高质量推进区域交通一体化亟待得到立法支持

一、我国区域交通一体化的立法需求分析

（一）科学立法是国家治理现代化的必然要求

习近平总书记明确指出，全面推进依法治国，必须坚持科学立法，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用。国家治理体系现代化要求形成完善的法律制度体系，国家治理能力现代化要求实现各项工作的法治化。党和国家的政策成为法律后，实施法律就是贯彻党和国家的意志，依法办事就是执行党和国家的政策，这是坚持依法治国、依法执政的必然要求。

（二）区域交通一体化领域法律法规真空缺位

现阶段，我国制定实施了《中华人民共和国公路法》《中华人民共和国铁路法》《中华人民共和国港口法》《中华人民共和国航道法》《中华人民共和国民用航空法》《中华人民共和国邮政法》等针对各种交通运输方式的法律法规，但区域交通一体化领域的法律法规仍处于空白状态。《中华人民共和国城乡规划法》仍强调按行政区域分别编制实施规划，对跨行政区域的规划并未作出明确规定，地方性法规的缺失进一步导致较为普遍的区域交通割裂问题。

（三）科学推动区域交通一体化立法势在必行

当前，我国区域交通一体化面临规划编制统筹不足、基础设施联通不够、运输服务衔接不畅、运营管理联动不强、运输市场运行不顺、标准规范兼容性不高、体制机制协同不力等七大突出难题，京津冀、长三角、粤港澳等区域更是进入了一体化的攻坚期和深水区，迫切需要从法律上解决一体化进程中的根本性、全局性、长期性问题，通过立法凝聚各方共识、推动制度创新，通过交通治理的法治化推进交通治理的现代化。

二、我国区域交通一体化立法的主要考虑

（一）我国区域交通一体化立法的基本导向

我国区域交通一体化法律制度建设，要坚持马克思主义立法观，坚持毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想，充分体现党中央、国务院关于交通建设发展的各项方针政策，立足我国区域交通一体化发展的现实基础和主要问题，聚焦核心立法需求，严格遵循立法程序，秉持宪法原则、法治原则、民主原则、科学原则等立法原则，处理好立法与改革的关系、政府与市场的关系、权力与权利的关系、惩罚与引导的关系、法治与德治的关系，建立服从我国法治目标、适应交通行业发展需要、落地执行能力强的区域交通一体化法律制度，进一步完善我国交通法律体系。

（二）我国区域交通一体化立法应把握四大原则

一是宪法原则。宪法是国家的根本大法，具有最高的法律效力。依法治国，归根结底就是依宪治国。维护法治的权威，首先是维护宪法的权威。我国区域交通一体化法律制度建设应当以宪法为根据，不得同宪法相抵触。二是法治原则。我国形成了宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等多层次的法律规范。下位阶的法不得同上位阶的法相抵触，同位阶的法之间也要互相衔接和一致。我国区域交通一体化法律制度建设应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。三是民主原则。中华人民共和国的一切权力属于人民。人民当家作主的一个重要方面，就是通过各种途径参与国家立法活动。我国区域交通一体化法律制度建设应当体现人民的意志，反映最广大人民群众的根本利益和长远利益，保障人民通过多种途径参与到法律制度建设中来。四是科学原则。立法遵循科学原则，有助于提升立法质量和产生良法，有利于克服立法中的主观随意性和盲目性。我国区域交通一体化法律制度建设应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。

三、我国区域交通一体化立法的重点方向

（一）推动区域交通规划编制一体统筹

一方面，建立跨地区、跨部门的长效沟通机制，加强信息共享，明确交通规划衔接的原则、重点、程序，确保不同行政区划、不同规划期限、不同运输方式的交通规划协调一致，实现规划同图、实施同步、项目同库。另一方面，重视同国民经济、国土空间、产业布局、生态建设、基础设施等上位、等位、专项规划衔接，推进资源共享、线位共用、功能互融，促进“多规合一”和“多规融合”，保持规划的连续性稳定性，确保一张蓝图绘到底。

（二）推动区域交通设施建设一体联通

一是加强线位走向的对接。对于跨行政区划的铁路、公路、航道等交通线性工程，要充分考虑本地以及毗邻地区的地形地质条件、水文气候特点、生态环保要求、基本农田分布等因素，加强沿线城市的沟通对接，共同确定可选路线带、主要控制点，避免“错位”建设。二是加强工期时序的对接。综合考虑工程规模、建设难度、施工条件等因素，遵循交通工程建设的基本程序和固有规律，合理确定时间表、路线图，统筹工期时序，及时串连成线，减少“断头路”、打通“循环圈”。三是加强技术标准的对接。合理确定通道建设采用的技术标准，保障全线技术标准的统一。着力推动高速铁路、普速铁路、市域（郊）铁路、城市轨道等不同制式的轨道交通“多网融合”。四是加强城乡路网的对接。支持对标周边城市交通设计标准，推进县城、县级市城区、特大镇中心等主要公路扩能改造。高质量推进“四好农村路”建设，构建完善县乡村三级农村物流网络。

（三）推动区域交通运输服务一体衔接

一是积极推动旅客联程联运发展。根据需要配设城市候机（船）楼、高铁无轨站、旅游集散中心等联运服务设施。加快推进不同运输方式票源互通、结算互联、信息共享、安检互认。推动市内、城际交通“一卡通”，实现旅客出行“一票到底、行李直运、无感换乘、全程服务”。二是大力推动货物多式联运发展。重点发展以集装箱为标准运载单元的多式联运，支持多式联运站场共建、设备共用，积极培育具有竞争力的多式联运经营人，积极对接国际服务标准，探索提供“定制化”货运服务。三是统筹推进城乡客运发展。统筹推进城际客运、城市客运、农村客运发展，以城市轨道、市域（郊）铁路为主体，推进相关线路向县域范围延伸，整合分散的农村客运经营主体，完善城乡客运价格形成机制。四是统筹推进城乡货运发展。鼓励发展城乡物流共同配送、统一配送、集中配送、分时配送等集约化配送模式。引导市场主体对接农村电商平台，积极参与农产品网上销售、流通追溯和运输配送体系建设，鼓励农产品冷链物流发展。

（四）推动区域交通运营管理一体联动

一是加强运输信息的共享。支持打造区域交通运输信息共享平台，推动旅客出行信息、货物运输信息的共享，实现班次、列次、航次等各类运输服务信息的集成。二是加强运输设备的共用。鼓励运输企业开展集装箱、托盘等标准化载运工具的共用，破除出租车、公交车、长途客车等跨市交通运营管理不顺问题。三是加强交通设施的共养。统一区域内不同行政区划交通基础设施的管理养护标准和要求，建立健全区域交通设施管养长效机制，大力推广县、乡、村三级路长制，全面提升交通基础设施管理养护水平。四是加强交通安全和污染的共管。推动建立区域交通运输应急监管“一张网”，重点在“两客一危”等领域联合开展隐患排查和会商攻坚，积极开展区域交通污染联防联治行动，合作推进超载超限治理，增强城乡交通基础设施本质安全。

（五）推动区域交通运输市场一体运行

一方面，建立区域统一的交通运输市场制度规则。清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，破除“小市场、小山头”，打破地方保护和市场分割，不断提高政策的统一性、规则的一致性、执行的协同性。对各行政区划的市场主体一视同仁，加快营造稳定公平透明的营商环境。另一方面，积极培育壮大市场主体。加强骨干性、网络型、专业化运输企业培育，例如跨运输方式、跨行政区域的城市群、都市圈公共交通运营综合服务商。鼓励建立区域企业联盟和行业协会。引入市场竞争机制，支持有潜力的市场主体进入城际、市域（郊）铁路运营服务领域。

（六）推动区域交通标准规范一体兼容

一方面，推动不同行政区划之间的交通标准规范兼容。例如，统一交通基础设施建设和管养标准，统一超载超限治理等执法标准，规范高速公路不同区段的限速标志，以及大型物件运输车辆等特殊类型车辆的标志。另一方面，推动不同运输方式之间的技术标准兼容。积极推动多式联运“一单制、一箱制”发展，推动全流程互认和可追溯。积极推动“铁路箱下海、海运箱上岸”等标准化运载工具的共享共用。深化不同运输方式运载要求的匹配兼容，如统一铁路和水路危险货物运输规则等。

（七）推动区域交通体制机制一体协同

体制上，建立健全跨行政区划、跨方式、多层级的协同发展体制，成立区域交通一体化领导小组，负责统筹区域交通发展重大决策工作，打破自家“一亩三分地”的思维定式。机制上，推动建立区域交通一体化联席会议机制、跨行政区划的交通基础设施建设协同会商机制，编制适用于整个区域的规章制度。例如，江苏省牵头制定的《船舶水污染物内河接收设施配置规范》成为长三角区域首个联合审查、统一发布的区域性标准。有序开展城乡交通一体化试点示范工程建设，提高地方推动城乡交通一体化发展的积极性。

（刘思琦，国家发展改革委运输所助理研究员。樊一江，国家发展改革委运输所研究员。丁金学，国家发展改革委运输所副研究员）