款或者风险缓释基金，以适应不同阶段的风险和收益预期。除了传统的公私伙伴关系，还可以引入第三方监管机构、非政府组织或国际资金组织参与风险管理，通过多元化的视角和资源共享，增加项目的透明度和信任度。同时，在城市综合开发项目中，容错机制的建立可以鼓励创新和吸引投资，因此，还应在项目预算中预留一部分作为风险缓冲资金以应对不可预见的风险。此外，还应给予适当激励，以提高项目各方的积极性，可以采用提供额外的利润分享、税收优惠或优先权的激励方式，确保项目中承担较高风险的参与方能获得相应的高回报；也可以根据参与方在项目中的表现给予奖励，从而促进城市综合开发项目的顺利落地。

六、结语

综上，通过对基于风险分享的城市综合开发投融资模式应用面临的问题以及对应的策略进行分析，得出以下主要结论：风险分享的投融资模式一方面能够有效分散单一投资主体的风险，另一方面还能集合多方资本和智力资源提高项目的综合效益与社会价值。央企在推动这一模式创新与实施过程中发挥着不可替代的作用。未来，随着市场经济的深入发展和政策环境的进一步优化，央企在推动城市综合开发的投融资模式创新中将继续发挥更大作用。

参考文献：

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（作者单位：中交城市投资控股有限公司）