健全生态保护补偿机制 推进美丽中国建设
2024-08-14郭妍范振林
提 要： 《生态保护补偿条例》的公布意味着中国成为世界上第一个针对生态保护补偿全面立法的国家。我国生态保护补偿工作力度最大、领域最全、法治化进程最快、对生态环境保护贡献最显著，但在取得显著成效的同时，也存在一些亟待解决的突出问题。应健全生态保护补偿机制，坚持政府主导、社会参与、市场调节相结合，坚持激励与约束并重，坚持统筹协同推进，坚持生态效益与经济效益、社会效益相统一。
党的二十大报告提出，建立生态产品价值实现机制，完善生态保护补偿制度。2024年2月，《生态保护补偿条例》已经国务院第26次常务会议通过，该条例落实了生态保护权责，以补偿为纽带、以激励为手段，坚持生态富民、生态利民、生态为民，搭建起生态受益者和保护者之间的利益分享机制，让当地老百姓保护生态有益可得，激发全社会呵护生态环境的内生动力，充分调动各方面保护和改善生态环境的积极性，将保护生态环境转化为全体人民的共同行动。
生态保护补偿制度逐步上升为生态文明体制改革的重要内容和生态文明制度体系的核心制度之一，其逻辑是，在明晰产权的基础上，通过市场机制将生态系统服务价值化充分体现出来，这属于一种保护生态系统的正面激励机制，可以促使资源使用者形成保护生态的激励和行为。通过生态系统服务的受益者向提供者支付费用，既能够鼓励资源使用者主动保护生态环境，又能使社会整体所获得的生态服务价值高于支付费用，并且政策实施兼具成本效益。这对于有效调动全社会参与生态环境保护的积极性、促进生态产品价值实现、形成绿色生产和生活方式、加快生态文明建设，具有重要意义。
一、生态保护补偿机制彰显社会主义国家的制度优势
我国基本建成了世界上覆盖范围最广、受益人口最多、投入力度最大的生态保护补偿机制。生态保护补偿工作充分彰显了社会主义国家的制度优势，发挥了中央在统筹布局不同区域生态功能、协调多方共同做好生态保护工作中的重大作用。我国出台了一系列专门针对生态保护补偿的政策文件，补偿范围涵盖了森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等多种生态系统类型。重点生态功能区纵向转移支付已覆盖全国818个县区，占国土总面积50%以上，截至2023年，累计投入8949.7亿元，受益群众达1.2亿，是排名第2的巴西覆盖面积的8倍以上、资金投入的60余倍、人均补偿的110倍。在短短12年间，流域横向生态补偿覆盖19个省份18个流域约30.5万平方公里，累计投入近36.5亿元，惠及人口约7.87亿，是较早开展流域横向生态补偿的美国覆盖面积的3倍、受益人口的10余倍。多元化的生态保护补偿机制充分调动起社会各方积极主动参与生态保护恢复。
中央财政建立了覆盖范围最广的生态保护补偿机制。我国通过中央财政对林农、牧民等生态保护者予以直接补助，建立了覆盖范围最广、受益人口最多、生态扶贫效果兼具的森林、草原生态保护补偿机制。截至2019年，已将全国13亿亩国家级公益林、38亿亩草原纳入了中央财政支持范围，分别占全国森林面积、草原面积的50%和60%以上，年度安排中央财政资金360多亿元。生态保护补偿资金按面积直接补助给林农、牧民等生态保护主体，实实在在地增加了农牧民的现金收入。据不完全统计，全国有超过2亿农牧民享受了生态补偿政策，更好履行了生态保护职责，西藏阿里地区农牧民年均获得生态补偿资金额度达5000多元，占农民年均纯收入的一半以上。森林、草原生态保护补偿机制建设既有效增加了农民收入，织牢织密了社会保障网，又使广大农牧民亲身感受到党中央坚定做好生态保护的决心，深刻认识到只要守护好绿水青山就能换来金山银山。
地方政府探索了上下游协同治理的生态保护补偿机制。地方政府深入贯彻落实生态文明理念，以重要饮用水水源地为突破口，大胆探索区域生态保护合作的新方式，加快构建成本共担、合作共治、效益共享的流域生态保护补偿机制。为守护好新安江一江清水，保护好千岛湖万顷碧波，浙江、安徽两省在全国率先建立了跨省流域生态保护补偿机制，走出了一条上游主动强化保护、下游支持上游绿色发展的互利共赢之路。为保护密云水库、官厅水库的水质水量，北京与河北共同推动实施“退稻还旱”，张家口、承德10万亩水田改为“旱作”，北京按照亩数予以补偿，标准由2007年的每亩450元逐步提高到700元，既弥补了农民的收入损失，又实现了流域年均节水近亿吨的目标。长江沿线省份将生态保护补偿机制作为改善流域水质的重要抓手，在国务院有关部门的指导协调下，建立了云贵川赤水河、渝湘酉水、皖苏滁河、皖赣阊江等多个跨省流域补偿机制，为实现长江经济带大保护提供了制度保障。
企业积极参与构建市场化、多元化的生态保护补偿机制。2016年，习近平总书记主持召开中央深改组会议审议通过了《贫困地区水电矿产资源开发资产收益扶贫改革试点方案》，要求水电、矿产资源开发企业与项目所在地政府、农民共享资源开发收益。在国务院有关部门和地方政府的大力推动下，三峡集团等大型水电企业发挥示范引领作用，加快建立与项目所在地的帮扶机制，通过加大投资、移民安置、项目支持、公益捐赠等多种方式，投入资金近百亿元助力金沙江下游水电站库区的脱贫攻坚。西藏山南市拉康水电站项目业主与当地农民签订土地入股协议，年均兑现入股分红收益200多万元。四川巴中市坪河石墨矿项目业主出资1500万元为项目所在地修路架桥，便利当地村民的出行条件。在试点的带动引领下，贫困地区的土地、劳动力、资产、自然风光等要素活了起来，实现了资源变资产、农民变股民，走出了资源开发与脱贫攻坚有机结合的新路子。
二、生态保护补偿机制建设仍面临突出挑战
我国生态保护补偿机制建设虽取得了积极成效，但还要看到生态保护补偿机制的建立受多方面因素影响，现阶段仍存在补偿机制建立难、建立后运转不畅等问题，有待实行差别化补偿标准和多样化补偿方式。
生态补偿的制度化水平有待提升。现阶段生态价值评估体系研究还不够深入，各方对生态补偿概念、范围和补偿标准等仍有不同认识，生态保护工作中各方的权利义务关系也不明确。地方大多建议提高补偿标准、扩大补偿范围、延长补偿期限，要求增加中央补偿资金规模。但事实上，中央支付生态补偿资金后，也面临部分地方履行生态保护责任不到位，一定程度上造成补偿资金使用效果不明显，影响生态保护工作成效。
流域生态补偿机制亟待完善。我国流域水污染问题突出，很多地方迫切希望建立补偿机制，但总体看上下游难以达成共识、协调难度大。流域下游地区普遍认为现有水质状况差，不愿付费，担心支付补偿资金后难以监督和推动上游的生态保护工作。上游地区认为自己为保护流域水质付出大量努力，丧失很多发展机会，下游地区理应补偿。同时，对流域生态补偿机制中水质水量标准的确定、补偿资金规模和支付方式等焦点问题尚需深入探讨。
市场化、多元化生态补偿方式仍处于起步阶段。目前，生态补偿资金仍以财政资金为主，市场化补偿资金所占比例低，企事业单位参与生态补偿的途径和方式尚未建立，优惠贷款、社会捐赠等其他渠道投入生态补偿方面的资金规模也偏小。碳排放权、排污权、水权等权利界定不清晰，制约了市场化补偿方式推进。同时，生态补偿仍以资金支持为主，产业扶持、技术援助、人才支持、就业培训等多元化补偿方式尚未得到应有的重视。
三、建成具有中国特色的生态保护补偿机制
建设具有中国特色的生态保护补偿机制，应遵循节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，践行绿水青山就是金山银山的理念，处理好高质量发展与高水平保护的关系，按照“谁受益、谁补偿，谁保护、谁受偿”的原则，推动解决生态保护补偿实践中的难点和堵点问题，核心目标是激励生态保护者更好履行生态保护职责，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，推动我国生态文明建设向更高质量发展。
坚持巩固完善与探索创新相结合，完善国家财政补助机制。吸纳和提炼生态保护补偿实践中普遍成熟的经验和做法，落实国家、国务院有关部门和地方政府在自然生态系统保护、加大对生态保护主体补助等方面的义务和职责。针对生态保护补偿政策调整不规范、随意性强、补偿周期过短等问题，建立科学高效的评估机制，建立程序化的调整机制，发挥法律法规的强制作用，稳定生态保护者预期。对于局部地区或某领域刚开始探索的生态保护补偿工作，则不纳入制度调整范围，为其改革创新留出空间，以接受实践检验。
坚持国家协调与地方探索相结合，创新地方政府合作机制。跨行政区域的流域水污染防治是世界各国都存在的普遍难题，行政区域的分割性与流域生态环境系统性、整体性之间的矛盾是问题产生的根本原因。加快构建跨区域生态保护补偿机制，推动实现流域共同保护与协同治理，是破解流域水污染难题的金钥匙。对于长江、黄河等大江大河，洞庭湖、鄱阳湖等重要湖泊，南水北调等大型引调水工程的补偿机制建设，要从整体性、系统性、协同性入手，强化国务院有关部门的统筹协调职责。对于流域补偿机制启动难、同层级政府签订协议沟通难等问题，要强化上一级政府的指导监督职责，推动双方尽快达成共识，携手开展流域治理。同时，规范地方签订补偿协议的程序步骤、主体内容、监督评价等，为加快建立区域间合作机制提供制度保障。
坚持政府主导和市场参与相结合，调动全社会参与生态保护。党的十八大以来，各类社会主体主动参与生态保护的热情持续高涨，通过生态补偿条例为各类主体参与生态保护工作搭建桥梁，有助于形成全社会共同参与生态保护的良好氛围。应借鉴贫困地区水电矿产资源开发资产收益扶贫改革试点经验，鼓励企业积极履行社会职责，与当地政府建立帮扶协作机制，推动保护成果更多惠及当地人口。要探索建立用水权、用能权交易机制，提高资源利用效率，探索建立排污权、碳排放权交易机制，降低污染治理社会成本，提高污染防治效果。同时，应鼓励支持生态保护与产业发展有机融合，建立可持续的发展惠益分享机制，让保护地区的土地、劳动力、自然风光等要素活起来。
（郭妍，中国自然资源经济研究院研究实习员；范振林，中国自然资源经济研究院研究员）
