对金融支持设备更新和消费品以旧换新的建议
2024-08-14姜富伟丁慧薛博文
提 要： 2024年3月7日，国务院印发《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》（简称《行动方案》），统筹扩大内需和深化供给侧结构性改革，实施设备更新、消费品以旧换新、回收循环利用、标准提升四大行动。设备更新初步估算将是一个年规模5万亿元以上的巨大市场，汽车、家电更新换代能创造万亿规模的市场空间。然而，行动也面临经济主体预期不足、地方财政压力大、回收体系尚不成熟和低收入群体难受益等难点，主要依靠财政政策的支持受制于地方财力，对带动总需求的杠杆作用有限，还可能加剧地方债务风险。因此，此次换新行动亟须金融部门加强支持。
一、此次行动的主要难点
（一）经济主体预期不足，财政杠杆作用受限
过去两年，我国经济整体呈恢复态势，但恢复基础依然不稳，主要问题在于企业和居民预期不足。最新数据显示，2024年3月份CPI同比增速为0.1%，民间固定资产投资增长0.5%。这反映出市场参与主体对未来收入预期不足。居民杠杆率从2020年开始停滞，显示出居民的消费意愿不强、储蓄意愿增加。非金融企业杠杆率虽然相对提升明显，但主要是由资金空转推动，企业实际投资支出仍不足。与此同时，在经历了多年的高速发展后，汽车、家电等耐用消费品在中国家庭的渗透率已经接近饱和，从增量市场转向存量市场。在此背景下，财政杠杆作用可能会有所降低。
（二）地方财政压力较大，配套支持力度有限
在2024年4月11日国务院政策例行吹风会上，财政部表示中央财政将加大力度支持以旧换新。同时，鼓励有条件的地方配套相应的支持政策，以强化中央财政和地方政府的协同联动。然而，近年来地方财政收入大幅减少但支出压力有增无减，地方债持续扩容，致使财政付息压力不断上升。财政部数据显示，截至2024年3月末，全国地方政府债务余额仍有416940亿元。此外，地方政府还拥有巨大规模的隐性债务。化解地方债务问题成为地方政府未来一段时间内的主要任务。在坚持化债和房地产不景气的大背景下，地方政府在支持设备更新和以旧换新等方面的财政能力可能受到较大限制。
（三）回收体系尚不成熟，相关产业亟待扶持
在推动换新政策深入实施的过程中，一个成熟完善的“回收-拆解-再生-再利用”的再循环产业体系是不可或缺的基础保障。回收循环利用也被《行动方案》列入了“四大行动”，对废旧产品设备回收网络建设等作出明确规划。但是，目前我国回收循环体系尚不成熟。以废旧家电为例，通过正规渠道回收，实现环保拆解和再回收的比例仅占44%左右。此外，在回收企业的资质认证、回收物品的处理标准、补贴政策的落实等方面，相关法规体系尚不完善，相关企业经营面临较大难题，难以保障回收循环利用行动顺利推进。
（四）低收入群体难受益，可能加剧分配不均
无论是设备更新还是消费品以旧换新，虽然有财政部门的补贴，但仍需企业和个体投入主要的资金。这无形中排除了最需要扶持的低收入群体，他们往往因经济能力有限而无法享受到相应的补贴政策，无法参与到此次行动中，一定程度限制了市场的增长空间。同时设备更新可能会加剧小规模企业和大规模企业的盈利能力差距，进而可能挤出部分企业、提升行业垄断水平，以旧换新则可能无法触及绝大部分的低收入家庭，进一步放大消费者的消费能力差距。
二、历史经验与国际经验
（一）我国的历史经验
为应对2008年全球金融危机的负面冲击，我国在2009年至2013年出台了家电下乡、以旧换新、节能惠民的一揽子消费刺激政策。其中，资金来源主要靠财政补贴，家电下乡和以旧换新的补贴资金由中央财政负担80%，地方政府负担20%，节能惠民的补贴则主要由中央财政负担。在金融方面，我国虽未直接针对以旧换新等行动出台政策，但国务院在2008年底强调加大金融支持力度，提出落实适度宽松的货币政策、加强和改进信贷服务、加快建设多层次资本市场体系等意见，从而为扩大内需、促进经济增长提供了重要的金融支持。此外，部分地区为缓解农民经济困难，出台农户消费贷款等支持。在财政和金融政策支持下，此次行动总共拉动消费超万亿元，相应的汽车和家电产业也得到了迅速发展。如图1所示，汽车产销量在2009年6月开始爆发性增长，家用电器和音像器材类增速在2009年上半年开始稳步上升并于2010年2月达到了局部最大值31.70%。不过，当刺激政策结束后，消费需求下降明显，产业增长率变得缓慢。
为增加制造业和服务业现实需求、提振市场信心，2022年9月7日，国务院常务会议提出要“支持经济社会发展薄弱领域设备更新改造”，确定对高校、职业院校和实训基地等设备购置和更新改造相关新增贷款实施阶段性鼓励政策，中央财政贴息2.5个百分点，期限两年。同月，中国人民银行宣布设备更新改造专项再贷款，额度为2000亿元以上，利率为1.75%，期限1年，可展期2次，专项支持金融机构以不高于3.2%的利率向制造业、社会服务领域和中小微企业、个体工商户等设备更新改造提供贷款。这意味着更新改造设备的贷款主体实际贷款成本将低于0.7%，显著提高了企业贷款需求。据中国人民银行发布的贷款需求指数，在改造专项再贷款发布之后的半年，企业贷款需求由59%上升至78.4%。然而，受内需不足的影响，制造业投资景气度并未明显上升。
（二）国际经验
2008年底全球金融危机下，世界主要国家汽车产业受到严重影响，欧美等多国出台了汽车换购及购买节能汽车的优惠政策来刺激消费并扶持汽车产业。在欧洲，法国政府率先宣布对以10年车龄以上换购小排量环保型新车的车主奖励1000欧元。英国、德国等13个欧盟国家先后宣布跟进。美国在2009年7月也实施了一项价值30亿美元的“旧车换现金”联邦计划。在金融支持方面，为应对金融危机，欧美等国均采取调低利率和量化宽松的扩张型货币政策，为市场注入大量流动性。欧盟和美国的汽车换新行动都取得了巨大成功。2009年10月，欧盟国家的新车总销量同比大增11.2%，德法英三大国的汽车销量更是同比增长均超过20%。根据布鲁金斯学会的数据估计，美国则淘汰了近70万辆老旧汽车，以更节能的新车取而代之。然而，在财政刺激政策结束后，汽车市场销售均有所回落，部分国家甚至再次出现汽车市场下滑。
整体来看，欧美等国同样主要通过财政补贴来刺激消费，但补贴力度明显比我国更大。较高的补贴力度可以更大程度促进消费，但也可能导致财政资金不足，需重新调动资金的情况。因此，我国应统筹用好财政和金融政策，以更少资金投入取得更多的消费与投资增长。其次，我国上一轮换新行动和欧美等国的汽车以旧换新行动均是为应对金融危机，采取了宽松的货币政策。而当下国际经济形势不同，美国经济正面临陷入滞胀、降息概率逐渐降低，我国经济也承受多重压力，故应针对性采取货币政策工具支持此次行动。最后，我国与欧美等国均出现过政策支持结束后相关产业增长率下滑的情况。因此，在此次行动中，我国还应加强居民消费、产业发展、经济增长等在长短期之间的平衡，确保该项行动既利当前、更利长远。
三、加大金融支持的政策建议
（一）加大货币政策与财政政策的协同和支持，以降低资金成本
在三重压力依然存在的经济背景下，资金成本成为影响企业进行设备更新和居民参与消费品以旧换新愈加重要的因素。以银行间接融资为主的金融结构中，加大货币政策与财政政策的协同和支持是降低市场主体资金成本、激发市场主体活力，进而提高政策乘数效应的关键途径。第一，应适当增加再贷款的规模，并积极运用科技创新、碳减排和技术改造再贷款等结构性货币政策工具，支持金融机构向重点领域设备更新和技术改造发放优惠利率贷款等信贷支持，引导银行机构按照市场化、法治化原则扩大制造业中长期贷款投放。第二，可适当提高中央财政对符合再贷款报销条件的银行贷款的贴息比率和贴息期限，对通过保险增信融资、融资租赁等方式开展设备更新和技术改造的企业给予补贴。第三，需密切关注欧美等国的经济走势，结合欧美等国央行货币政策的变动和市场的实际反应，可适时通过降准、结构性降息等方式，进一步降低资金成本，加大金融支持力度。
（二）鼓励重点企业通过资本市场和投资基金等吸收社会资本
在地方财政面临较大压力的情况下，为确保拥有长期、充足的资金以促进产业高端化、智能化、绿色化发展，并充分发挥市场配置资源的决定性作用，应当鼓励重点企业通过资本市场和投资基金等直接融资方式吸收期限长、成本低、规模大的社会资本。第一，地方政府、交易所、金融中介机构等可联合支持符合条件的高效节能产品设备生产企业、资源回收利用企业发行绿色债券、上市融资和再融资。与此同时，应加强培育长期资本，引导保险、养老、社保等中长期机构投资者资金通过多种方式参与股票市场投资，重点支持高科技、低碳环保类企业以及传统企业的转型升级。第二，有效发挥政府投资基金引导作用，可由中央统一协调，规范制度框架，聚焦重点行业设备更新和技术改造。同时，加强政府投资基金的绩效考核，减少行政干预，坚持市场化运作，从而吸引更多的社会资本，支持产业高端化、智能化、绿色化发展。
（三）加大对废旧产品设备回收、二手交易和资源再生利用企业的金融支持
《行动方案》明确提出，到2027年，报废汽车回收量较2023年增加约一倍，二手车交易量较2023年增长45%，废旧家电回收量较2023年增长30%，再生材料在资源供给中的占比进一步提升。我国废旧产品设备回收、二手交易和资源再生利用的市场潜在规模巨大，但当前发展不规范，有资质的企业数量少，同样需要加大金融支持力度。第一，应鼓励金融机构为报废汽车回收拆解企业、废旧产品设备线上交易平台企业、二手商品交易平台企业、再生资源加工利用企业等提供优惠利率贷款、特色融资服务、信息服务等。第二，应鼓励基金公司结合实际情况通过设立相关基金投资项目、项目赋能、提供咨询服务等多种方式，支持废旧产品设备回收、二手交易和资源再生利用产业的培育和发展。第三，可通过发展供应链金融，综合运用应收账款、存货与仓单质押融资等方式促进废旧产品设备回收企业与生产企业、二手交易平台企业、再制造企业、再生资源加工利用企业等组成供应链体系联动发展。
（四）鼓励金融机构针对不同类型企业和消费者创新金融产品
在我国，不同所有制、规模或行业企业的经营环境以及不同地区和收入水平家庭的消费需求均存在巨大差异，为确保有效激活各类市场主体参与换新行动的动力，同时避免加剧企业垄断程度和扩大居民贫富差距，应当鼓励金融机构针对不同类型企业和消费者创新提供差异化的金融产品。第一，鼓励金融机构加大对民营企业、中小规模企业、绿色智能家电和新能源汽车企业设备更新项目融资需求的支持，加强与企业的沟通，可创新提供“技术改造项目贷款”“设备采购贷款”“小企业设备贷”“贷+债+股+代+租+顾”“设备直接租赁、售后回租”等特色融资服务。第二，在依法合规、风险可控的前提下，鼓励银行机构适当降低汽车贷款首付比例，合理确定汽车贷款额度、期限，尤其可为农村或低收入家庭提供更大的优惠力度。同时，对于绿色智能家电、农业机械更新等耐用消费品，可提供额度小、门槛低、分期多的消费信贷产品等。
（五）运用大数据和智能技术赋能，提高服务触达率，加强风控保障
加大金融支持力度不仅体现在为企业和消费者降低资金成本、扩大资金来源，还应提高金融服务触达率，使金融服务渗透到各类设备更新和以旧换新场景中，同时也应加强风控保障，避免发生系统性违约风险。第一，鼓励金融机构进行数字化转型，积极推动相关业务全流程线上化，利用大数据和智能技术预测设备更新和消费品以旧换新需求并向潜在客户推送相关的金融服务信息。同时，金融机构可以与设备制造商、零售商等合作建立生态系统，共享数据资源和渠道资源，提供更具吸引力的金融服务，提高触达率。第二，建议金融机构和监管部门通过大数据、智能技术等加强信贷违约概率预测，及时识别潜在的欺诈行为和风险事件，提升风险识别和防范能力，确保金融支持工作稳健进行。
（姜富伟，中央财经大学金融工程系主任、教授；丁慧，中央财经大学；薛博文，中国科学院大学。本文为国家社科基金重大项目“三重压力下双支柱调控的政策效应评估与优化研究”﹝22&ZD063﹞的阶段性成果）
