桐城市国家储备林建设现状问题及对策

摘 要 国家储备林建设是保障木材供应安全和加快生态文明建设在全国范围内实施的一项重点工程。为推进安徽省桐城市国家储备林建设，提高森林资源的质量及数量，总结了桐城市国家储备林建设的基本情况，科学分析了该市国家储备林发展中存在的思想认识与组织保障有待提高、项目经营存在风险、计划设计落实有误差、林权收储存在困难及特定政策存在瓶颈等问题，提出提高思想认识、做好产业衔接、摸清资源状况、加快林权流转及争取相关政策等具体发展对策。

关键词 国家储备林；建设现状；质量提升；安徽省桐城市

中图分类号：F326.2 文献标志码：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2024.16.058

国家储备林建设主要采取3种营林措施，包括现有林改培、集约人工林、中幼林抚育，对珍稀树种、乡土树种、工业原料林、大径级用材林等进行培育，对森林植被品质的提高、功能的多样化等起促进作用[1]。近年来，我国学者在国家储备林建设方面开展了较多研究，涉及技术标准把控、后续管理、融资渠道等方面的内容，为国家储备林的建设完善提供了大量的理论及实践依据[2-6]。

桐城市地处安徽省中南部，近年来全市国家储备林建设得到快速发展。截至2023年底，全市林地面积约为49 136.13 hm2，总蓄积量在2 756 168 m3。然而，受多种因素影响，当地国家储备林建设面临思想认识与组织保障有待提高、项目经营存在风险、规划设计落实有误差、林权收储存在困难及特定政策存在瓶颈等突出问题。笔者结合桐城市国家储备林建设基本情况，对建设过程中存在的问题开展探讨，并相应提出对策建议，旨在为进一步优化当地林分质量、增加碳储量提供依据。

1 基本情况

桐城市国家储备林建设项目总体规划面积为2.67 万hm2，其中集约人工林栽培面积1 866.67 hm2；中幼林抚育面积1.15万hm2，包括公益林面积2 666.67 hm2；现有林的改培面积1.33万hm2，包括公益林面积533.33 hm2；还建有种苗基地等。全市国家储备林建设项目的期限为2022—2030年，分2期进行。预计项目建成时，当地蓄积量增加150.0 m3·hm-2，林木蓄积量增加228.0万m3。建成的项目通过短周期林木采伐及中长周期林木间伐经营，预计生产木材量为92.5万m3，实现珍贵树种木材储备36.5万m3；预计能生产薄壳山核桃的果实177 041.5 t、油茶果约520 230 t；预计可培育绿化苗木271万株，种苗基地产生小苗1 200万株（按3年一个出圃期、种植密度3万株·hm-2计算）。

1.1 一期建设

一期建设计划5年，即2022—2026年。集约人工林的栽培地选择立地条件好的无立木林地、宜林地及部分未成林造林地；现有林的改培、对象选择以达到近熟林、成熟林的马尾松为主的林分进行；中幼林抚育的对象为林间郁闭度至少为0.6的林分，营造针阔混交林，以短养长，为储备林建设的可持续发展提供保障。一期拟建设国家储备林1.70万hm2，其中集约人工林栽培面积1 200.00 hm2；现有林改培面积1.03万hm2，包括53.33 hm2的公益林；中幼林抚育面积为5 466.67 hm2，包括800.00 hm2公益林。建设期末，林木的蓄积量预计净增加136万m3，一般木材产量增加55.3万m3。截至2023年8月底，一期项目中林地流转与林权收储工作正在推进，全市13个镇、街的20个建制村已完成林地测绘面积约5 119.00 hm2、林权流转办证面积109.32 hm2。

1.2 二期建设

二期建设拟在2027—2030年进行。二期拟建设国家储备林9 666.67 hm2，其中集约人工林栽培的面积为666.67 hm2，现有林的改培面积为300.00 hm2；中幼林抚育面积6 000.00 hm2，其中公益林面积1 866.67 hm2。建设期末，林木的蓄积量预计净增加92.0万m3，一般木材产量增加37.2万m3。

2 存在的问题

2.1 思想认识与组织保障有待提高

项目建设主体对国家储备林项目培育珍稀树种和大径材的内涵认识不到位，存在“重视经济，轻工程建设”的理念，对政策的理解有偏差。乡镇、村级层面的部分工作人员对项目实施认识不足，眼光不够长远，因此对项目落实缺乏积极性。虽然桐城市政府及各镇政府都成立了领导小组，但在实际工作中基本上都是分管领导带着林业部门在推进工作，没有做好组织和分工，综合协调、矛盾调解、技术督导等专班没有真正成立和运行。对村级组织缺乏针对性的指导，导致部分地区未充分结合当地实际情况进行规划就开展工作，结果效果不佳；或者在宣传政策时，为了加快工作进度，大力宣传有利于林农的政策，而不说或少说林农的要求和义务，为项目建设后期出现矛盾埋下隐患[2]。

2.2 项目经营存在风险

国家储备林建设与一般的造林经营活动有着本质上的区别，不仅投入大，而且投资周期长，需要大量的资金来维持项目的运营。目前，建设项目后续的政策和资金投入保障尚未明确，不仅给政府带来严峻挑战，也给贷款方造成很大压力，对社会资本参与项目管理运营更是缺乏吸引力。从现实情况看，不少央企、国企仅在工程建设时期参与，建设期结束后仍将还林给政府，不愿参加项目运营期的管理。而政府平台公司不可能仅通过培育林木储备木材来偿还到期贷款本息，因此目前的状况增加了政府债务风险[3]。

2.3 规划设计落实有误差

在国家储备林前期规划时，由于相关政策不明确，项目的整体规划及一期项目地块的划定，基本以森林资源管理“一张图”数据为依据决定。但该数据与现状差异较大，也没有考虑林农的意愿及林地能否流转等因素，因此在实际落实时，很难按规划范围整体推进。此外，由于桐城市国家储备林总体规划较早，当时国家级公益林流转的相关政策尚不明确，造成项目不能严格按照可研报告及建设方案落地实施。

2.4 林权收储存在困难

1）桐城市没有大面积的国有林地，集体林地占比小，林权制度改革确权到户后，林权呈“碎片化”，一户多山和一山多户的现象较为普遍，导致林权证确定的面积及界限与现实误差较大，增加了测绘的工作量。2）小班区划落界难。过度分散的林权，使得区划的小班内只要有部分农户不同意，整个小班就无法进行流转，提高了工作难度。3）立地条件较好的林场已流转到林业企业或大户名下，有的已经营多年，再次流转和收储成本过高。4）部分公司基地与国家储备林项目重叠，不利于国家储备林整个项目的实施。5）不动产登记办证难，手续管理过程复杂，要求严，时间跨度长，收储流转进度慢[4]。

2.5 特定政策存在瓶颈

1）马尾松纯林改造问题。桐城市是松材线虫病疫区，为防治该病虫害，对马尾松纯林进行带状或块状改培；在非松材线虫病除治期（5—10月），要求严格禁止大规模采伐。桐城市国家储备林项目建设每年有2 000.00 hm2的现有林改培和中幼林抚育任务，大多为马尾松针阔混交林，在松材线虫病除治期内，很难完成任务。2）省级公益林问题。桐城市国家储备林项目规划总面积2.67万hm2，其中省级公益林面积约占30%，而当前省级公益林能否作为国家储备林建设尚未有明确的政策。3）项目建设所需采伐限额问题。“十四五”期间，桐城市年森林采伐限额为7.551 9万m3，其中商品林年森林采伐限额为5.509 9万m3，公益林年森林采伐限额为2.042万m3。此采伐限额基本满足国家储备林项目所需，但影响其他项目采伐所需，如油茶造林，2024年桐城市造林任务为1 000.0 hm2，基本都是采伐迹地更新造林。因此，需要对采伐限额进行调整。

3 对策建议

3.1 提高思想认识，加强组织领导

1）进一步加强组织领导，提高各级干部的思想认识。明确落实责任，特别是严格落实镇人民政府与街道办事处的主体责任，成立镇（街）国家储备林建设项目工作专班，负责该区域项目任务的落实，协调解决项目推进过程中出现的有关问题，保障后期正常运营。2）成立桐城市国家储备林项目建设领导小组，领导小组下设办公室，负责项目建设日常工作。各镇（街）成立相应机构，组建工作专班。形成“主要领导亲自抓，分管领导具体抓”“一级抓一级，责任到人”的工作格局。村（居）委员会负责所在区域项目建设的宣传发动、林权收储工作及项目的日常管护，包括森林防火、病虫害巡查、防盗及林地保护工作，并协助解决项目建设过程中出现的相关问题。3）为激励村集体积极参与项目建设，适量安排项目建设管护工作经费，按照市国家储备林管护细则进行量化考核，按考核结果支付。各地、各部门充分利用广播、电视等各类媒介广泛宣传国家储备林建设的相关政策及重大意义，营造良好的工作氛围。4）做好业务指导，市林业局、市自然资源和规划局等单位抽调人员组成业务指导组，指导各地开展工作，开展相关业务培训。各地、各部门要将国家储备林项目建设作为当前一项重要工作来抓，纳入林长制考核，建立健全各项工作机制，压实工作责任，形成齐抓共管的工作局面。

3.2 做好产业衔接，降低项目运行风险

为确保国家储备林项目的建设和运营，必须以产业为基础，为项目的建设提供良好的抓手及保障。把特色产业、乡村振兴融入国家储备林建设的整体规划中，依托国家储备林项目林地资源、资金及项目支撑优势，大力开展“双招双引”工作，创新与社会资本的合作机制，引进更多社会资本参与建设，开拓“国家储备林+N”的模式，做大做强林下经济、森林康养、农文旅新业态。国企与社企之间可成立项目公司开展合作经营，捆绑成为共同利益体，参与项目的建设及运营，实现利益共享、风险共担[5]。

3.3 摸清资源状况，因地制宜规划

进一步摸清资源禀赋，坚持科学规划。国家储备林建设是一项系统性、长期性、专业性很强的林业工程建设，涉及林业现代技术、乡村社会发展、生态环境保护、产业融合拓展、投资效益回报、管理能力提升及各方协同合作等多个方面、多个领域，必须从全局通盘统筹考虑，针对当地林业发展的重大问题和突出问题，加强顶层设计和整体部署。相关部门要通力配合，根据当地资源禀赋、社会经济发展现状、林业产业基础和发展前景，遵循自然规律和经济规律，坚持因地制宜，科学确定国家储备林营造林活动和配套的多种经营活动的内容和投资比例，做好前瞻性思考、系统性谋划、战略性布局，再由规划设计部门编成项目建设方案文本，广泛征求意见，确保建设方案的科学性、前瞻性、可行性。

3.4 加快林权流转，降低林权收储难度

林权流转是国家储备林建设的基础，直接影响项目进度。1）制订明确的林权流转流程图与任务表。明确林权流转路径，充实收储流转工作专班，增加测绘人手，优化办事流程，提高办事效率。2）提高民众的参与度。针对林权收储工作中出现的相关问题，镇、村要广泛征求民众意见，做好解释协调工作，开好村民小组会议，宣传国家储备林项目建设的政策及重大意义，做到民众对政策明心、对政府放心，积极引导广大农民和林业大户参与项目建设。3）积极与相关公司对接，及时协商解决林权和林地租金等方面的历史遗留问题。4）在法规的框架下简化林权流转程序，及时办理林权登记手续[6]。

3.5 争取相关政策，解除瓶颈

积极向上级主管部门争取相关政策，打破政策瓶颈。分类型建设高标准示范基地，在政策与资金上给予倾斜。目前全市只开展了66.67 hm2的现有林培育方面示范基地的建设，坚持“近自然林经营”原则，以“目标树”为核心开展调整林分结构、改善森林环境、培育多功能森林的经营活动，将纯林改造为混交林，将单层林改造为复层林，将同龄林改造为异龄林，同时以培育大径级材为目标进行择伐，扩大“目标树”生长空间。从项目建设的更多内容看，还必须建设集约人工林栽培、经济林栽培、低产低效林改培、种质资源繁育等一系列示范基地，并以示范基地为依托，开展培训，提升项目参与者的技术水平与管理能力，确保项目建设内容逐项精准落地，从而促进项目建设整体目标的实现。

4 结语

桐城市通过大力推进规模化、集约化的国家储备林建设，大大增加区域内林木的蓄积量、提高木材的产量。在国家储备林建设项目实施过程中，林农可以从林地流转、参与项目建设等方面获得收入。这对充分调动林农参与项目建设的积极性、增加林农收入具有重要意义。因此，各地需要结合实际积极开展国家储备林建设工作，并通过相关措施确保其可持续发展。

参考文献：

[1] 张洁，舒德远.浅析国家储备林建设推进举措[J].农业与技术，2023，43（8）：29-31.

[2] 宋顺平.国家储备林建设推动普安现代林业高质量发展的思考[J].农村科学实验，2023（16）：121-123.

[3] 文杰.浅析广西国家储备林建设现状及高质量发展策略[J].南方农业，2023，17（10）：118-120.

[4] 邢付吉，李姣蓉，方玮，等.曲靖市国有海寨林场国家储备林建设探析[J].现代农业科技，2023（8）：118-121.

[5] 贝荣趣，陈富聪.加强国家储备林建设引领现代林业高质量发展[J].园艺与种苗，2023，43（11）：108-110.

[6] 谭昌师，覃林超.广西国家储备林基地建设的高质量发展路径研究[J].绿色科技，2023，25（13）：178-182.

（责任编辑：刘宁宁）