构建供排水价格机制 促进城市绿色发展
2024-08-14邓余兰
提 要： 2018年4月，习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上指出，选择具备条件的地区开展生态产品价值实现机制试点，探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径。江苏省昆山市近年来在不断探索供排水投入良性回报做法的基础上，借鉴国际先进定价机制，提出旨在促进城市绿色发展的供排水价格改革建议：按照“谁受益谁买单、谁污染谁付费”的基本原则，建立“全成本回收定价机制”；进一步完善调动全社会参与的激励政策；完善面向低收入群体的价费优惠政策；率先形成生态环境成本内部化、促进全社会厉行节约的绿色价格机制，进而激发全社会力量共同促进绿色发展和生态文明建设。
一、率先探索促进绿色发展的价格机制的意义
（一）贯彻落实新发展理念的重大体制创新
党的十八大确立了包括绿色发展在内的新发展理念。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）中提出：深入实施可持续发展战略，完善生态文明领域统筹协调机制，构建生态文明体系，促进经济社会发展全面绿色转型，加快推动绿色低碳发展，持续改善环境质量，提升生态系统质量和稳定性，全面提高资源利用效率。《国家发展改革委关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》（发改价格规〔2018〕943号）和《国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》（国发〔2021〕4号）（以下简称《意见》）指出，要充分运用市场化手段，推进生态环境保护市场化进程，健全绿色收费价格机制，更好发挥价格杠杆引导资源优化配置，共同促进绿色发展和生态文明建设。
（二）解决水务高质量发展与财政资金紧张矛盾的有效措施
目前昆山自来水制水单位成本已超过2元/立方米，与现行自来水价中平均基本水价1.75元/立方米形成倒挂；全市年收缴污水处理费（约4.5亿元）与全市污水处理厂运营、污泥处置及管网运维服务补贴经费（约8亿-9亿元）有较大缺口，财政补贴压力较大。绿色发展价格机制的形成，能有效缓解财政资金紧张压力，进一步激活供排水企业自身造血能力。
（三）推动生产生活方式绿色革命走在前列的有力抓手
绿色发展价格机制是推动经济社会发展全面绿色转型的重要举措。鼓励“取之有度、用之有节”绿色行为方式，有助于改变长期以来“大量生产、大量消耗、大量排放”的生产模式和消费模式，用绿色倒逼经济活动、生活习惯升级，让资源节约、环境友好成为主流的生产生活方式。
（四）助推营商环境改善的有效补充
深化供排水价格机制改革，能够不断提升市场主体参与环境污染防治的内生动力，促进产业结构转型升级。建立健全动态价格调整机制，营造公平公正的市场环境，完善低收入群体价费优惠政策，形成可复制可推广的绿色发展制度创新成果，可助力昆山全面优化营商环境，在长三角一体化发展中走在前列。
二、绿色价格机制的核心及作用机理
（一）机制核心
建立绿色发展的供排水价格机制，率先探索水生态产品价值实现路径的关键在于充分发挥市场机制的引导作用，通过价格杠杆进一步提高水资源和相关生产要素的配置效率。《建议》指出，实施国家节水行动，关键在于建立水资源刚性约束制度，完善资源价格形成机制。
（二）作用机理
价格制度是协调水资源供给与需求的桥梁。建立生态产品价值核算和交换机制，一方面可以增强全社会节水意识，有效压降社会经济发展中总的用水量；另一方面，用水量的减少，也能带动污水处理量下降，形成良性循环。
三、SWOT分析
（一）内部优势
昆山已出台了相对完善的城镇供水价格及污水处理收费政策，初步开展了约束与激励兼顾的供排水价格改革试点，为创新绿色供排水价格机制打下了坚实基础。
1.初步形成了城镇供水价格及污水处理收费政策。一是形成了全市城乡统一的四元结构供水价格体系和五位一体供水服务体系。二是建立了居民阶梯水价，增强了企业和居民的节水意识，减少了水资源浪费。三是根据用户类别实行分类水价，具体分为居民生活用水、执行生活用水价格的非居民用户用水、非居民生活用水和特种行业用水四类。
2.初步建立了工业企业污染物排放差别化评价制度。按照《昆山市工业企业资源集约利用综合评价实施细则》，对评分为D类的工业企业，依法依规对其加大资源要素差别化政策实施力度，督促整治淘汰，并且对D类企业中环保信用评价为“红色”“黑色”的，按现行污水处理费标准上浮30%。
3.初步建立多措并举的阶段性激励政策。根据《昆山市城镇污水处理厂运行管理考核办法》和《全市工业企业节水减排补助办法（试行）实施细则》建立了污水处理费拨付奖惩机制，对满足条件的工业企业实施补助，补助范围涵盖减排、提标、工程、管理提升四个方面。
4.出台了兜底民生保障的补助政策。对最低生活保障家庭和持有昆山市特困职工证的人员家庭给予每月7m3用水补助。
5.形成城镇污水处理服务费标准。基于污水处理和污泥处置成本、污水总量等指标，初步形成了“建设投资+运营成本+合理利润”的污水处理服务费标准。
（二）内部劣势
1.一般居民的承受能力较弱。一是心理承受能力方面，居民对水价的调整高度敏感，容易产生“什么都涨，连水也涨价”的心理负担。二是经济承受能力方面，水价确定需要考虑居民生活可支配收入、消费水平等因素，水价的调整将会影响居民用水需求，直接影响其生活质量。
2.对低收入群体有影响。低收入群体对水价调整的承受能力较低，维持现行补贴政策的补助标准，低收入人群的水费支出将会增加。
3.对营商环境有影响。目前昆山大的用水工业企业433家，用水量占全市用水量30%，水价的提升将在一定程度上增加企业用水成本，这对昆山打造国际一流营商环境会产生一定程度的影响。
（三）外部机遇
1.根据深化海峡两岸合作试验区试点、现代化试点、长三角绿色生态一体化等要求，昆山要在资源节约方面先行先试。《昆山深化两岸产业合作试验区条例》支持昆山在资源节约、城市更新改造等方面先行先试。
2.绿色价格机制改革是党的十九届五中全会提出的明确要求。《建议》明确提出绿色价格机制改革在于建立生态产品价值实现机制，完善市场化、多元化生态补偿，推进资源总量管理、科学配置、全面节约、循环利用，全面提高资源的利用效率。《意见》要求到2020年，基本形成有利于绿色发展的价格机制、价格政策体系；到2025年，适应绿色发展要求的价格机制更加完善，并落实到全社会各方面各环节。
（四）外部挑战
传统水价调整模式程序复杂，地方政府对于水价调整持观望态度。
1.供水价格机制现状。按照《城市供水价格管理办法》和《江苏省城市供水政府定价成本监审办法》的规定，城市供水由政府定价，实行听证会制度和公告制度。对于供水企业收取的基本水价不足以支付供水正常运营成本的，由地方政府通过补贴相关运行维护或更新改造等费用，补偿供水成本。
2.城镇污水价格机制现状。我国污水定价实行“部分成本核算”模式及财政兜底的付费模式，污水处理服务费不足以支付城镇污水处理设施正常运营成本的部分由地方政府补贴。目前，全国各地区征收的污水处理费均不能覆盖污水处理服务费，且仅包含污水处理设施正常运营和污泥处理处置成本，未包含污水收集环节的费用。
3.城市供排水价格机制普遍面临的问题。一是未形成完整的政策体系及动态调整机制，跟物价水平、居民可支配收入的增长水平不匹配。二是环保和供排水提质增效要求不断提高，水厂扩建技改、管网建设运维上的投入成本不能及时反映在供排水水价中，加重了财政压力。三是城镇污水处理的“部分成本核算”定价原则，不包括污水收集环节，导致城市污水处理费标准与污水处理服务费标准不一致，行业系统性思维缺失、管理碎片化。
四、绿色价格机制的实现路径
绿色供排水价格机制是将现有的以财政补贴政策为主的价格机制逐步改为“谁受益谁买单、谁污染谁付费”为基本原则的全成本价格机制，保障供水企业良性发展、提高全社会节约用水意识、减轻财政负担。
（一）建立以“谁受益谁买单、谁污染谁付费”为基本原则的全成本价格机制
1.建立充分反映供水成本的价格机制。合理调整基本水价，以充分体现制水成本、输配成本、期间费用、营业税金及附加，逐步将居民用水基本水价调整至不低于成本水平，非居民用水价格调整至补偿成本并合理盈利水平，激励供水企业提升供水质量，企业和居民提高节水意识，充分体现水资源真实的生态价值。
2.建立全成本回收的污水处理价格机制。目前，污水处理费未覆盖污水收集设施，按照“谁污染谁付费”的原则，建立包括污水收集和输送、污水处理及排放、污泥处理处置等各环节的全成本回收的价格机制，充分发挥价格杠杆作用。
3.完善水价调节机制，设立自来水价格平衡账户。为避免水价频繁调整，设立自来水价格平衡账户。即供水企业净资产收益率超过合理比例的部分进入平衡账户，当净资产收益率低于合理比例时，可使用平衡账户资金进行补偿。
4.完善居民用水阶梯水价制度。为进一步增强居民用水节水意识，提高生活用水质量，建议优化设置三级阶梯水量。即第一阶梯水量上限由216m3调整为180m3，促使第一阶梯用户比例由96%降低到国家要求的80%，第二阶梯水量上限由300m3调整为216m3，促使第二阶梯用户比例由98%降低到国家要求的95%；同时参照国家发改委建议标准，将现行居民生活用水阶梯水价比例从1︰1.27︰2.08调整为1︰1.5︰3。
5.完善水费价格差别化收费机制。对评级为D类的工业企业中，环保信用评价为“红色”“黑色”的，由现行污水处理费标准上浮30%，调整为由现行企业水价标准上浮30%。
6.完善污水处理农户付费制度。已建成生活污水集中处理设施的农村地区，污水处理费收费标准为1.3元/m3。鉴于农村生活污水集中处理规模小、出水标准低于污水厂的排放标准，建议综合考虑村集体经济状况、农户承受能力、污水收集及处理成本等因素，合理确定付费标准。
（二）进一步完善激励政策，调动全社会参与资源节约与环境保护
1.出台节约用水奖励办法。每年树立一定比例的节水标兵，对节水型企业、单位、小区、用户，由供水企业对其进行一定的物质奖励。
2.建立反哺机制，鼓励企业自行开展污水处理和污染物减排。对于非居民企业，通过有效的反哺政策，完善常态化奖补机制，充分调动企业截污减排积极性。一是企业在污水处理和污染物减排达标情
