新一轮预算管理改革的着力方向
2024-08-14张俊伟徐蕴函
提 要： 本文梳理了十八大以来我国预算管理改革取得的进展，分析了预算管理改革存在的不足，结合当前深化预算改革面临的新挑战，明确了深化预算管理改革需坚持的基本原则，明确了今后一段时期深化预算管理改革的基本方向：一是全面落实已定的各项改革任务并在实践中丰富完善；二是完善相关体制机制，显著提升改革动能。
关键词：新一轮；预算管理改革；着力方向
一 、十八大以来预算管理改革的主要进展
财税体制改革在国家经济体制改革中占据重要位置。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）从国家治理的高度谋划财税改革，并从改进预算管理、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度三方面对财税制度改革作了谋划。在这轮财税改革中，预算管理改革是“大头”。
根据《决定》精神，2014年8月31日，第十二届全国人大常委会第十次会议审议通过了《关于修改<中华人民共和国预算法>的决定》。修订后的《预算法》贯彻“规范政府行为、约束政府权力”的立法理念，明确《预算法》的宗旨是“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展”，并对建立全口径预算管理体系、加强地方债务管理、提高预算透明度、规范预算管理流程、强化相关法律责任等作出明确规定，为深化预算管理改革打开了法律空间。2014年10月8日，国务院发布《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号），就深化预算管理制度改革作出部署，拉开了新一轮预算管理改革的大幕。这轮预算管理改革涉及内容十分宽泛，主要包括以下方面。
（一）建立完善全口径预算管理制度
建立一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算“四本预算”，把所有政府收支活动全部纳入预算管理；同时，加大公共资金统筹力度，建立将政府性基金预算中应统筹使用的资金列入一般公共预算的机制，加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算的力度；对国有独资企业实行分类管理，明确其应上缴利润比例从免缴到25%。2017年11月9日，国务院印发《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，将中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构（公益类企业、文化企业、政策性和开发性金融机构以及国务院另有规定的除外）国有股权的10%统一划转给社会保障基金，首先用于弥补企业职工基本养老保险制度转轨时期因企业职工享受视同缴费年限政策形成的企业职工基本养老保险基金缺口。
（二）改进预算管理
健全预算标准体系。加快推进项目支出定额标准体系建设，充分发挥支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用；严格机关运行经费管理，加快制定机关运行经费实物定额和服务标准；进一步完善政府收支分类体系，按经济分类编制部门预决算和政府预决算。
改进年度预算控制方式。一般公共预算审核的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。预算执行中如需增加或减少预算总支出，须报经本级人大常委会审查批准。中央一般公共预算因宏观调控政策需要可编列赤字，通过发行国债予以弥补。经国务院批准，地方一般公共预算可以为没有收益的公益性事业发展编列赤字，并通过举借一般债务予以弥补；经国务院批准，地方政府性基金预算可以为有一定收益的公益性事业发展举借专项债务。
积极推进预决算公开。除涉密信息外，政府预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目，专项转移支付预决算按项目按地区公开。除涉密信息外，中央和地方所有使用财政资金的部门均公开了本部门预决算；逐步将部门预决算公开到基本支出和项目支出；按经济分类公开政府预决算和部门预决算；加大“三公”经费公开力度，除涉密信息外，所有财政资金安排的“三公”经费都已公开。
实行中期财政规划管理。2015年1月3日，国务院下发《关于实行中期财政规划管理的意见》，就全面推行中期财政规划管理作出部署。中期财政规划管理改革的主要内容是：由财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划，对未来三年重大财政收支情况进行分析预测，通过逐年更新滚动管理强化财政规划对年度预算的约束性。
建立权责发生制的政府综合财务报告制度。2014年12月12日，国务院批转财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》（以下简称《改革方案》），明确要在2020年前建立具有中国特色的政府会计准则体系和权责发生制政府综合财务报告制度。权责发生制政府综合财务报告制度改革的主要内容，是建立政府会计准则体系和政府财务报告制度框架体系、编报政府部门财务报告、编制政府综合财务报告。《改革方案》还明确了不同时间节点的主要改革任务。如在2014-2015年间，要组建政府会计准则委员会、修订发布财政总预算会计制度、制定发布政府会计基本准则、研究起草政府会计相关具体准则及应用指南、制定发布政府财务报告编制办法和操作指南、开展政府资产负债清查核实工作、完善行政事业单位国有资产管理办法、开展财政管理信息系统一体化建设，等等。
（三）全面推进预算绩效管理改革
进入21世纪以来，预算绩效管理一直是财政研究和改革的热点议题。早在2011年7月，财政部就印发了《关于推进预算绩效管理的指导意见》；2012年9月，财政部又印发了《预算绩效管理工作规划（2012-2015）》，从建立机制、完善体系、健全智库、实施工程四个方面明确了预算绩效管理改革的主要目标和任务。在总结前期改革经验的基础上，中共中央、国务院于2018年9月1日下发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，明确要求“力争用3-5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”。所谓全方位，就是指构建全方位预算绩效管理格局。要实施政府预算、部门和单位预算、政策和项目预算绩效管理；所谓全过程，就是要建立全过程预算管理链条，将绩效管理的理念和方法深度融入到预算编制、执行、监督的全过程，形成事前、事中、事后绩效管理的闭环；所谓全覆盖，就是要完善全覆盖的预算绩效管理体系，不仅要把一般公共预算纳入绩效管理体系，还要把政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算纳入预算绩效管理体系。随后，预算绩效管理就迅速突破一般公共预算的支出范围，覆盖到了“四本预算”所涉及的所有部门和单位。
（四）积极优化支出结构
严格控制政府性楼堂馆所、财政供养人员以及“三公”经费等一般性支出。清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，对重点支出不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法。结合税费制度改革，逐步取消城市维护建设税、排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费等专款专用的规定，统筹安排上述领域的经费。
2021年3月7日，国务院印发《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号，以下简称《意见》），就进一步深化预算管理制度改革作出部署。关于加大预算收入统筹力度、增强财政保障能力，《意见》明确提出，要规范政府收入预算管理、加强政府性资源统筹管理、强化部门和单位收入统筹管理、盘活各类存量资源；关于规范预算支出管理、推进财政支出标准化，《意见》明确提出，要加强重大决策部署财力保障、合理安排支出预算规模、大力优化财政支出结构、完善财政资金直达机制、推进支出标准体系建设；关于严格预算编制管理、增强财政预算完整性，《意见》明确提出，要改进政府预算编制、加强跨年度预算平衡、加强部门和单位预算管理、完善政府财务报告体系；关于强化预算执行和绩效管理、增强预算约束力，《意见》明确提出，要强化预算对执行的控制、推动预算绩效管理提质增效、优化国库集中收付管理、拓展政府采购政策功能；关于增强财政透明度、提高预算管理信息化水平，《意见》明确提出，要改进预决算公开，发挥多种监督方式的协同效应，实现中央和地方财政系统信息贯通，推进部门间预算信息互联共享；此外，《意见》还对加强风险防控、增强财政可持续性作出了部署。《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》完善和发展了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，推动着预算管理改革进一步走向深入。
二、改革取得的成就和存在的问题
十年来，这轮预算管理改革取得了明显的成效。在预算绩效管理方面，目前已经实现了“全方位、全过程、全覆盖”，各支出单位普遍形成了“花钱必问效、无效必问责”的观念。为了推动预算绩效管理，财政部针对不同管理对象发布了相应的绩效评价模板、制定了规范的绩效评价工作流程，极大减轻了各级地方政府推行预算绩效管理的工作压力。通过预算绩效管理改革，各支出单位预算支出逐渐摆脱“粗放式”管理局面，显著节约了项目资金支出，实现了“用同样的钱办更多的事”，同时也推动了财政支出结构的优化，推动了政府职能转变和效率的提升。在加强资金统筹方面，根据政府资金来源的不同特点，国家分别建立一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社保基金预算；在加强“四本预算”管理的同时，建立完善相关机制，划拨国有资本部分收入用于弥补社会保障账户；同时，不断提高养老、医疗等社会保障的统筹层次。目前，基本养老保险已实现全国统筹，基本医疗保险则实现了省级统筹，在一定程度上改变了社会保障“碎片化”的局面。对于需要长期准备工作才能全面铺开的改革，如中期预算改革、权责发生制政府报告改革，目前各种准备工作在持续推进，试点工作在深入开展，为全面推行改革奠定了坚实基础。
在充分肯定改革成就的同时，我们也要看到，这轮预算管理改革尚存在一定缺陷和不足，主要表现在以下方面。
（一）改革动力不足，没有普遍形成“我要改革”的局面
预算管理改革主要局限在政府体系内部，主要由党中央、国务院推动；在政府体系内部，则主要由财政部门设计、主导推动。这种“自上而下”的改革导致基层政府、支出部门、社会公众在改革的设计阶段参与度不足，许多改革方案的设计对于基层政府、支出单位实际情况考虑不足，一些改革措施出台后迟迟难以真正落地，形成流于形式的“制度空转”；有的绩效管理改革措施不仅没被视作提高本单位工作效率的利器，甚至被视为一种管理负担；还有一些改革措施对基层利益带来损害（如减税带来的收入减少“负担”，主要由基层政府承担），抑制了基层政府贯彻改革措施的积极性。
（二）外部力量参与度低，缺乏持续推动力
以预算绩效管理为例，人大代表、政协委员、媒体舆论、专业人士都有很高的参与热情，但普遍反映社会参与度低；对于财政信息公开，社会各界更是反映预算报表“外行看不懂、内行说不清”，财政社会监督难以走向深入。
（三）制度保障能力建设滞后，制约了改革新规的有效实施
有效实施新的预算管理制度，对相关机构设置、人员配备、技术条件保障乃至社会服务体系等都提出了新的、更高的要求。在这方面，基层政府相关力量（如人员数量、人员素质、技术条件等）薄弱、社会组织培育滞后，阻碍了管理新规的贯彻实施。
（四）“历史遗留问题”拖累改革措施的贯彻实施
如在地方债“分类管理”改革时，部分一般性债务被划为由平台负担的专项债务，影响了地方融资平台的商业化转型；一些地方政府职能转变缓慢，导致隐性债务快速增加，财政风险持续积累，拖累财政透明度改革的推进；等等。
不仅如此，推进新一轮预算管理改革还面临着一系列新的挑战。主要表现在：房地产市场深刻调整，导致地方政府土地出让金收入持续大幅下降，给地方政府债务运行带来巨大压力；时代发展对政府有效履职提出了更高的要求，对优化政府间财力与支出责任划分，实施预算绩效管理提出了新的、更高的要求，等等。
三、推进新一轮预算管理改革的基本思路
党的十八届三中全会明确，财税改革的目标是建立现代财政制度。对于现代财政制度，全会并没有给出明确的定义，全社会也没有统一的认识。根据多数人的理解，现代财政制度是近现代以来发达市场经济国家广泛认可、普遍采用的财政管理原则和基本制度。从治理的角度理解，中国特色的现代财政制度首先应该体现为一种社会理念，即人民群众在中国共产党的领导下当家作主。借助财政制度设计，人民群众得以全过程参与公共事务管理，监督政府运作，分享社会发展成果。其次，现代财政制度体现为一整套制度和机制设计，具体如，税收法定原则，人大对预算的监督和控制，舆论对预算管理的参与和监督，专业团体、利益相关方对预算管理的参与等。最后，现代财政制度表现为良好的绩效表现，具体如，税收体系科学高效、公众纳税遵从度高；预算科学、规范，资金使用效率高；预算民主、透明，公众满意度高；预算法定，预算运行稳定、可预期；财政赤字可控，财政运行可持续等。
着眼于建立中国特色的现代财政制度，新一轮预算管理改革应坚持如下原则。
一是更加注重发挥人大的作用。预算管理改革涉及政府系统内部复杂利益关系的调整，仅靠政府自身力量来推动显然是不够的，需要为改革持续注入新的驱动力。人大机关一手托着政府，一手托着公众，是推进预算管理改革最合适的、可以倚重的制度性力量。
二是更加注重发挥行政管理改革对财政改革的引领作用。财政运行反映政府职能及政府履职方式。当前我国预算管理中存在的许多问题，其实都和政府职能越位、缺位与错位并存，行政管理科学化、民主化、法治化水平有待进一步提高密不可分。只有以治理现代化为引领，在政府改革的视角下谋划预算管理改革，才能真正为预算管理改革创造良好外部环境。
三是更加注重财政部门和各支出部门权责关系的重塑。建立现代预算管理制度，涉及预算管理方式、管理流程和绩效评价的显著改变，必然带来财政部门和支出部门权责关系的深刻调整。在改革过程中，不仅各支出部门需要实现角色转换，就连财政部门也要实现角色转换。
四是更加注重发挥社会参与和舆论监督的作用。要推动预算管理改革，必须有序扩大社会参与，充分发挥社会力量（尤其是媒体、智库、专家学者）的作用，为改革注入持续的推动力。
五是更加注重能力建设。出台新的法律法规，只是成功改革的第一步；要使新的制度、规则有效运行下去，还需要有相应的组织保证（执行力保证）和社会意识的转变。在上一轮预算管理改革过程中，制度实施方面的短板日益显露，需要引起高度重视。
今后一段时期，深化预算管理改革应聚焦如下两方面发力。
（一）全面落实《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》所列的各项改革任务，并在实践中不断丰富完善
1.推动建立政府收入“一本账”，加大预算统筹力度
整合四本预算，建立“一本账”预算。坚持税收法定，依照法律法规及时足额征收应征收入；严禁将政府非税收入与征收单位支出挂钩；清理各种违规的税费减免。将依托行政权力、国有资源（资产）获取的收入以及特许经营权拍卖收入等全面纳入预算；加强支出部门（及其下属单位）预算拨款和事业收入的统筹；加大国有资本经营收入向国有资本经营预算，进而向一般公共预算划拨的比例；加强政府性资源统筹，积极盘活各类政府存量资源。
2.规范预算支出管理，大力优化财政支出结构
进一步加强各级政府、党委对预算编制的指导，加强部门党组（党委）对部门预算的指导，增强预算对重大决策部署的财力保障。各级预算安排要进一步突出重点，坚决兜住“三保”（保基本民生、保工资、保运转）底线。要不折不扣落实过紧日子要求，严控一般性支出，清理压缩奖励性开支，建立节约型财政。要建立健全国家基础标准和地方标准相结合的基本公共服务保障标准体系。在国家尚未出台基础标准的领域，鼓励各地区结合实际制定地方标准；要加快制定“三保”基本支出的县级标准。建立、健全支出标准动态调整机制。将支出标准作为预算编制的基本依据，持续提高基本公共服务均等化水平。
3.深入推进预算绩效管理
将落实党中央、国务院重大决策部署作为预算绩效管理改革重点，加强财政政策评估评价。分类明确转移支付绩效管理重点，加强重点领域预算绩效管理。加强对政府和社会资本合作、政府购买服务等项目的全过程绩效管理。加强国有资本资产使用绩效管理。加强绩效评价结果应用，将绩效评价结果与完善政策、调整预算安排有机衔接。
4.改革完善预算编制和预算管理
加强跨年度预算平衡。进一步加强中期财政规划与国家发展规划的衔接，强化中期财政规划对年度预算的约束。对中长期支出事项和跨年度项目，要将全生命周期内对财政支出的影响纳入中期财政规划。地方政府举借债务，要制定科学、合理的偿债计划，并在中期财政规划中如实反映。要建立健全项目库管理，完善项目入库评审机制和项目滚动管理机制，不断完善项目可行性研究论证，做实做细项目储备工作，并做好轻重缓急排序。在总结中期财政规划管理经验的基础上，适时推行中期预算管理。
完善政府财务报告体系。全面实施政府会计标准体系，建立完善权责发生制政府综合财务报告制度，全面客观反映政府资产负债与财政可持续性情况。健全财政总预算会计制度，将财政财务信息内容从预算收支信息扩展至资产、负债、投资等信息。完善国有资产管理情况报告制度，做好与政府综合财务报告的衔接。
进一步推进财政公开。扩大部门预决算公开范围，各部门所属预算单位预算、决算及相关报表应当依法依规向社会公开。推进政府投资基金、收费基金、国有资本收益、政府采购意向等信息按规定向社会公开。细化政府预决算公开内容，转移支付资金管理办法及绩效目标、预算安排情况等应当依法依规向社会公开。细化部门预决算公开内容，项目预算安排、使用情况等项目信息应当依法依规向社会公开。推进政府债务信息公开，明示政府债务管理政策，建立项目还款收入来源以及风险处理机制；推进按支出经济分类公开政府预决算和部门预决算。加大绩效信息公开力度，加强社会舆论监督。
5.为预算管理改革创造良好外部条件
修改《预算法》，适当延长预算编制周期，使各级政府能够高质量编制预算；调整年度预算的起始和中止时间，扭转预算未经人大批准即开始实施的局面；县级及以上人大常委会普遍设立预算委员会，以加强预算监督；以积极的态度解决“历史遗留问题”，为改革措施的落地实施扫清障碍。
（二）完善相关体制机制，显著增强改革动能
1.聚焦“行政效能”目标，提高推进预算管理改革的自觉程度
应进一步明确预算管理改革的最终目标是提高政府工作效率。在此过程中，财政部门引导、推动预算绩效管理改革，不是在给支出部门添麻烦，而是在依托专业优势给专业部门提供帮助；同样，在各支出部门内部，规划财务部门推动各内设机构预算绩效管理工作，其最终目标也是为了帮助内设机构、下属单位提升工作水平。财政部门和各支出部门、各支出部门内部规划财务管理部门和其内设机构（及下属事业单位）都应聚焦效能目标，借助预算管理改革不断改进、完善各自工作。
2.强化相关制度性机构，增强对预算改革的支撑
应根据政策分析、战略规划、绩效评估等方面的履职需求，进一步充实负责绩效管理的相关职能机构。可以参照企业普遍设立首席财务官（CFO）的做法，在财政部门、各支出部门设立首席财务绩效师，以加强对绩效管理的领导。县级及以上人大常委会要普遍设立预算工作委员会，并配备相应人手，以充实基层人大参与预算管理改革的能力。县级及以上财政部门应设立财政信息公开中心，专门负责编制、定期发布《经济发展和财政收支预测》《中期财政发展报告》《债务发展预测报告》，应党委、政府、人大代表要求就特定财税政策的中长期影响开展分析和预测并将其提供给需求方以供决策参考，以及呼应社会舆论关切，对相关问题作出解释和说明等。
3.整合资源、完善机制，形成推进改革的合力
建立健全相关机制，鼓励、支持人大常委会委员“跨界”参与有关预算绩效管理的专题调研、质询和督导；政协机关也应定期围绕预算改革、预算绩效管理开展专题调研和献计献策活动；人大在组织专题调研和质询活动时，也可以邀请政协委员“合署办公”；在项目前期评估、事中监督和事后绩效评审阶段，应邀请人大代表、政协委员、审计机构代表、纪检监察部门代表以及社会专业人士参与，以充分发挥相关机构和社会人士的积极性和聪明才智，推动预算绩效管理改革持续走向深入。
4.构建完善的第三方评价市场，优化预算绩效管理改革环境
要加快绩效评价基层人才库建设，选聘部分专业能力强、政治素养高的退休（或退居二线）政府官员担任业务指导或绩效评价员，以弥补地级市及以下财政部门（绩效评价中心）绩效评价能力不足的缺陷。各（地级）市可以在当地大学内设立公共SmvQR08aSWfNjCd0Z3Vqig==管理学院或公共管理研究中心，以加强预算和公共政策评价人才培养和知识储备，并鼓励其专业人员以多种形式参与到预算管理改革进程之中。以地级市为单位建立囊括所辖县乡相关人才（包括具有相关技能的退居二线或退休不久的县乡干部、人大代表、政协委员）和机构的合格第三方评估机构库和专家库网络。还要建立健全第三方评价质量评估与控制体系，确保第三方评价市场有效运行。
5.积极利用现代信息技术，夯实改革的技术基础
预算管理改革带来业务流程、工作内容、工作方法、评价标准的改变，对相关人员的业务能力带来新的要求，甚至带来业务量的大幅增加。要解决上述问题，一个很重要的方面，就是广泛采用现代信息技术以简化工作流程、降低工作强度、提高工作效率。具体如，推动工作信息（数据）互联互通、开发应用标准化工作模板、开发与运用计算机辅助分析系统、普遍采用在线会议系统和在线办公系统等。
（张俊伟，国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员；徐蕴函，中国财政科学研究院）
