当前低空经济发展制约因素分析及对策研究

2023年中央经济工作会议强调，要打造“低空经济等若干战略性新兴产业”。今年全国两会首次将低空经济写入政府工作报告，作为加快发展新质生产力的一项具体任务。为有力推动低空经济培育，课题组赴苏州、长沙、成都等城市开展低空经济调研，总结实践探索中形成的一些具有借鉴价值的经验做法，深入剖析当前制约低空经济发展的共性难题，认为应聚焦“飞得起、落得下、管得住、用得好”四大目标，加强系统谋划、综合施策，特别是加大空域协同管理改革，创新低空管控机制，加强基础设施建设，引导拓展各类应用场景，有效培育低空经济新质生产力。

一、调研城市因地制宜推进低空经济培育的主要经验

（一）空域管理持续创新

苏州结合资源禀赋构筑空域管控体系。苏州高度重视低空飞行安全保障，结合低空无人机飞行特性以及没有民用运输机场和通用机场的现状，因地制宜建设低空空域数字孪生系统和低空飞行数字底座，开发覆盖全市的综合监管服务平台。

长沙推动空域管理改革实现协同管理。湖南省在全国第一个开展全域低空空域管理改革试点，在长沙自贸临空区构建了全域低空空域协同运行管理的技术和制度保障体系，建成可服务全省的A类飞行服务站，通过综合服务平台实现多方协同管理；建成湖南低空空域监视通讯网，确保低空飞行活动安全。

成都创新空域管理推行“报备制”。成都以低空空域协同管理试点为契机，先后推进建设3个协同管理空域、5条低空目视飞行通道，在全国率先推行空域“报备制”，推动民用无人驾驶航空试验基地等空域由“一飞一审”转为“即报即飞”，低空空域“公共资源”属性不断增强。

（二）应用场景不断落地

低空经济公共服务场景广泛应用。苏州公安、交通、应急、农业等部门已广泛使用无人机开展业务；长沙正着力构建立足长沙、辐射全省、面向全国的应急救援体系，长沙航空应急救援基地在2020年10月正式启航；成都积极打造农林植保、电力巡检、应急救援等应用场景，并针对城市建筑垃圾消纳监管场景，通过无人机航拍对疑似违规消纳场进行巡检，助力城区建筑垃圾消纳规范化管理。

空中交通、低空旅游观光、航空器试飞检测等市场化领域深入拓展。苏州若航公司运营全国最大的直升机飞行员培训基地，目前已开通阳澄湖、太湖等低空航线21条，2023年通航飞行量约9500小时，位居江苏第一①。成都支持沃飞长空等企业以低空旅游、低空通勤等为切口开拓示范航线，彭州国家级无人机测试基地以多元化“非城市”场景为特色，2023年累计完成3万余架次试飞。

（三）低空经济新质生产力培育初见成效

培育全链条低空产业生态。苏州依托强大的制造业基础，大力实施强链补链延链，遴选出首批7家低空经济先导产业园、30家低空经济领航企业开展试点培育，全力培育低空智造全链条产业集群。成都聚焦工业无人机优势领域，集聚了9家无人机整机制造企业和110家上下游企业，工业无人机的产业规模、上市企业数量均位居全国前三，产品实现从10千克到吨级全覆盖，基本形成了“研发+制造+运营+服务”的完整产业链，正奋力打造“中国工业无人机第一城”。

强化行业支撑机构建设。苏州布局了空天动力研究院等7家低空经济创新示范机构和太仓民用无人机试飞运行基地，建设低空航空器试验检测平台、无人机适航服务平台和低空经济发展创新平台等三大产业支撑平台。成都拥有成都飞机设计研究所、中电科10所和中电科29所等“国字号”科研院所，目前国家高端航空装备技术创新中心等33家高能级平台已落地。

推动低空制造与数字经济、人工智能融合发展。苏州积极推动低空经济相关电机材料、飞控系统、机载系统等方面技术，与汽车、电子信息、航空航天等领域应用融合。成都瞄准高算力芯片、飞控系统等“根”技术和“卡脖子”环节开展技术创新，打造“湔江共享实验室”等一批中试基地，提升低空经济技术成果转化水平。

二、低空经济发展面临的瓶颈问题

（一）“飞得起”：要解决空域资源受限问题

目前各城市低空空域利用限制难突破，低空经济场景规模化应用依然受到制约，例如成都受双流机场等影响，目前全市仅有都江堰、彭州等周边地区纳入低空协同管理空域且真高不足500米，“5+2”中心城区未纳入试点范围，适飞空域约 2700 平方公里，仅占全域面积的18.84%。同时低空飞行审批监管流程繁琐，例如长沙当前低空空域审批仍需提前申报计划并当日确认空域，对于大型活动等预约飞行执行存在高度不确定性，且对商务飞行业务存在较强限制。空域安全、地面安全、空中广告等业务开展需向多方监管部门申报，低空飞行相关活动协调时间长、开展难度大。

（二）“落得下”：要解决基础设施不足问题

大部分地区尤其是城市场景下的垂直起降点、充电设施等配套不足，成为制约低空飞行的关键因素，如长沙目前仅建成十几个起降点，不足以支撑广泛的低空飞行活动，在城市楼宇顶部等设置充电基础设施也与既有相关安全管理规范存在冲突。同时，各城市缺乏体系性监控导航反制等专项服务保障设施。私人消费级无人机通常具有“低慢小”、识别难等特征，由于各地针对无人机的通讯、监视甚至反制等服务保障设施尚不完善，且城市内部电磁环境复杂，造成大部分城市热点区域存在海量低空无人机“黑飞”“闯禁”“破限高”等安全隐患，长沙等地已有类似造成财产损失和人员伤亡的安全事故发生。此外垂直起降点、充电设施等配套设施建设仍缺少行业标准指导，对于无人机的通讯、监视、导航以及监管服务平台的构建，存在5G-A通感一体、雷达扫描、光电探测、无线电频谱等不同技术手段，技术标准不统一，不利于不同部门、不同地区之间的信息互通、联防联控。

（三）“管得住”：要解决管控能力欠缺问题

传统民航（通航）飞行管控采用空中交通管制员进行人工管理，每人通常负责不超过12架飞机。而近年来我国无人机增长极其迅猛，据中国民航局发布数据，截至2023年底，我国注册无人机超126万架，同比增长约32%；2023年民用无人机累计飞行超2300万小时②，无人机海量增长的数量和飞行需求，带来管控需求的爆发式增长，即使仅对管制空域的飞行活动进行人工管控，也存在巨大的能力缺口。同时，无人机管理“数据孤岛”现象严重。目前无人机的飞行数据集中在民航局无人驾驶航空器监管云平台及无人驾驶航空器一体化综合监管服务平台，但相关数据与地方辖区公安部门数据并未打通，作为无人机飞行处置处罚的地方公安部门反而不掌握辖区内无人机飞行情况。此外，无人机反制系统存在“敌我不分”现象。一方面，在城市繁华市区，现有雷达、激光等监测手段成本高，受楼宇阻隔难以做到全覆盖，低空飞行航空器监管技术手段不足、模式严重滞后。另一方面，目前多数无人机反制设备均面向空域使用，反恐重点目标单位装备的正规反制设备即使有“黑白名单”，也无法精准反制特定无人机。

（四）“用得好”：要解决市场转化乏力问题

目前地方政府机构主导的场景应用相对不够。出于安全、管理等多方面考量，目前地方政府对无人驾驶航空器应用主要局限在应急、救援、消防等方面，而在具有较强应用费效比的城市管理、安防巡查、电力巡检、生态治理等领域未广泛应用。同时多数低空应用成本居高不下，由于飞行器的技术未能取得关键性突破，导致成本、价格较高，尤其是低空物流配送、低空空中交通等新服务业态，相较地面常规运输方式成本高出不少，例如，顺丰在深圳推出的无人机同城即时送的推广价（补贴后）为12元/件，而顺丰常规的同城速运是10元/件，其成本仅为6.4元/件。此外低空经济的有效供给与市场需求均有待培育。由于低空应用涉及的领域初期投资大，回报周期长，从业企业投资存在顾虑，造成市场有效供给不足；同时低空经济作为新兴经济形态还未被大众所熟知，居民对低空服务类型缺乏深入了解，存在安全顾虑，对于低空物流、低空观光旅游等新服务尚处在观望状态。

三、破解低空经济发展桎梏的对策建议

（一）加大空域协同管理改革力度

一是加快低空空域管理改革。建议国家空管委根据无人驾驶航空器“低慢小”特征，进一步优化低空空域分类管控模式；并结合低空空域管理改革试点，进一步推广落实在监视空域和报告空域采用“飞行报备”管理模式。二是强化空域协同化管理。推动成立由相关部门共同参加的低空空域协同管理委员会，实现低空空域多方协同管理。通过实现飞行计划“一站式”审批服务，简化低空飞行审批流程，有效盘活低空空域资源。

（二）统筹各类专用设施布局建设

一是因地制宜建设配套基础设施。结合国内各类城市消费及场景培育需求，合理规划布局垂直起降点、充电点等地面支撑设施，加快城市低空飞行地面支撑保障设施网络建设。二是加强通信、导航、监控、气象、反制等运行保障设施建设。搭建城市低空感知网络和调度、监管服务平台，在重点安防区域配置无人驾驶航空器反制系统，确保低空飞行“飞得起来、飞得安全、飞得高效、飞得守序”。三是加快相关技术标准制定。充分结合各城市和企业先行探索经验，依托科研院所和行业协会开展专题研究，进一步对比无人机通讯、监视、导航、反制等领域不同技术手段、不同技术路线的优劣，加速城市低空感知网络、监管服务平台相关技术标准、行业规范的制定。

（三）厘清低空经济管控需求优化管控机制

一是打通多部门联动数据接口。建议民航局在“无人驾驶航空器综合监管云系统”预留接口，与公安、应急等业务系统有效对接、数据共享，打通无人驾驶航空器及飞手信息“数据孤岛”。二是打造适应低空空域的智慧管理服务体系。加速推动人工智能技术赋能无人驾驶航空器管控，实现无人机由“人工管理”为主向“AI管控”为主转变。三是将低空经济管理权责逐步下放。在市县级建立相应的监管服务平台，推动实施“飞行+飞控”双向支撑，探索在城市主城区范围内开展低空飞行试点，科学划设城市低空航线网络，织密空域管理服务网络。四是加强无人机攻防技术创新。加强对无人机监测、反制、抗干扰技术研发的支持力度，布局国家电磁与多物理场综合效应测量大科学装置，推动建立国家级无人机和反制对抗设备集中试验区，通过“矛与盾”的无人机攻防对抗，提升装备管控能力。

（四）瞄准需求热点加快培育各类应用场景

一是加快推动低空公共服务。在安全的前提下，充分利用现有基础设施，拓宽政府购买飞行服务领域，率先拓展在农业、国土、电力、城管、警务、应急、救援、环保等公共服务管理领域的应用，提升城市治理现代化水平。二是积极发展低空智慧物流。推动物流企业与航空机场加强低空物流、联程接驳方面的合作，鼓励物流、快递企业针对学校、园区、小区、岛屿，开展点对点固定线路的低空服务；积极拓展高值海产品农产品快速运输、医疗物品快速转运、航运物资补给等场景。三是不断培育低空新业态新服务。大力推动“低空+”，无人有人相结合，支持企业探索空中通勤、商务出行、空中游览、联程接驳、试飞检测等应用场景。

注：

①数据来源：江苏经济报

②数据来源：中国民航局

（赵坤，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心副主任、研究员。黎明，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心高级工程师。顾永涛，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心国土交通规划部副主任、教授级规划师。唐怀海，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心高级工程师）