乡村振兴战略背景下乡镇干部工作绩效评价指标体系构建研究

摘 要：干部的绩效评价工作是检验新时期乡村振兴战略是否落到实处的重要环节。目前落后泛化的评价指标难以满足绩效评价工作的需要。在整理归类已有研究文献的基础上，采用实地调研法及专家咨询法构建新时期乡镇干部工作绩效评价指标体系，并进一步确定各指标权重系数，结果表明该体系与新时期乡镇干部的绩效评价工作契合度较高。未来应结合评价指标体系，从绩效评价的内容、方式、体系、反馈等方面完善乡镇干部的绩效评价工作。

关键词：乡村振兴;乡镇干部;工作绩效;AHP;熵值法

中图分类号：D262.3 文献标志码：A 文章编号：1005-7544（2024）05-0057-14

一、引言

2020年底，我国如期完成了持续八年的新时代脱贫攻坚目标任务，标志着“三农”的工作重心由脱贫攻坚转向乡村振兴[1]。致天下之治者在人才，乡村振兴的关键就在于人才振兴。党的十九大报告特别强调，要培养一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍，以强化乡村振兴的人才支撑[2]。乡镇干部长时间扎根在基层改革的前沿，身在基层、了解基层，是新时代“三农”工作最直接的亲历者，能够精准找到基层发展的方向，其工作能力和工作效率直接影响着基层政府的治理效能，也直接决定着社会治理水平的高低[3]。但是在现实情况中，基层政府组织内部存在着干部工作懈怠[4]，不作为、乱作为、懒作为等问题[5]，平均主义现象更是时有发生[6]，如2015年四川省乐山市通报25起“基层干部不作为乱作为等损害群众利益问题”典型案例，2016年毕节市纪委通报5起“基层干部不作为乱作为”典型案例等，反映出部分基层政府的治理水平亟待提升。因此，激发基层乡镇干部干事积极性是推动乡村振兴战略落到实处的必然要求，工作绩效评价则在这一过程中起到至关重要的作用。全方位和准确的干部工作绩效评价不仅能落实干部责任，盘活人力资源，更能促进乡镇经济发展方式有效转变，实现乡镇经济的可持续发展[7]。然而，多数现行的乡镇干部绩效评价机制存在着评价内容泛化、考核方式落后[8]、“人、事”评价分离[9]等问题，与乡镇发展方向相背离。鉴于此，本研究结合前人研究成果，利用平衡计分卡这一绩效评价操作方法，构建乡村振兴战略背景下乡镇干部工作绩效评价指标体系，并在此基础上通过AHP—熵值法计算各评价指标权重，以量化的形式对各绩效指标进行有效评估，为基层乡镇干部的绩效评价工作提供参考。

二、研究综述

随着近年来党中央对乡镇领导干部队伍建设重视程度的不断加深，国内众多学者围绕乡镇干部绩效评价问题展开了广泛而深入的分析，研究主要集中在以下方面。

（一）乡镇干部绩效评价问题研究

乡镇干部绩效考核工作存在的问题主要体现在以下几个方面：一是考评主体的能动性较低，难以灵活面对考评工作中存在的不确定性因素[10];二是运用分析考评结果的能力不足，考核结果反馈机制以及奖惩制度的不规范运行导致考核的权威性和公信力大打折扣[11];三是考核评价指标的科学性不足，考核“人事分离”、客观量化指标不足等都导致当前干部对考核工作的认同度较低[12]。

（二）乡镇干部工作激励机制研究

新时代背景下，以“为官不为”“懒政”为主要表现形式的乡镇干部职业倦怠问题是社会关注的焦点，也是学界的研究热点。有学者认为，乡镇干部的职业倦怠问题会受到理想信念、社会舆论、干部选拔和管理体制等多重方面的影响[13]，重新配置干部的目标设定权、检查验收权和激励分配权能够推动乡镇政府内部权威关系的重构，进而实现乡镇干部绩效考核制度的创新[14]。同时，行政包干的人事整合机制[15]具有社会激励作用与团队培养效应，能够赋予乡镇人事灵活性。此外，需重视家庭在乡镇激励机制建设中的重要作用，尽量使乡镇干部能够达成家庭-工作的平衡态[16]。

（三）乡镇干部绩效考核机制优化研究

规范乡镇干部绩效考核机制是新时期提升乡镇政府工作质效的必要内容。学者主要围绕以下几个方面展开分析：一是绩效考核内容需逐步细化，应呈现出结构化、分值量化的考核方式[17];二是考核主体的考核方式应向多元化方向发展，采取“动静结合”的方式提升绩效的客观性和全面性[18];三是考评标准规范化，应统一基本的考核流程和监督方式，将工作实绩作为干部政绩基本依据[19]。

（四）乡镇干部工作胜任力研究

乡镇干部的工作胜任力是影响其能否获得高绩效的重要因素，也是规范绩效评价工作的重要环节。学者对乡镇干部工作胜任力的研究主要围绕以下三方面展开：一是乡镇干部胜任力模型构建，学者多采用关键事件分析法、实地调查法以及专家咨询法来获得乡镇干部工作胜任力基本要素以构建胜任力模型，同时辅以实证分析来验证胜任力模型的科学性[20-21]，并提出相应的策略来强化胜任力模型的实际运用;二是乡镇干部人才队伍建设分析，学者多从实际出发，分析新时期乡镇基层单位人才培养的必要性以及乡镇干部人才队伍建设的困境，并针对存在的现实问题，为新时期乡镇基层单位后备干部人才的培养与管理提出策略与建议[22-23];三是提出乡镇干部工作胜任力提升策略，学者多坚持全面与重点相结合的原则，要牢牢把握干部的服务型胜任力和内在性特质的培育[24]，激发乡镇干部工作的积极性。

（五）研究现状述评

随着乡村振兴战略的稳步实施，学界的研究重点向干部胜任力、干部激励两方面转移，取得了较为丰富的研究成果，但更多是从整体层面上来探索基层干部的绩效提升机制，未能对机制进行细化研究，并且关于新发展形势下的乡镇干部工作绩效评价指标构建的研究成果较为少见。因此，在乡村振兴战略背景下，笔者基于平衡计分卡构建乡镇干部工作绩效评价指标体系，结合AHP法和熵值法来确定指标权重，并根据权重分布结果提出具体的对策建议，为乡镇干部的绩效提升以及绩效评价工作提供参考。

三、基于平衡计分卡的乡镇干部工作绩效评价指标体系构建

（一）平衡计分卡思想

平衡计分卡（The Balanced Scorecard，BSC）是哈佛大学商学院罗伯特·卡普兰教授和戴维诺顿（美驿复兴全球公司总裁）于1990年设计的一种新型绩效评价操作方法[25]。该方法最初被广泛应用于企业的绩效管理实操中，随着理论的不断延伸，该方法逐渐扩展至政府和非营利组织管理中[26]，具有极强的灵活性。平衡计分卡将组织绩效维度归纳为顾客、财务、内部管理和员工的学习与成长四个维度，其最大的优势便在于“平衡性”，注重长期与短期、内部和外部、组织与个体、财务与非财务的平衡，其之间的因果驱动关联综合协调了组织各职能部门的行动，为组织的发展提供源源不断的内在动力[27]。将平衡计分卡方法应用于乡镇干部工作绩效评价指标体系的构建中，首先能够在立足于乡村振兴这一长远战略目标的同时，聚焦于具体的个体以及细化的工作任务上，进而有针对性地制定绩效评价体系，使乡镇干部的工作绩效评价工作走向系统化和规范化[28]。其次，该评价法兼顾全方面的平衡发展，其“学习”和“反馈”功能更是立足于个人的学习成长过程，不仅能检验工作效果、及时纠正错误，还能为基层培养一批适应发展需求的干部，服务于基层的可持续发展建设。

（二）平衡计分卡应用于乡镇干部工作绩效评价的维度修正

平衡计分卡的设计初衷是应用于企业等营利组织的绩效管理工作中，通过建立“战略方向”的绩效管理系统来加强企业的战略执行力[29]。因此，对于非营利性的基层组织，将平衡计分卡应用于绩效指标体系构建时，相关的维度和指标应灵活修正。

1.顾客维度的指标设计

不同于以消费者为主要顾客群体的企业，乡镇组织的服务对象主要是辖区内的群众，而乡镇干部的服务群体便是公众和本行政组织。因此，本研究将顾客维度的指标修正为干部的工作实绩，即乡镇干部的任务完成情况以及服务对象对于干部工作的满意度等。

2.财务维度的指标设计

乡镇干部的直接行政组织是政府，而政府以财政收入为主要收益来源。乡镇干部的本职工作是为人民服务，要通过规范合理的财政预算安排来帮助群众增收致富，以完成乡村振兴战略的目标要求。因此，本研究将财务维度修正为增收致富，即乡镇干部帮助辖区促进产业发展、增加村民收入等具体工作情况。

3.内部管理维度的指标设计

任何组织都要通过规范化的内部管理来促进整个组织的平稳运行，每位乡镇干部都承担着加强组织建设的责任。因此，本研究将内部管理维度修正为干部的自身建设，即各项政策和工作制度的落实情况以及干部素质等。

4.学习与成长维度的指标设计

乡镇干部需要具备较强的学习创新能力来不断更新知识体系，以适应新环境下的基层建设，服务于乡村振兴战略的可持续发展中。因此，本研究将学习与成长维度修正为学习创新，即干部对于最新政策理论的学习以及信息化水平等。

（三）乡镇干部工作绩效评价指标体系构建

基于上述分析，本研究将修正后的平衡计分卡评价维度应用于乡镇干部工作绩效评价指标体系构建中，将乡镇干部工作绩效评价归纳为工作实绩、增收致富、自身建设、学习创新四个维度，并结合乡镇干部的工作实际，在各维度基础之上设计若干可评价的二级指标。

1.工作实绩维度

干部的直接服务对象是人民，将全心全意为人民服务当成工作的出发点，而乡镇干部直接面向基层人民，与基层群众的接触最为广泛、密切和深刻，其工作性质决定了各项工作实绩都必须紧密围绕群众展开，以群众利益为先，在完成工作目标的同时也将乡村振兴战略落实到基层群众身上。因此，将工作实绩维度拆分成5个具体指标：群众满意度、完成目标任务数、实地走访群众、帮扶弱势群体、参与惠民项目。具体见表1：

2.增收致富维度

乡村振兴战略背景下，“三农”问题被予以高度关注，其核心是农民问题，只有使农民收入增加，才能从本质上提高其生活质量[30]。乡镇干部是落实乡村振兴战略的坚实力量，帮助农民增收致富是其工作的必然要求，也是乡村振兴战略在基层产生效果的直接反映。因此，将增收致富维度拆分成5个具体指标：招商引资数、经济效益、村民收入增长率、集体经济增幅、惠民补贴到位率。具体见表2：

3.自身建设维度

乡镇干部在一定程度上是政府部门形象的最前端塑造者，其自身建设直接影响着政府部门的建设[31]。要让基层群众感受到政府部门的工作质量和服务效能，这便要求乡镇干部必须各司其职，高质量完成其工作任务，提高服务水平。此外，还要提高对其工作效率、综合素质能力等方面的要求，在加强自身建设的同时为乡村振兴战略的稳步实施添砖加瓦，为建设一支高质量的基层干部队伍贡献力量。因此，将自身建设维度拆分成五个具体指标：思想品德修养、政策执行能力、资源配置能力、行政效能、组织贡献度。具体见表3：

4.学习创新维度

乡镇干部的不断学习创新正适应了目前我国大力推进学习型政府建设的相关要求。决定组织未来发展的，不是其过去，而是现在，是当前组织拥有的继续前进的能力。各类新事物、新问题的不断涌现，要求乡镇干部不仅要出色地完成现有的目标任务，也需要具备较强的学习创新能力来应对未知风险。因此，将学习创新维度拆分成4个具体指标，具体见表4：

（四）乡镇干部工作绩效评价指标的修订

笔者在阅读大量相关文献以及参考国内乡镇干部工作绩效评价实践情况的基础上，结合乡村振兴战略的发展要求，构建了上述基于修正后平衡计分卡的一轮指标体系。鉴于笔者对于乡村振兴战略和乡镇发展现状认识的局限性，所形成的乡镇干部工作绩效评价指标的完备性和准确性还有待商榷。因此，笔者邀请了5名乡镇基层干部、2位乡镇领导以及2位熟悉乡镇农业发展的专家组成商讨小组，通过专家咨询法以及小组讨论法，围绕指标的可测性、客观性、合理性等方面对一轮指标进行充分讨论，小组成员一致同意将增收致富维度中的“经济效益”改为“招商引资额”，将自身建设维度中的“行政效能”改为“工作控制能力”，将学习创新维度中的“交流沟通协调”改为“建言献策”，具体修订如表5所示，最终确定的评价指标体系见表6：

四、基于AHP—熵值法的指标权重确定

（一）AHP法进行赋权

层次分析法（The Analytic Hierarchy Process，AHP）是美国著名运筹学家托马斯·塞蒂教授于20世纪80年代提出的一种计算指标权重的有效方法[32]。该方法合理地将定性与定量的决策结合起来，按照人的思维规律将决策过程层次化、数量化，以其系统灵活的特点被广泛运用于人才评价、科学决策、系统规划等众多领域的研究[33]。AHP法将目标问题层次化，按照要素间的隶属关系进行层次聚集组合，并利用萨迪标度量化专家的主观评判，在检验各层结果合理性的基础上，依据各指标最终权值带入进行综合评估[34]。

运用AHP法进行专家赋权的过程如图1所示：

1.构造判别矩阵

由于各层次的指标都会对上一层次产生不同的影响，因此需要计算次级指标占指标的权重来确定其影响程度[35]。将制作的两两比较矩阵通过问卷形式邀请10位领域专家填写，依据萨迪标度相对重要等级表的原理进行1-9标度判断，根据专家评判结果构建各层次指标的判断矩阵，相对重要等级表如表7所示：

以专家1填写的判别矩阵为例进行演算，如图2所示：

2.计算分层权重

特征向量表示每层指标相较于上一层指标影响大小的权重[36]。基于专家赋值，对判别矩阵进行正规划处理，计算矩阵的特征向量和最大特征根λmax，并进行一致性检验，检验通过则可得到相应的指标权重。计算λmax如式（1）。

λmax= （1）

其中，A表示判断矩阵，W为权重向量，向量AW的第i个指标元素为（AW）i，wi为第i个元素的权重向量。

3.一致性检验

一致性检验用以检测判别矩阵的合理性，可以确定判别矩阵中不一致内容的允许范围，特征向量只有处于允许范围内才是最终权重。若检验结果偏离一致性，说明矩阵可靠性不强，需予以调整。一致性检验的过程如下：

第一步，依据式（2）计算一致性指标CI。

CI= （2）

其中，λmax为最大特征根，n为判别矩阵阶数。

第二步，根据矩阵阶数查询对应的RI值，如表8所示，利用式（3）检验系数CR。

CR= （3）

第三步，进行一致性检验。检验系数CR是一致性检验的判断基础，通常与0.1进行比较。若CR<0.1说明矩阵构造合理可靠，符合标准;若CR>0.1表明判别矩阵构造存在偏差，需要调整。以专家1的赋值结果为例进行演算，得出A-B4指标的一致性比例CR=（0.053011，0.046942，0.024728，0.040222， 0.022978），CR均小于0.1，满足一致性要求，判别矩阵构造合理。同理可得另9位专家赋值结果的CR值，检验结果均小于0.1，表明判别矩阵均构造合理。

4.各级指标权重确定

由式（1）（2）（3）计算得到10位专家的一级指标赋值权重，如表9所示：

利用式（4）计算一级指标权重。

w= （4）

其中，wi为指标最终权重，Bin为第n位专家赋值得出的权重。

由式（4）可得一级指标B1、B2、B3、B4的指标权重分别为0.261894、0.342426、0.205472、0.19021。权重结果表明，多数专家认为增收致富对于乡镇干部工作绩效评价的影响最大，其次是工作实绩和自身建设，影响最小的为学习创新。同理可得二级指标的最终权重。

（二）熵值法修正权重

熵值法是根据样本数据的客观差异性来确定指标权重的一种方法[37]，能够有效避免指标赋权的主观性。运用熵值法修正指标权重的步骤如下：

1.建立初始矩阵

本研究通过实地调研、线上访谈等方式共获得m=30份样本数据，每份样本包含n=23个评价指标，可构成m×n的原始评价矩阵X。

2.数据归一化

为确保熵变量取值的范围在[0，1]，采用极值处理法[38]对各数据进行无量纲化处理，由于本研究所涉及指标均为正向，通过式（5）计算，得到归一化矩阵。

Y= （5）

其中，Xij为原始矩阵，Yij为归一化处理后第i份样本中对第j个指标的评价数据，即归一化矩阵。

3.计算指标的比重矩阵

Pij= （6）

4.计算指标熵值

e=-Pln（P）+0.001， e∈[0，1] （7）

5.计算指标熵权

w= （8）

（三）确定组合权重

层次分析法是基于专家主观赋值得到的数据确定权重，而熵值法是基于客观样本数据来计算指标权重，将二者有效结合可以提高容错率，得到科学合理的指标权重，组合权重通过式（9）计算。

S= （9）

将AHP法和熵值法结合所计算得到的各级指标的最终权重如表10所示：

五、结论与启示

乡镇干部工作绩效的提升是目前乡村发展过程中需要格外重视的内容，乡镇干部工作绩效的客观、有效、合理评价，对政府层面的建设乃至国家相关战略的实施都具有十分深远的影响。综合乡镇干部工作绩效评价指标体系以及权重分布情况，从以下方面对乡镇干部工作绩效的评价工作提出针对性对策。

（一）细化绩效评价内容，“点面结合”提效能

以工作实绩维度为例，从权重组合分布情况可知，其细分指标下群众满意度（C1，7%）和实地走访群众（C3，6.9%）占比较大，表明乡镇干部工作绩效的提升需要多深入群众，了解民情民意，以实地走访调查来发现真实问题，满足基层群众的需求。通过对细化后的指标进行评价，以点及面，提升整个工作绩效方面的评价效果。受到乡镇干部工作的公共服务属性影响，其工作成果具有一定的不确定性，量化相对困难。因此，在制定绩效评价内容时不可笼统模糊，应当与战略发展需要和基层建设相结合，统筹考虑干部的外部实干与内部建设，将绩效评价内容按要求逐层细化，注重定性与定量相结合，制定符合干部发展的绩效评价内容。通过形成“点面结合”的绩效评价模式，提升乡镇干部的绩效管理效率。

（二）完善绩效评价体系，“详略得当”赋动能

乡镇干部的工作绩效评价体系应当与本地发展实际相结合，做到内容全面、重点突出。从组合权重分布情况表可知，工作实绩和增收致富两个维度是相对更为重要的评价内容。乡村振兴战略背景下需要格外注重干部的工作实绩，以检验新时期乡村发展的实时成果。增收致富是干部工作实绩的价值体现，深刻反映了乡村振兴战略给基层社会带来的发展活力。同时，工作能力提升（C17，11.4%）和政策执行能力（C12，7.3%）占较大比重，表明在绩效评价工作中，应对二者予以重点关注，被评价对象也需针对性地提升相关能力以优化绩效评价结果。当然，随着乡镇基层政府治理体系的持续改进和治理能力的不断进步，绩效评价指标需进行适当调整以满足发展需求，相关的分工系数也需要随着年度任务目标的确定而及时更新，汇集群体智慧来确定适合本年度发展的绩效评价系数。通过与总体战略相结合来完善“详略得当”的绩效评价体系，为绩效评价工作注入活力，发挥其应有的作用。

（三）优化绩效评价方式，“多方参与”强功能

同级或上级评价是目前干部绩效评价工作的主要方式，这类主体对组织内部的工作更为熟悉，能够较为全面地反映存在的问题，并制定相应的对策。要促进绩效评价方式的优化，需推进绩效评价主体向多元化转变，将群众和专家纳入评价主体团队中。干部绩效衡量的本质就在于人民群众是否拥护、是否赞成、是否答应。基层群众是干部服务的直接亲历者，能够直接感受到干部所提供服务的优劣，只有干部服务的直接对象参与评价过程，才能激发其责任意识，加大其行为的透明度，使干部对自身的行为负责、对群众的承诺负责[39]。专家则能够以其专业的能力素养对比较复杂难测的评价内容做出判断，既能够确保绩效评价工作以严谨的方式推进，又能够以客观中立的立场开展评价，使结果更受认可。将多元主体引入乡镇干部绩效评价过程，有助于强化绩效评价工作的检测功能，使结果更具科学性和真实性。

（四）注重评价结果反馈，“公开透明”蓄势能

绩效评价作为管理的一个重要环节，其本质目的是发现问题并解决问题。因此，在结束绩效评价工作之后，还应当及时对结果进行研究分析，进行横向和纵向对比。将评价结果与同级其他被评价者进行横向对比，找出不足和差距;将结果与被评价者往年的评价情况进行纵向对比，发现进步与退步的方面。在发现问题之后，可采用面谈的方式与被考评者进行沟通，一方面可以对评价结果进一步考证，尽可能减少偏差;另一方面也有助于点对点地剖析问题，提升干部工作能力。辅以合理的奖惩机制，增强荣誉感、强化危机感，使绩效评价结果真正起到导向作用。通过公开透明的评价结果反馈过程，形成总结经验、分析问题、制定措施、解决问题、工作应用之间的良性循环，汇聚发展合力，为乡镇干部工作绩效的提升积蓄势能。

六、结语

为深入探究基层乡镇干部的工作绩效评价实施过程与考核体系，提高乡镇干部绩效评价质量，本研究基于乡村振兴战略视角，将修正后的平衡计分卡应用于乡镇干部工作绩效评价指标体系的构建中，通过查阅相关文献并利用专家实地调研等方法确定了基于工作实绩等四个维度的19个二级指标，构建了乡镇干部工作绩效评价指标体系，并将AHP法和熵值法相结合，确定了各级指标的权重。根据得到的指标权重组合分布表，从绩效评价内容、绩效评价方式、绩效评价体系、绩效评价反馈四个方面对乡镇干部的绩效评价工作提出了相关对策，起到一定的参考作用。但同时研究也存在一定的局限：一方面，基于平衡计分卡所提取的乡镇干部工作绩效评价指标数量有限，内容具有一定的可扩展性;另一方面，运用熵值法计算指标权重的样本数量可进一步扩大，如何提高乡镇干部工作绩效评价指标体系的适用性是后续研究需要继续完善的内容。

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Research on the Construction of Performance Evaluation Index System for Township Cadres Under the Background of the Rural Revitalisation Strategy

Mao Taitian Liu Jie

Abstract： The performance evaluation of cadres is an important link to test whether the Rural Revitalisation Strategy in the new period has been implemented， but the current outdated and generalized evaluation indexes are difficult to meet the needs of performance evaluation. On the basis of sorting and categorising the existing research literature， a performance evaluation index system for township cadres under the new period was constructed using field research method and expert consultation method， and the weight coefficients of each index were further determined. The results showed that the system was highly compatible with the performance of township cadres in the new era. In the future， the performance evaluation for township cadres should be improved from the aspects of content， methods， system， feedback， etc in combination with the evaluation index system.

Key words： Rural revitalisation; Township cadres; Performance; AHP; Entropy value method

责任编辑：严玉婷

基金项目：湖南省哲学社会科学基金一般项目“乡村振兴战略背景下乡镇干部绩效评价研究”（18YBA413）。

作者简介：毛太田，湘潭大学公共管理学院教授，博士生导师;刘捷，湘潭大学公共管理学院硕士研究生（通信作者）。